N° 103
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
Par M. Dominique LECLERC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 22 ) (2005-2006)
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Lois de finances . |
Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 2006
|
Programmes |
Crédits de paiement (en euros) |
Variation 2006/2005 (en %) |
|
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
3.001.040.000 |
+ 12,0 |
|
Régimes sociaux des transports terrestres |
93.880.285 |
- 43,0 |
|
Régimes de retraite des transports terrestres |
2.907.159.715 |
+ 15,6 |
|
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins |
684.180.000 |
- 16,8 |
|
Pensions de retraite des marins |
675.180.000 |
+ 6,0 |
|
Prévoyance des marins |
0 |
- 100 |
|
Action sanitaire et sociale des marins |
9.000.000 |
- 4,8 |
|
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers |
806.240.000 |
+ 15,3 |
|
Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines |
680.000.000 |
+ 18,1 |
|
Régime de retraite de la SEITA |
120.000.000 |
+ 2,6 |
|
Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale |
130.000 |
- 27,8 |
|
Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer |
5.310.000 |
0,0 |
|
Versements liés à la liquidation de l'ORTF |
800.000 |
- 4,9 |
|
Total mission « Régimes sociaux et de retraite » |
4.491.460.000 |
+ 6,9 |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a conduit à la création d'une mission interministérielle consacrée aux « Régimes sociaux et de retraite », qui résulte du démantèlement de l'ancien budget des charges communes et du budget des transports. Cette nouvelle présentation permet d'identifier précisément la charge financières afférant aux principaux régimes de retraite spéciaux qui font encore figure aujourd'hui, à bien des égards, de monde à part de l'édifice de l'assurance vieillesse.
Si elle permet d'appréhender le fonctionnement et le mode de financement des retraites de la SNCF, de la RATP, des marins, des mines mais aussi des routiers du secteur privé, cette mission aura pour mérite essentiel de satisfaire le besoin de transparence exprimé par nos concitoyens. Cette attente est d'autant plus vive que les assurés sociaux de ces régimes sont demeurés à l'écart des réformes des retraites de 1993 et de 2003, tandis que les personnels des trois fonctions publiques sont désormais associés à l'entreprise de sauvegarde du régime d'assurance vieillesse.
Cette nouvelle mission interministérielle fournit un éclairage utile, disponible sous une forme accessible, de l'ampleur du soutien financier de l'État à ces mécanismes de retraite : le contrôle parlementaire s'en trouvera facilité. La mise en oeuvre de la LOLF vient donc parfaitement compléter les travaux que la commission des Affaires sociales conduit déjà dans le cadre de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
Ces régimes spéciaux de retraite sont souvent mal connus et leurs mécanismes mal compris, y compris de leurs propres ressortissants. Il est opportun que les modalités de leur examen parlementaire aient été ici repensées.
On se félicitera de l'avancée que permet la connaissance plus approfondie des indicateurs de gestion des caisses de retraite.
Au delà, il serait aussi souhaitable de l'accompagner d'une présentation du niveau des engagements de retraite se rapportant à ces catégories d'assurés sociaux, comme le fait d'ailleurs l'État pour son propre compte avec le budget des pensions civiles et militaires de retraite.
Il conviendrait enfin d'y ajouter les données permettant de comparer l'âge moyen des retraités au moment de la liquidation de leur pension et la durée de perception de celle-ci, par rapport aux autres principaux régimes de retraite.
Telle est l'approche que votre commission se propose de soutenir lors des débats relatifs à l'examen de cette mission en séance publique.
I. UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE DE RÉGIMES DE RETRAITE
Les quatre principaux régimes de retraite spéciaux financés par cette mission versent au total plus de 8,6 milliards d'euros par an de prestations vieillesse : 2 milliards d'euros aux mineurs et à leurs ayants droit, 4,7 milliards d'euros aux assurés sociaux de la SNCF, 757 millions d'euros à la RATP et 1,1 milliard d'euros aux marins. Sa part dans le système français d'assurance vieillesse n'est pas négligeable : elle correspond à 5,7 % du montant total des retraites de base et rassemble près de 830.000 retraités et 260.000 actifs.
Le point commun de ces régimes de retraite réside dans leur insuffisance structurelle de financement. Celle-ci s'explique principalement par le caractère précoce des cessations d'activité et par l'importance des bonifications d'annuités dont bénéficient leurs assurés sociaux. Toutes ces spécificités ont un coût pour la puissance publique correspondant, en 2006, à respectivement 2,459 milliards d'euros pour la SNCF, 374 millions pour la RATP, 680 millions pour les mineurs et 675 millions pour les marins.
