Projet de loi de finances pour 2006 : Sécurité civile

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Fortement sollicités au cours de l'année 2005, les personnels de la sécurité civile et des services de secours ont payé un lourd tribut à l'exercice de leurs missions , rappelant s'il en était besoin la dangerosité de ces dernières.

C'est pourquoi votre commission, unanime, salue la mémoire des 14 sapeurs-pompiers et des 5 pilotes de bombardiers d'eau décédés cette année alors qu'ils tentaient de sauver des vies. Elle rend également hommage aux sapeurs-pompiers agressés lors des violences urbaines du mois de novembre alors qu'ils accomplissaient leur mission de secours.

Le budget de la sécurité civile pour 2006 apparaît comme un budget de transition .

L'examen des crédits de la sécurité civile au sein d'une mission autonome , issue de la réforme de l'architecture budgétaire, consacre tout d'abord l'importance de la politique de sécurité civile , dont le caractère incontournable n'est plus à prouver alors que des experts français sont envoyés dans le monde entier pour soulager les populations sinistrées.

Cette réforme permet un meilleur suivi des actions entreprises et une meilleure compréhension des contraintes inhérentes aux opérations de secours mais demeure en revanche perfectible pour appréhender la nature interministérielle de cette politique.

Par ailleurs, les dispositions de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, qui fait émerger une organisation de la sécurité civile opérationnelle et adaptée à son temps, deviennent progressivement effectives . Certaines innovations majeures de ce texte, telles que la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, ont déjà fait la preuve de leur pertinence.

Peu à peu, les efforts entrepris instaurent une véritable culture de la sécurité civile , afin de faire de cette dernière l'affaire de tous les citoyens.

Enfin, l'actualité de la dimension européenne de la sécurité civile est soulignée par une coopération croissante entre Etats-membres.

Après avoir exposé les grandes orientations budgétaires pour la sécurité civile puis examiné sa mise en oeuvre dans plusieurs domaines, votre rapporteur présentera les principaux chantiers de la sécurité civile.

I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2006

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

1. Une mission sécurité civile amenée à évoluer

La sécurité civile , qui « a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés » ^{1 ( * )} , est en pratique assurée par de multiples acteurs (Etat, départements et services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), communes, associations de sécurité civile...).

Ainsi, les catastrophes récentes ont souligné la nature interministérielle de cette politique coordonnée par le ministère de l'intérieur.

C'est pourquoi, lors des réflexions préalables à la mise en oeuvre de la nouvelle architecture budgétaire, le Sénat avait proposé au Gouvernement de créer une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques » ^{2 ( * )} , regroupant les crédits de la sécurité civile , ceux du ministère de l'écologie et du développement durable destinés à la prévention des risques, ceux du ministère de l'équipement et des transports relatifs à la météorologie ainsi qu'un programme « Prévention et contrôle des risques industriels ».

Dans la mise en oeuvre de la réforme de l'architecture budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), le Gouvernement n'a pas retenu cette option interministérielle conforme à la nécessaire coordination des acteurs chargés de la prévention et de la gestion des crises .

Crédits de l'Etat consacrés à la politique de sécurité civile

	Moyens consacrés en 2005		Moyens prévus pour 2006
Programmes du DPT Actions du programme	CP (en M€)	soit, en % de l'action	AE (en M€)	CP (en M€)	soit, en % des AE de l'action
Coordination des moyens de secours
Préparation et gestion des crises	8,03	100	6,38	6,38	100
Coordination des acteurs de la sécurité civile	164,93	100	164,44	162,29	100
Soutien à la politique de sécurité civile	60,39	100	38,72	38,72	100
Intervention des services opérationnels
Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts	108,36	100	122,80	127,62	100
Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques	14,13	100	33,02	32,11	100
Secours à personne par hélicoptère	59,07	100	70,91	66,39	100
Neutralisation des engins explosifs	37,76	100	33,44	29,98	100
Administration territoriale
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	53,45	30	73,73	70,59	30
Prévention des risques et lutte contre les pollutions
Prévention des risques technologiques et des pollutions	8,64	11	7,84	7,58	11
Prévention des risques naturels	10,81	86	10,62	5,53	86
Gestion des crues	47,05	100	52,15	35,97	100
Météorologie
Observation et prévisions météorologiques	135,98	100	137,61	137,61	100
Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable
Management et soutien*	38,60	21	69,70	69,70	26,4
Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel
Prévention des nuisances et des risques industriels*	11,49	100
Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection	29,62	100	34,17	34,17	100
Forêt
Prévention des risques et protection de la forêt	48,02	94,1	48,93	47,71	94,2
Veille et sécurité sanitaire
Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises	9,42	100	7,97	7,88	100
Sécurité et affaires maritimes
Action interministérielle de la mer	7,68	100	10,56	9,86	100
Interventions territoriales de l'Etat
Plan Loire Grandeur Nature - Centre			9,18	3,08	55,7
TOTAUX	853,43		932,16	893,17

* Crédits de rémunération des personnels des DRIRE travaillant pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable.

