II. LA MISE EN oeUVRE DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. La modernisation de la sécurité civile en marche
La loi du 13 août 2004 (103 articles et annexes précisant les orientations de la politique de sécurité civile) tire les leçons des crises passées pour actualiser l'organisation de la sécurité civile. Le rythme de parution des décrets nécessaires à l'application du texte est satisfaisant (13 sur 23 expressément prévus). Plusieurs mesures importantes ont été publiées en 2005.
Il s'agit tout d'abord des décrets instituant de nouvelles instances de dialogue et de prospective :
- le décret n° 2004-1156 du 29 octobre 2004 fixe la composition, les conditions de nomination et la durée de mandat des membres de la nouvelle Conférence nationale des services d'incendie et de secours , (prévue à l'article 44 de la loi) instituée auprès du Premier ministre et présidée par notre collègue Eric Doligé. Instance de concertation composée des représentants du Parlement (dont votre rapporteur), des collectivités territoriales, des sapeurs-pompiers et des administrations concernées 17 ( * ) , la Conférence est consultée sur les projets de loi ou d'acte réglementaire relatifs aux services d'incendie et de secours.
Il est à noter le travail considérable effectué par la Conférence qui a pu donner de précieux avis depuis son instauration.
Il reste toutefois à finaliser son rôle au regard des voeux qu'elle peut émettre dans le cadre normatif. Pour ce faire, elle doit aussi se forger sa propre expertise et en obtenir la reconnaissance et les moyens, afin de pouvoir produire des synthèses et ne pas se limiter à la juxtaposition des voeux de ses composantes ou même d'être réduite à un doublon de comité technique paritaire.
- le décret n° 2005-999 du 8 février 2005 fixe la composition et les modalités d'organisation du travail du Conseil national de la sécurité civile , organe d'évaluation et de réflexion prospective sur les risques et menaces pouvant affecter les personnes, les biens et l'environnement ainsi que sur les mesures de prévention et de préparation prévues pour y faire face, institué par l'annexe d'orientation visée à l'article 3 de la loi 18 ( * ) . Le Conseil a commencé ses travaux en octobre sur l'organisation du secours à personne.
En second lieu, les décrets publiés rendent effectives les mesures tendant prendre en compte la dangerosité des missions des sapeurs-pompiers : ainsi, le décret n° 2005-1159 du 13 septembre 2005 permet de rendre effective l'obligation de création d'un comité d'hygiène et de sécurité dans chaque SDIS 19 ( * ) . Les sapeurs-pompiers militaires peuvent bénéficier d'un supplément de pension (article 84 de la loi) selon des modalités précisées par le décret n° 2005-561 du 26 mai 2005.
Concernant les sapeurs-pompiers professionnels :
- le décret en Conseil d'Etat n° 2005-372 du 20 avril 2005 fixe les modalités d'application du projet de fin de carrière destiné aux sapeurs-pompiers professionnels d'au moins 50 ans rencontrant des difficultés incompatibles avec l'exercice de fonctions opérationnelles, posé par l'article 72 de la loi (affectation non opérationnelle ; reclassement pour raison opérationnelle ; congé pour raison opérationnelle ouvert aux sapeurs-pompiers ayant effectué vingt-cinq ans de services effectifs avec revenu de remplacement et possibilité de cumul avec certains emplois ou constitution de droits à pension...) ;
- le décret en Conseil d'Etat n°2005-451 du 10 mai 2005 (article 76 de la loi) modifie le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL 20 ( * ) afin d' étendre le bénéfice de la bonification du cinquième 21 ( * ) :
. aux sapeurs-pompiers professionnels admis à la retraite à compter de 55 ans, qui ont accompli cent (et non plus cent vingt) trimestres de services effectifs, pris en compte dans la constitution de leurs droits à pension, dont soixante comme sapeurs-pompiers professionnels ;
. aux anciens sapeurs-pompiers professionnels ayant perdu cette qualité à la suite d'un accident de service ou d'une maladie reconnue d'origine professionnelle (s'ils ont accompli quinze ans de services).