Trois thèmes principaux sont abordés, et regroupés d'ailleurs sans grande cohérence d'ensemble, dans la présente mission interministérielle : la pénibilité du travail des routiers, la compensation du déséquilibre démographique des grands régimes spéciaux et le financement de la mise en extinction de plusieurs petits régimes spéciaux, pour la plupart très anciens. Au total, le montant des autorisations d'engagement pour 2006 atteint 4,49 milliards d'euros et se répartit entre les trois programmes suivants :
- 3 milliards d'euros pour les régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ;
- 684 millions d'euros pour les régimes de retraite et de sécurité sociale des marins ;
- 806 millions d'euros pour les régimes des mines, de la Seita et les autres petits régimes en extinction.
A. LES DÉSÉQUILIBRES DÉMOGRAPHIQUES ET LES BESOINS DE FINANCEMENTS DES GRANDS RÉGIMES SPÉCIAUX
Tous ces régimes spéciaux présentent des ratios démographiques très défavorables. Leur survie n'est possible, depuis longtemps déjà, que grâce à la solidarité nationale. Deux mécanismes y pourvoient par un système complexe de flux croisés ente les différentes caisses de retraite : la compensation et la surcompensation créée entre les seuls régimes spéciaux en 1985. Elle repose surtout sur la contribution servie par l'Etat.
1. La SNCF
Depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, le nombre des agents de la SNCF a fortement baissé : après avoir atteint un maximum en 1949 (437.000 personnes), il a diminué régulièrement pour se stabiliser, depuis 1995, entre 170.000 et 180.000 actifs. Inversement, le nombre des retraités de droits directs et de droits dérivés, qui ne dépassait pas 288.600 personnes en 1945, a culminé à 431.000 pensionnés en 1970, avant d'entamer une lente décrue depuis lors (302.180 en 2005).
Aujourd'hui le rapport démographique entre le nombre des cotisants et celui des retraités n'est que de 0,56.
Les cotisations constituent moins de 40 % des produits de la branche vieillesse (37,6 % en 2005). Le solde provient de sources extérieures : les mécanismes de compensation tiennent une part décroissante (7,3 % en 2005 contre 18 % en 1995) tandis que la subvention de l'État, contribue désormais pour plus de la moitié du total (54,6 % en 2005 contre 48,9 % en 1995).
Synthèse des éléments relatifs au régime de retraite spécial de la SNCF
(montants exprimés en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Est 2005 |
Prev 2006 |
|
|
Nombre de cotisants |
174.302 |
177.716 |
179.471 |
179.552 |
177.120 |
172.675 |
168.876 |
165,161 |
|
Nombre de bénéficiaires |
324.200 |
320.200 |
316.000 |
312.000 |
309.015 |
305.108 |
302.180 |
299.600 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés |
0,54 |
0,54 |
0,57 |
0,58 |
0,57 |
0,57 |
0,56 |
0,55 |
|
Montant des charges de vieillesse |
4.359,0 |
4.322,0 |
4.393,3 |
4.462,4 |
4.527,7 |
4.566,1 |
4.659,2 |
4.755,5 |
|
Montant des cotisations |
1.367,0 |
1.407,0 |
1.475,6 |
1.670,8 |
1.692,5 |
1.709,0 |
1.751,7 |
1.766,3 |
|
Ecart entre les cotisations et les charges |
- 2.992,0 |
- 2.915,0 |
- 2.917,7 |
- 2.791,6 |
- 2.835,2 |
- 2.857,1 |
- 2.907,5 |
- 2.989,2 |
|
Transferts reçus de la compensation démographique |
697,0 |
591,0 |
506,4 |
508,5 |
436,0 |
397,3 |
338,9 |
325,5 |
|
Contribution financière de l'Etat |
2.165,0 |
2.135,0 |
2.223,4 |
2.259,2 |
2.376,2 |
2.437,3 |
2.544,8 |
2.641,2 |
|
Total des ressources externes du régime |
2.862,0 |
2.726,0 |
2.729,8 |
2.767,7 |
2.812,2 |
2.834,6 |
2.883,7 |
2.966,7 |
|
Part relative des ressources externes dans le financement des charges du régime |
65,7 % |
63,1 % |
62,1 % |
62,0 % |
62,1 % |
62,1 % |
61,9 % |
62,4 % |
2. La RATP
Le régime de retraite des agents de la RATP compte lui aussi davantage de retraités (43.834 pensions de droits directs et de réversion) que d'actifs (43.645 en 2004). Cette situation pose naturellement problème dans le cadre d'un régime par répartition.