Source : document de politique transversale « sécurité civile » du projet de loi de finances pour 2006.

En effet, il a institué une mission sécurité civile ministérielle autonome divisée en deux programmes (intervention des services opérationnels, coordination des moyens de secours) et sept actions en vigueur à compter de ce projet de loi de finances pour 2006.

MISSION « Sécurité civile »

Programme « Intervention des services opérationnels »		Programme « Coordination des moyens de secours »
Actions :		Actions :
- Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts - Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques - Secours à personne par hélicoptère - Neutralisation des engins explosifs		- Préparation et gestion des crises - Coordination des acteurs de la sécurité civile - Soutien à la politique de sécurité civile

Toutefois, afin de préserver une vision d'ensemble cohérente de la politique de sécurité civile, l'ensemble des crédits de l'Etat qui y sont consacrés dans le budget (environ 893 millions d'euros pour 2006) sont retracés dans un « document de politique transversale », ce qui tend a posteriori à souligner la pertinence de la position du Sénat.

Dans un souci de cohérence, l'institution d'une mission sécurité civile interministérielle pourrait donc être envisagée à l'avenir ^{3 ( * )} .

Par ailleurs, il faut rappeler que ces crédits ne tiennent pas compte des efforts des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) qui assurent l'essentiel des missions de secours et des dépenses qui en résultent : leur coût global était de 3,07 milliards d'euros en 2004.

La mission sécurité civile est rattachée au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Le directeur de la défense et de la sécurité civiles est responsable de la gestion des crédits.

Le total des crédits de paiement demandés pour la mission pour 2006 s'élève à 463, 5 millions d'euros ^{4 ( * )} , soit une hausse de 2% par rapport à 2005, mais en baisse de 3,8% hors masse salariale. Lors de son audition par la commission, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a expliqué cette évolution par l'achèvement des importants programmes d'acquisition de la sécurité civile (hélicoptères EC 145 ; avions Dash 8).

Mais, les comparaisons avec les budgets précédents sont délicates, les contours du budget ayant évolué (examen en programmes ; intégration des dépenses liées aux pensions des agents).

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Ouvertes en LFI pour 2005	Demandées pour 2006	Fonds de concours étendus	Ouverts en LFI pour 2005	Demandés pour 2006	Fonds de concours attendus
Intervention des services opérationnels	189,83	260,18	0,9	219,32	256,11	0,9
- Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts	88,18	122,80		108,36	127,62
- Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques	14,65	33,02		14,13	32,11
- Secours à personne par hélicoptère	48,01	70,91	0,55	59,07	66,39	0,55
- Neutralisation des engins explosifs	38,99	33,44	0,35	37,76	29,98	0,35
Coordination des moyens de secours	230,25	209,54	0,0015	233,35	207,39	0,0015
- Préparation et gestion des crises	8,03	6,38		8,03	6,38
- Coordination des acteurs de la sécurité civile	161,38	164,44		164,93	162,28
- Soutien à la politique de sécurité civile	60,84	38,72	0,0015	60,84	38,72	0,0015
Total mission	420,08	469,72		452,67	463,50
(en millions d'euros - source : bleu budgétaire)

En 2006, les effectifs attribués à la mission sécurité civile s'élèveront à 2.621 agents (soit 2.604 ETPT ^{5 ( * )} ), ainsi répartis :

-Programme intervention des services opérationnels : 2.257 agents, soit 2.248 ETPT ;

-Programme coordination des moyens de secours : 364 agents, soit 356 ETPT.

On constate une relative stabilité des effectifs (-4 par rapport à 2005). Il convient en outre de signaler la création de deux emplois de pilotes pour les nouveaux bombardiers d'eau Dash 8 et de 8 emplois de sapeurs-pompiers correspondants à des fonctions d'état-major. Par ailleurs, plusieurs emplois seront transformés dans le cadre de la politique d'adaptation du ministère (transformation de 7 postes d'encadrement et d'application de la police nationale en 1 emploi de pilote et 6 emplois de mécaniciens sauveteurs du groupement d'hélicoptères).

Toutefois, les effectifs réels de la sécurité civile comprennent aussi des personnels mis à disposition par d'autres autorités, tels que 48 sapeurs-pompiers des SDIS ou des agents de Météo France, d'Electricité de France (EDF) ou de l'Agence spatiale européenne.

2. Le programme « intervention des services opérationnels »

Ce programme reflète le coût de la mise en oeuvre des moyens nationaux de la sécurité civile, mobilisés en complément de ceux des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour protéger la population en cas de catastrophe.