Concernant les sapeurs-pompiers volontaires :
- le décret en Conseil d'Etat n° 2005-405 du 29 avril 2005 précise les modalités d'attribution de l'allocation de fidélité versée aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé définitivement leur engagement entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2004 après au moins vingt ans de service en cette qualité, prévue à l'article 83 de la loi ;
- le décret en Conseil d'Etat n° 2005-1150 du 13 septembre 2005 précise les modalités d'attribution de la prestation de fidélisation et de reconnaissance « pérenne » aux sapeurs-pompiers volontaires en activité au 1 er janvier 2005 (financement assuré par les cotisations des sapeurs-pompiers et des services d'incendie et de secours ainsi que par l'Etat ; liquidation lorsque le sapeur-pompier est âgé d'au moins 55 ans et a accompli vingt ans de service ; versement sous la forme d'une rente viagère ; prérogatives de l'association nationale chargée de la gestion définitive du régime, en place depuis le 17 mai ; cas particuliers...).
Le coût de la prestation est estimé à 60,3 millions d'euros par an. En pratique, les SDIS vont doubler leur effort en faveur des volontaires . L'Etat, à travers un abondement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements (à hauteur de 20 millions d'euros en 2005 et de 30 millions d'euros à compter de 2006 ), prend une part notable au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance .
En outre, comme l'a annoncé M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, le 17 septembre 2005 lors du 112 ème congrès national des sapeurs-pompiers de France, la mise à disposition par une entreprise de salariés sapeurs-pompiers volontaires pendant les heures de travail à titre gratuit au profit des SDIS constitue un don en nature ouvrant droit à réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires 22 ( * ) . A l'heure actuelle, une circulaire à destination des SDIS, signée par le ministre de l'intérieur, est soumise au contreseing du ministre des finances.
Ces efforts produisent déjà leurs fruits puisque le nombre de sapeurs-pompiers volontaires serait remonté à 207.000 sapeurs-pompiers volontaires en 2005.
En quatrième lieu, trois décrets en Conseil d'Etat du 13 septembre 2005 permettent l'entrée en vigueur de la modernisation de la planification des secours prévue par la loi, encadrant la mise en oeuvre des plans communaux de sauvegarde (obligatoires dans les communes comprises dans le champ d'application d'un plan particulier d'intervention) prévus à l'article 13 de la loi tout en fixant leur contenu (recensement des risques connus et des moyens d'alerte et d'information de la population...) et leurs conditions d'utilisation (mise en oeuvre par le maire ; actualisation tous les cinq ans au plus tard ; possibilité de plans intercommunaux...) 23 ( * ) , actualisant et rationalisant la procédure des plans ORSEC 24 ( * ) (plans départementaux, de zone ou maritimes ; définition et modalités d'organisation de la veille, de l'alerte et de l'information des populations, des secours d'urgence...) ainsi que celle des plans particuliers d'intervention 25 ( * ) .
En complément, une circulaire du 29 juin 2005 précise les modalités de répartition des dépenses de secours .
A ce titre, l'article 27 de la loi du 13 août 2004 précitée a clarifié le rôle de chaque acteur en précisant que :
- les dépenses directement imputables aux opérations de secours, au sens des dispositions de l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, sont prises en charge par le SDIS ;
- dans le cadre de ses compétences, la commune pourvoit aux dépenses relatives aux besoins immédiats des populations ;
- l'Etat prend à sa charge les dépenses issues de l'engagement de moyens publics ou privés extérieurs au département lorsqu'ils ont été mobilisés par le représentant de l'Etat, les dépenses engagées par les personnes privées mobilisées dans le cadre d'un plan ORSEC maritime ainsi que celles afférentes à l'ensemble des moyens mobilisés au profit d'un Etat étranger.
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Type de dépenses |
Collectivité en charge de la dépense |
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Avant la loi du 13 août 2004 |
Depuis la loi
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Dépenses de secours : moyens publics sollicités hors département par le représentant de l'Etat |
Hors plan ORSEC |
Plan ORSEC |
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Commune bénéficiaire
|
Frais supportés
|
Etat |
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Dépenses de secours : cas général |
Commune bénéficiaire
|
Frais supportés
|
SDIS
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Dépenses d'assistance immédiate à la population (ravitaillement, habillement, relogement) |
Commune concernée |
Commune concernée |
Commune concernée |
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Moyens privés (réquisitions) |
Commune concernée |
Commune concernée |
Commune, SDIS
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Source : direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur
Enfin, certaines mesures tendent à faciliter la mobilisation de tous :
- le décret n° 2005-1269 du 12 octobre 2005 impose aux services de radio et de télévision la diffusion à titre gracieux des messages d'alerte et des consignes de sécurité en cas de crise . En pratique, le ministère de l'intérieur développe des partenariats afin d'améliorer l'information de la population en cas d'urgence (Radio France, France Info, Skyrock) ;
- la mise en oeuvre des réserves communales de sécurité civile fait l'objet d'une circulaire spécifique (voir III).