Comme pour la SNCF, à ces facteurs strictement démographiques s'ajoute le coût des avantages spécifiques versés par le régime : la RATP l'estime en effet à 38 % de ses engagements de retraite totaux.
Le régime spécial est donc déficitaire pour 472 millions d'euros en 2005. Le compte de résultat de la RATP prévoit d'ailleurs une dotation automatique afin de couvrir « l'insuffisance du compte de retraite ». Mais, in fine , le bouclage de l'opération est assuré par la puissance publique . Jusqu'au 1 er juillet 2005, le financement du régime de retraite de la RATP était pris en charge par le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF). Depuis lors, celui-ci a été transformé en un établissement public territorial et l'organisation des transports collectifs dans la région d'Ile-de-France a été décentralisée.
Un projet est actuellement en cours de négociation. Il a pour objet de réformer ce mode de financement en créant, à compter du 1 er janvier 2006, une caisse autonome adossée au régime de droit commun. Le déficit prévisionnel pour 2006 du régime de retraite de la RATP sera pris en charge par l'Etat. Ceci explique la forte progression (+ 15,6 %) des crédits de paiement du programme « Régimes de retraite des transports terrestres » constatée entre le projet de loi de finances pour 2006 et la loi de finances initiale pour 2005.
Synthèse des éléments relatifs au régime de retraite spécial de la RATP
(montants exprimés en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Est 2005 |
Prev 2006 |
|
|
Nombre de cotisants |
39.985 |
40.555 |
41.949 |
42.984 |
43.325 |
43.645 |
43.725 |
43.700 |
|
Nombre de bénéficiaires |
42.773 |
42.611 |
42.591 |
42.642 |
42.776 |
43.834 |
44.149 |
44.530 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés |
0,93 |
0,95 |
0,98 |
1,01 |
1,01 |
1,00 |
0,99 |
0,98 |
|
Montant des charges de vieillesse |
652,0 |
665,0 |
675,2 |
690,9 |
716,3 |
735,9 |
757,3 |
784,7 |
|
Montant des cotisations des actifs |
226,0 |
232,0 |
251,2 |
267,8 |
276,3 |
281,6 |
286,8 |
291,4 |
|
Ecart entre les cotisations des actifs et les charges |
- 426,0 |
- 433,0 |
- 424,0 |
- 423,1 |
- 440,0 |
- 454,3 |
- 470,5 |
- 493,3 |
|
Cotisations fictives |
403,0 |
415,0 |
415,0 |
409,7 |
433,4 |
452,0 |
465,6 |
491,2 |
|
Part relative des cotisations fictives dans le financement des charges du régime |
61,8 % |
62,4 % |
61,2 % |
59,3 % |
60,5 % |
61,4 % |
61,5 % |
62,6 % |
3. Les marins
Depuis 1990, le régime de retraite des marins compte lui aussi moins de cotisants que de retraités de droits directs. Cette évolution s'est accentuée au cours des quinze dernières années : les actifs ne sont plus que 39.500 en 2005, tandis que le nombre des bénéficiaires de droits directs dépasse 73.700 personnes, auxquelles s'ajoutent 45.500 titulaires de droits dérivés.
La part des ressources externes dans le financement des prestations des marins dépasse 85 %. Votre commission observe toutefois que la participation financière de la puissance publique dans l'équilibre des régimes prête moins à discussion que dans les cas de la SNCF et de la RATP, car les prestations versées ne sont pas très différentes de celles des régimes de droit commun, sauf en matière de cessation précoce d'activité, pour laquelle l'appréciation doit tenir compte de la dureté de ces métiers.