Ce programme sera financé en 2006 à hauteur de 256,11 millions d'euros en crédits de paiement (+ 16 % environ par rapport à 2005, résultant surtout de l'intégration des dépenses de personnel ^{6 ( * )} ). Ces crédits se décomposent de la manière suivante :

• 127,62 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés au financement de l'action n° 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts » ( soit environ 49,8 % des crédits de paiement du programme ), qui correspond à la mobilisation des moyens nationaux de la sécurité civile pour lutter contre les feux. Ces crédits doivent en particulier permettre d'acquérir du produit retardant et d'assurer la mise à disposition de moyens militaires au profit des secours de la zone méditerranéenne ;

• 32,1 millions d'euros en crédits de paiement doivent permettre aux moyens nationaux de la sécurité civile de répondre aux catastrophes naturelles ou technologiques, en France ou à l'étranger, à travers l'action n° 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » (inondations, mouvements de terrain, accidents industriels...) ;

• l'action n° 3 « Secours à personne par hélicoptère » correspond à 66,4 millions d'euros en crédits de paiement . Les crédits demandés permettront en particulier d'assurer le fonctionnement courant et la maintenance du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile (31,09 millions d'euros). A cet égard, il faut souligner l'effort de rationalisation de la sécurité civile, associée au ministère de la Défense pour l'essentiel de la couverture de ses besoins de réparation et de rechange d'équipements aéronautiques ;

• 29,9 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés au financement de l'action n° 4 « Neutralisation des engins explosifs » , qui recouvre les activités du service de déminage de la sécurité civile ^{7 ( * )} (neutralisation des engins de guerre ; détection et destruction d'objets suspects ou d'engins explosifs ; sécurisation de sites ou de manifestations ; lutte anti-terroriste).

3. Le programme « coordination des moyens de secours »

La coordination des acteurs des secours par la politique nationale de défense et de sécurité civiles animée par le ministre de l'intérieur garantit leur efficacité face à des risques toujours plus divers. Les crédits relatifs à ce programme pour 2006 s'élèvent à 207,4 millions d'euros en crédits de paiement (- 11,1 % en raison du transfert de dépenses de personnel vers le programme intervention des services opérationnels) qui se décomposent ainsi :

• 6,4 millions d'euros sont prévus pour l'action n° 1 « préparation et gestion des crises » , en particulier pour répondre à la modernisation du réseau national d'alerte (RNA), aujourd'hui prioritaire, prendre en charge les colonnes de renforts de sapeurs-pompiers mobilisés pour aider les SDIS exposés aux feux de forêts et acquérir deux pompes mobiles à très gros débit afin d' accroître les capacités de lutte contre les inondations de la sécurité civile (1 million d'euros). Cette dernière disposera ainsi de l'une des plus grosses capacités de pompage d'Europe ;

• environ 162,3 millions d'euros en crédits de paiement sont consacrés à l'action n° 2 « coordination des acteurs de la sécurité civile » (78,25 % des crédits du programme). Celle-ci regroupe la définition des normes, l'harmonisation nationale de l'organisation et du fonctionnement des SDIS, la gestion des officiers sapeurs-pompiers et les efforts de développement du volontariat, le soutien aux collectivités territoriales, l'agrément des associations de sécurité civile et la promotion des réserves communales de sécurité civile. Dans ce cadre, 11,85 millions d'euros doivent permettre le versement des diverses pensions, prestations et indemnités aux victimes d'accidents ;

• l'action n° 3 « soutien à la politique de la sécurité civile » (38,7 millions d'euros) , regroupe les fonctions d'état-major, d'inspection ainsi que les services administratifs de la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC). L'objectif n° 4 du programme est d'améliorer l'efficacité de cette action de support afin de diminuer sa part dans le coût de la mission (prévision de 8,36% pour 2006).

* ¹ Article 1 ^er de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* ² Rapport d'information n° 292 de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini au nom de la commission des Finances sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ³ Lors de son audition par la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Nicolas Sarkozy précisait : « Pour tirer pleinement profit du principe de responsabilité voulu par la LOLF, une plus grande profondeur financière pour la mission sécurité civile doit sans doute être recherchée : deux programmes pour une mission ministérielle de cette taille, c'est sans doute trop. Par ailleurs, il faudra peut-être évoluer vers une mission interministérielle regroupant la prévention des risques et la gestion des crises ».

* ⁴ Ces crédits représentent donc 51,89% des crédits de l'Etat pour la sécurité civile.

* ⁵ La loi de finances fixe un nombre maximum d'emplois par ministère. Ces plafonds d'emplois sont exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT). Ils sont répartis dans chacun des programmes à titre indicatif.

* ⁶ Transfert de charges des pensions des 1.504 militaires des UIISC.

* ⁷ Ce service a compétence nationale depuis l'intégration des artificiers de la police nationale en 2004. Il comprend 20 centres et 6 antennes répartis sur le territoire français.