2. La lutte contre les feux de forêts
a) Un bilan satisfaisant en 2004, un contexte difficile en 2005
En dépit de la sécheresse et de vents violents au cours de l'été 2004, les résultats de la campagne de lutte contre les incendies ont été plutôt encourageants :
- la surface brûlée dans les départements méditerranéens s'y établit à 10.500 hectares dont 8.500 hectares au cours de l'été (contre 17.500 hectares en moyenne décennale). Sur toute la France, cette surface s'étend à 12.500 hectares ;
- le nombre de départs de feux s'est élevé à 1.017 durant l'été (contre 1.410 en moyenne sur dix ans).
En revanche, le bilan de l'année 2005 apparaît moins favorable , en particulier à cause des risques météorologiques élevés et de la fragilisation de la flotte aérienne de la sécurité civile, partiellement immobilisée au cours du mois d'août et indispensable aux dispositifs :
- 17.000 hectares ont été touchés par le feu dans les départements méditerranéens au 31 août (moyenne décennale à 15.000 hectares à cette date), dont 15.500 hectares au cours de l'été, et 21.950 hectares en France (moyenne décennale d'environ 28.750 hectares) ;
- 24 incendies ont parcouru plus de 100 hectares, dont 4 plus de 1.000 hectares (contre 17 et 3 en moyenne décennale).
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Nombre de départs feux |
Surfaces incendiées |
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2003 |
2004 |
2005 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Alpes-Maritimes |
381 |
147 |
130 |
2 750 |
243 |
310 |
|
Bouches-du-Rhône |
350 |
229 |
155 |
2 300 |
2 647 |
1 650 |
|
Haute-Corse |
678 |
388 |
202 |
20 900 |
4 460 |
4 200 |
|
Corse-du-sud |
407 |
241 |
205 |
6 450 |
98 |
180 |
|
Hérault |
220 |
79 |
106 |
1 320 |
102 |
770 |
|
Var |
378 |
305 |
276 |
18 820 |
932 |
1 700 |
|
Zone méditerranéenne |
3 489 |
1 999 |
1 800 |
61 500 |
10 500 |
17 000 |
|
Sud-Ouest |
2 480 |
1 250 |
1 830 |
7 300 |
1 450 |
3 350 |
|
Autres |
1 054 |
n.c. |
n.c. |
520 |
550 |
1 600 |
|
Total France |
7 023 |
n.c. |
n.c. |
74 000 |
12 500 |
21 950 |
Source : ministère de l'intérieur
b) Une stratégie cohérente, des dispositifs efficaces à perfectionner
L'évaluation des campagnes « feux de forêts » des services de secours témoigne tout d'abord du caractère indispensable de la prévention des incendies par :
- les aides au maintien des activités agricoles ou pastorales dans les massifs méditerranéens menacés par les feux de forêts . 12 millions d'euros relevant du ministère de l'agriculture sont prévus pour 2006 pour financer les mesures de prévention des risques et de protection de la forêt.
En outre, 945.500 euros du programme coordination des moyens de secours sont consacrés à la participation de l'Etat à diverses actions de prévention des feux de forêts (concours aux départements dotés d'unités de forestiers-sapeurs ; financement de formation feux de forêts...) ;
- l' apport incontournable de l'expertise de Météo France , qui diffuse des prévisions de danger météorologique et analyse le risque incendie pour les services de secours en zones sud et sud ouest ;
- l' efficacité de la surveillance des massifs à risques au cours de l'été par des patrouilles mixtes (sapeurs-pompiers ; militaires ; agents de l'ONF...) et les bombardiers d'eau (stratégie du guet aérien armé facilitant l'extinction des feux naissants).
Simultanément, elle souligne l'urgence d'améliorer la mise en oeuvre de deux mesures de protection de la forêt :
- l' obligation de débroussaillement des terrains , renforcée en 2004, par la mise en place d'une franchise supplémentaire (d'un montant maximum de 5.000 euros) sur le contrat d'assurance des propriétaires négligents (article L. 122-8 du code des assurances) ;
- l' accélération de l'institution de plans de prévention des risques naturels prévisibles contre les incendies de forêts dans les zones les plus exposées en vue d'y maîtriser l'urbanisation (phénomène de « mitage » des massifs).
