Avis n° 102 (2005-2006) de M. Jean FAURE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 novembre 2005

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• INTRODUCTION
  
  • I. L'ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE
    
  • II. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR TYPE DE DÉPENSE
    
    • A. LES DÉPENSES DE PERSONNELS
      
    • B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
      
    • C. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
      
  • III. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR TYPE D'ACTION
    
    • A. UNE MISSION ET DEUX PROGRAMMES
      
    • B. L'OPTIQUE GÉNÉRALE DU PROGRAMME GENDARMERIE
      
      • 1. L'action : ordre et sécurité publics
        
      • 2. L'action : sécurité routière
        
      • 3. L'action : police judiciaire et concours à la justice
        
      • 4. L'action : commandement, ressources humaines et logistique
        
      • 5. L'action : exercice des missions militaires
        
  • IV- PRÉSENTATION DU PROGRAMME APRÈS VENTILATION DES CRÉDITS
    
    • C. VENTILATION AU SEIN DU PROGRAMME
      
    • D. APPORTS DE LA MISSION DÉFENSE
      
  • V- LE POINT DE VUE DU RAPPORTEUR : LA GENDARMERIE À L'HEURE EUROPÉENNE
    
    • E. COOPÉRATION INSTITUTIONNELLE
      
    • F. LA COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE FORCES DE POLICE EUROPÉENNES
      
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• AUDITION DE M. GUY PARAYRE
  DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA GENDARMERIE NATIONALE
  
  

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

SÉCURITÉ - GENDARMERIE

Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 26 ) (2005-2006)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La sécurité est un droit fondamental ; c'est aussi l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives. Dans la nomenclature LOLF du projet de loi de finances pour 2006, la « sécurité » constitue une mission interministérielle qui se subdivise de la façon suivante :

- le programme « Police nationale » rattaché au ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire et placé sous la responsabilité du directeur général de la police nationale ;

- le programme « Gendarmerie » rattaché au ministère de la Défense et dont le responsable est le directeur général de la Gendarmerie nationale.

Pour l'ensemble de ces deux programmes, si l'on raisonne en fonction des périmètres fixés par le projet de budget pour 2006, les crédits de paiements ouverts en loi de finances 2005 s'élevaient à 14,206 milliards d'euros. Cette somme s'élève à 14,668 milliards d'euros pour 2006, soit une augmentation d'environ 3,25 %.

Quant aux autorisations d'engagement, elles passent de 14,145 milliards d'euros à 15,372 milliards d'euros soit une augmentation de 8,7 %.

Ces propos liminaires appellent deux remarques :

- ces augmentations, qui sont méritoires dans un contexte budgétaire difficile, illustrent l'importance de la mission « Sécurité ». Elles permettront la mise en oeuvre de la quatrième tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) qui couvre la période 2003-2007 et donneront également à la Gendarmerie les moyens d'appliquer en 2006 la loi de programmation militaire qui correspond à la période 2003-2008 ;

- la réunion des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » au sein d'une même mission interministérielle est une excellente initiative. Elle traduit le caractère global de la lutte contre l'insécurité ; elle favorise une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie, initiée sur le terrain depuis 2002, par la constitution de 29 groupes d'interventions régionaux (GIR).

I. L'ÉVOLUTION GLOBALE DES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE

Le programme 152 est celui de la Gendarmerie nationale. Ses crédits de paiement pour 2006 sont de 6,669 milliards d'euros contre un montant équivalent de 6,267 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2005, soit une augmentation de 401,9 millions d'euros (6,41 %). Les autorisations d'engagements s'élèvent quant à elles à 6,760 milliards d'euros soit une progression de 8,97 %. Cet effort financier est à souligner dans un contexte général de rigueur budgétaire .

La comparaison de l'évolution des crédits de la gendarmerie, pour être pertinente, doit être effectuée à périmètre constant .

Le schéma suivant illustre les changements de périmètre intervenus entre 2005 et 2006 à l'occasion de la mise en oeuvre de la LOLF.

Ont ainsi été transférés hors du programme Gendarmerie les crédits d'informatique de gestion et d'infrastructure (immobilière essentiellement) pour un montant total de 602,3 M€. Le montant total des crédits ainsi inscrits au programme 212 « soutien de la politique de défense » s'élève à 816,8 M€. Ce montant comprend, outre l'infrastructure et l'informatique, les fonctions transverses de soutien (cabinets des ministres, contrôle général des armées, directions du secrétariat général pour l'administration) et l'action sociale ventilées entre les programmes du ministère.