Synthèse des éléments relatifs au régime de retraite spécial des marins
(montants exprimés en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Est 2005 |
Prev 2006 |
|
|
Nombre de cotisants |
42.502 |
43.972 |
43.690 |
42.891 |
41.905 |
40.533 |
39.500 |
39.000 |
|
Nombre de bénéficiaires |
111.972 |
112.867 |
113.971 |
115.459 |
116.914 |
118.101 |
119.200 |
120.600 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés |
0,38 |
0,39 |
0,38 |
0,37 |
0,36 |
0,34 |
0,33 |
0,32 |
|
Montant des charges de vieillesse |
1.014,9 |
1.002,2 |
1.013,2 |
1.054,0 |
1.070,4 |
1.073,8 |
1.106,0 |
1.118,4 |
|
Montant des cotisations |
138,3 |
137,7 |
135,8 |
134,5 |
145,1 |
136,6 |
151,2 |
145,1 |
|
Ecart entre les cotisations et les charges |
- 876,6 |
- 864,5 |
- 877,4 |
- 919,5 |
- 925,3 |
- 937,2 |
- 954,8 |
- 973,3 |
|
Transferts reçus de la compensation démographique (en millions d'euros) |
380,7 |
353,7 |
317,7 |
350,0 |
318,0 |
298,0 |
273,5 |
280,9 |
|
Contribution financière de l'Etat |
473,2 |
541,0 |
541,1 |
502,5 |
544,4 |
568,3 |
667,3 |
673,5 |
|
Total des ressources externes
|
853,9 |
894,7 |
858,8 |
852,5 |
862,4 |
866,3 |
940,8 |
954,4 |
|
Part relative des ressources externes dans le financement des charges du régime |
84,1 % |
89,3 % |
84,8 % |
80,9 % |
80,6 % |
80,7 % |
85,1 % |
85,3 % |
4. Les mines
Le régime des mines se trouve dans une situation financière encore plus délicate dans la mesure où il est de facto en voie d'extinction : le nombre des actifs diminue de plus de 6 % par an et n'est plus que 15.000 cotisants, contre 49.700 encore en 1989 : la dernière mine, celle de La Houve en Lorraine, a été fermée en avril 2004.
Les effectifs des retraités se réduisent eux aussi, mais à un rythme trois fois moins rapide : le régime compte encore 371.000 bénéficiaires, dont 159.000 au titre des droits dérivés.
La participation de l'Etat à la retraite des mineurs et de leurs ayants droit se traduit par le versement d'une subvention d'équilibre à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), dont le montant suit l'évolution du nombre des bénéficiaires. Votre commission n'en conteste d'ailleurs nullement la légitimité tant démographique et sociale et elle observe que ces populations ne perçoivent que de faibles retraites. Le déséquilibre financier des retraites des mines tient donc exclusivement à des facteurs démographiques.
Il convient de noter que ce régime devrait s'éteindre en 2063, compte tenu de l'espérance de vie des actuels bénéficiaires et de l'âge des derniers cotisants.
Synthèse des éléments relatifs au régime de retraite spécial des mines
(montants exprimés en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Est 2005 |
Prev 2006 |
|
|
Nombre de cotisants |
23.071 |
21.710 |
20.222 |
18.953 |
17.752 |
15.837 |
15.010 |
14.145 |
|
Nombre de bénéficiaires |
402.611 |
397.426 |
393.002 |
387.122 |
380.140 |
376.558 |
371.111 |
364.969 |
|
Rapport cotisants/bénéficiaires de droits directs et de droits dérivés |
0,06 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,05 |
0,04 |
0,04 |
0,04 |
|
Montant des charges de vieillesse |
2.404,0 |
2.312,0 |
2.359,6 |
2.428,4 |
2.155,1 |
2.117,8 |
1.974,7 |
1.937,8 |
|
Montant des cotisations |
80,0 |
78,0 |
75,8 |
72,9 |
67,7 |
63,4 |
61,9 |
59,4 |
|
Ecart entre les cotisations et les charges |
-2.324,0 |
-2.234,0 |
-2.283,8 |
-2.355,5 |
-2.087,4 |
-2.054,4 |
-1.912,8 |
-1.878,4 |
|
Transferts reçus de la compensation démographique |
1.880,0 |
1.712,0 |
1.555,6 |
1.587,9 |
1.441,5 |
1.305,0 |
1.204,6 |
1.184,7 |
|
Contribution financière de l'Etat |
208,0 |
342,0 |
472,6 |
452,8 |
528,2 |
628,2 |
610,9 |
593,0 |
|
Total des ressources externes du régime |
2.088,0 |
2.054,0 |
2.028,2 |
2.040,7 |
1.969,7 |
1.933,2 |
1.815,5 |
1.777,7 |
|
Part relative des ressources externes dans le financement des charges du régime |
86,9 % |
88,8 % |
86,0 % |
84,0 % |
91,4 % |
91,3 % |
91,9 % |
91,7 % |