Concernant les dispositifs de lutte contre les feux de forêts en place, il convient de noter :
- la nécessité de maintenir la disponibilité et les capacités de la flotte aérienne de la sécurité civile car celles-ci sont déterminantes pour limiter et éteindre les foyers. Les crédits de la sécurité civile pour 2006 doivent permettre de remplacer partiellement les appareils perdus. Simultanément, une réflexion est en cours sur l'adaptation éventuelle des modalités d'intervention de ces appareils après les accidents de l'année. Par ailleurs, la collaboration avec les principaux Etats européens concernés pourrait être poursuivie ;
- l'intervention efficace des colonnes de renforts sapeurs-pompiers, plus souples d'utilisation et au format mieux adapté depuis 2004, et de l'hélicoptère bombardier d'eau Aircrane sur les reliefs accidentés de la Corse ;
- la mobilisation des services de sécurité et de la justice pour rechercher et poursuivre les incendiaires (81 personnes ont été interpellées en 2005 ; 31 % des feux de forêt ont une origine malveillante).
A ce titre, il convient de souligner que le suivi socio-judiciaire , qui peut être décidé en matière criminelle par le juge en cas de meurtre ou d'assassinat précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ou en cas de viol, va être étendu aux auteurs « de la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui par l'effet d'une substance explosive, d'un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes » 26 ( * ) . Cette disposition de la proposition de loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales, adoptée définitivement le 24 novembre, tend à améliorer le traitement des troubles du comportement des pyromanes .
3. La préparation aux inondations : l'exemple parisien
Résultant de plusieurs facteurs (fortes pluies ; hausse des nappes phréatiques ; ...), parfois accentuées par l'intervention humaine (constructions en zones inondables ; suppression de plaines d'écoulement), les inondations constituent aujourd'hui un risque naturel majeur pour la France , en raison de l'importance de son réseau de cours d'eau (plus de 275.000 kilomètres), du peuplement de ses rives (11.600 communes et 2 millions d'habitants) et de son exposition aux deux grands types de crues (crues de plaine et crues torrentielles).
Depuis la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels et la réparation des dommages, les dispositifs de prévention ont été améliorés (cartes de vigilance de Météo France pour informer la population des dangers dans les 24 heures à venir ; modernisation de l'annonce des crues ; obligation d'information sur le risque inondation par le maire et les propriétaires de biens ; plans de prévention des risques naturels prévisibles limitant l'urbanisation ...).
L'agglomération parisienne est exposée aux crues de la Seine, qui sont une constante de son bassin (environ 60 crues majeures depuis le VIème siècle, en moyenne tous les 26 ans). En 1910, la Seine a ainsi atteint une cote de 8,62 mètres. Les inondations résultent principalement d'épisodes pluvieux importants sur les massifs situés en amont des cours d'eau du bassin (plateau de Langres ...).
C'est pourquoi l'Etat (ministères de l'écologie et de l'intérieur) et les collectivités territoriales ont élaboré des dispositifs pour préparer les prochaines crues de la Seine et limiter leur impact.
Des actions de prévention de long terme tendent à limiter l'imperméabilisation des sols agricoles, à faciliter l'écoulement des flots, à renforcer la capacité des bassins-déversoirs de la Seine en amont de Paris et à limiter l'urbanisation des zones les plus sensibles.
Le plan zonal inondations et crues de la Seine , élaboré par le secrétariat général de la zone de défense de Paris, qui doit répondre à l'urgence, pose 5 principes essentiels :
- Sauvegarde de la population avec priorité aux personnes hospitalisées, fragiles ou dépendantes ;
- Autonomisation des acteurs économiques et sociaux (protection de leurs infrastructures ; démontage préventif éventuel d'installations ...) ;
- Permanence du fonctionnement des services de secours (redéploiement de la BSPP, des SDIS, des services de police sur des sites non inondables) ;
- Maintien du fonctionnement des liaisons gouvernementales et de secours ;
- Réalisation d'un audit inondation pour les établissements inondables (hôpitaux, écoles, musées ...).
4. L'action internationale de la sécurité civile
Régulièrement sollicités depuis vingt ans à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques, par des gouvernements du monde entier, les moyens de la sécurité civile sont mis en oeuvre à l'étranger dans le cadre d'une procédure bien définie.
Après avoir reçu une demande formelle d'assistance, le ministère des affaires étrangères (délégation à l'action humanitaire) décide alors du principe de l'intervention 27 ( * ) , en relation constante avec le ministère de l'intérieur (centre opérationnel de gestion interministérielle des crises-COGIC), qui propose une stratégie d'engagement des moyens .
Un élément de reconnaissance et d'évaluation (ERE) est alors envoyé pour analyser la situation et adapter le dispositif aux besoins locaux.
Sous commandement unique, les détachements engagés sont placés auprès de l' ambassadeur de France et composés de personnels des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), de sapeurs-pompiers, voire de secouristes issus d'associations agréées par la sécurité civile.
En 2005, ces moyens sont intervenus à de nombreuses reprises.
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Lieu |
Durée |
Moyens mis en oeuvre |
Nature de la catastrophe |
Missions des détachements |
|
Asie du Sud-Est 28 ( * ) |
Décembre 2004 Janvier 2005 |
? 1 détache-ment d'une centaine de personnels ? ESCRIM 29 ( * ) |
Tremblement de terre 30 ( * ) Tsunami 270.000 morts et disparus |
? Au Sri Lanka, première urgence médicale, assistance aux populations, envoi de fret, coordination des ONG ? En Indonésie, consultations, interventions chirurgicales |
|
Roumanie |
28 mai
|
? Détache-ment de 7 personnels |
Inondations |
? Pompage et traitement de l'eau |
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Thaïlande |
Début juin et 19 juillet au 5 août |
? Une dizaine de personnels |
Tremblement de terre Tsunami |
? Localisation et recherche des corps des victimes françaises du raz-de-marée |
|
Vénézuela |
Août 2005 |
? Détache-ment d'une dizaine de personnels (policiers et gendarmes) |
Crash d'un avion 160 morts |
? Identification des victimes françaises |
|
Sénégal |
Septembre 2005 |
Inondations |
? Assistance aux populations sinistrées, curage et drainage de canaux |
|
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Etats-Unis |
Septembre 2005 |
? Mission
|
Ouragan Katrina |
? Aide matérielle (envoi de matériels de pompage, d'équipements de traitement de l'eau, de groupes électrogènes, de tentes...) |
En outre, au Cachemire pakistanais, frappé par un important séisme le 8 octobre dernier, la France a dépêché une équipe de spécialistes pour évaluer les besoins et désincarcérer les corps ensevelis immédiatement après la catastrophe, puis des médecins urgentistes, du fret humanitaire et du matériel médical.
* 17 La Conférence comprend 35 membres dont un député et un sénateur, 14 conseillers généraux présidents ou vice-présidents de SDIS, 4 maires, 9 représentants des sapeurs-pompiers, 5 représentants de l'Etat et un directeur de SDIS.
* 18 Ses 55 membres, nommés pour trois ans, sont répartis en 5 collèges (représentants de l'Etat ; élus ; acteurs des secours ; personnalités qualifiées ; organismes experts).
* 19 Un délai de six mois après sa publication est prévu pour l'élection des représentants du personnel.
* 20 Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
* 21 Ce dispositif accorde (avec ou sans retenue supplémentaire) une annuité supplémentaire par période de cinq ans de services effectifs, dans un plafond de cinq années.
* 22 Article 238 bis du code général des impôts modifié par la loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat.
* 23 L'article 1 er du décret rappelle que ce plan « définit, sous l'autorité du maire, l'organisation prévue par la commune pour assurer l'alerte, l'information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus. Il établit un recensement et une analyse des risques à l'échelle de la commune. Il intègre et complète les documents d'information élaborés au titre des actions de prévention. Le plan communal de sauvegarde complète les plans ORSEC de protection générale des populations. »
* 24 Ces plans, appelés ORSEC pour organisation des secours, organisent la mobilisation, la mise en oeuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations.
* 25 Les plans particuliers d'intervention sont établis, en vue de la protection des populations, des biens et de l'environnement, pour faire face aux risques particuliers liés à l'existence ou au fonctionnement d'ouvrages ou d'installations dont l'emprise est localisée et fixe (article 1 er du décret).
* 26 Article 332-6 du code pénal.
* 27 Le coût de cette dernière étant prise en charge par le budget de la délégation à l'action humanitaire
* 28 Cette intervention a été effectuée dans le cadre du mécanisme européen de coopération renforcée.
* 29 ESCRIM : Elément de sécurité civile rapide d'intervention médicale (hôpital de campagne).
* 30 Cette catastrophe est la plus importante consécutive à un tremblement de terre et à un raz-de-marée depuis le tremblement de terre de Messine en 1908 (80.000 morts).