Par ailleurs, une autre différence significative résulte de l'intégration d'une partie des personnels civils et des pensions dans le programme Gendarmerie (titre II).

Enfin deux transferts ont été effectués au sein du programme gendarmerie : les IJAT ne relèvent plus des dépenses de fonctionnement mais des dépenses de personnel. Quant aux dépenses relatives à l'habillement et, à titre principal, au maintien en condition opérationnelle du matériel, elles ne sont plus considérées comme des dépenses d'investissement mais sont désormais incluses dans le titre III consacré aux dépenses de fonctionnement.

Equipement

271 M€ (CP)

Equipement

459 M€ (CP)

Fonctionnement

551 M€

Transfert IJAT

41 M€

Fonctionnement

858 M€

Mesures nouvelles 124 M€

+ pensions

2 361 M€

LOLF

2006

Source : ministère de la Défense

II. Rémunérations et charges sociales : 3 229 M€

Rémunérations et charges sociales : 3 486 M€

Transferts des crédits de locations immobilières

341,7 M€

+ 14 M€ de mesures nouvelles

+ 40 M€ de rebasage

Programme Secrétariat général pour l'administration (212)

Infrastructure et informatique

602,3 M€

Transfert des crédits d'infrastructure et d'informatique
de gestion
206,5 M€

L'alimentation du CAS pension est assise sur les RCS

OO59

2005

Transfert au TIII (MCO et habillement)

72 M€ (CP)

Mesures nouvelles

3,2 M€

Programme gendarmerie nationale (P152)

II. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR TYPE DE DÉPENSE

A. LES DÉPENSES DE PERSONNELS

Elles s'élèvent à 5,8 milliards d'euros pour 2006 contre 5,4 milliards d'euros en 2005, soit une augmentation de 6,56 %.

Elles représentent 87,67 % des crédits de paiement du programme 152.

A titre indicatif, elles se répartissent ainsi en fonction des cinq actions de ce programme :

- ordre et sécurité publics  2 734 890 300 €

- sécurité routière 689 167 214 €

- police judiciaire et concours à la justice 1 384 371 325 €

- commandement, ressources humaines et logistique 917 544 346 €

- exercice des missions militaires 121 394 876 €

Pour 2006, la notion d'effectif budgétaire fait place à celle de plafond ministériel d'emploi autorisé (PMEA).

L'effectif budgétaire exprimé selon les règles de l'ordonnance de 1959 ne recensait pas l'ensemble des effectifs employés ou rémunérés par le Ministère de la Défense. Le périmètre du plafond ministériel d'emplois autorisé inclura désormais en plus les catégories suivantes : personnels recrutés locaux, certains personnels sous statut Berkani de droit public, apprentis civils et vacataires. Ces emplois, comme tous ceux du PMEA, sont exprimés en équivalent temps plein (ETP).

Le PMEA du ministère de la défense est cohérent avec les effectifs prévus par la loi de programmation militaire. Les effectifs réalisés financés par la masse salariale correspondent au rythme prévisible de montée en puissance des effectifs au regard de la programmation.

Pour le programme 152, ce plafond est de 100 691 ETP en 2006.

Le schéma d'emploi pour 2006 est le suivant :

- Mesures d'effectifs de programmation et hors programmation :

* créations d'emplois au titre de la LOPSI (+41 officiers, +959 sous-officiers, soit 1 000 ETP au total, ce qui correspond à 2 000 emplois en fin d'année, compte tenu d'une montée en puissance linéaire).

* création d'un emploi de directeur général de la gendarmerie compensée par la suppression de deux postes d'officiers (-1).

* financement en année pleine des PPE (-2 officiers)

* transposition à la gendarmerie du plan des corps et carrière
(+750 officiers, -750 sous-officiers)

* transformation d'adjoint administratif en secrétaire administratif
(-0,5 catégorie C)

- Mesures d'économies :

* véhicules de la gamme commerciale (-4 sous-officiers)

* réorganisation territoriale de la gendarmerie (-45,5 officiers,
-4,5 sous-officiers)

* suppression postes vacants (-9,5 sous-officiers, -17,5 volontaires,
-1 catégorie A)

- Mesures de transferts internes :

* école interarmées des sports (EIS) (-3 officiers, -11 sous-officiers, -4 volontaires, -1 catégorie A, -2 catégorie B, -10 catégories C, -1 ouvrier d'Etat)

* service de santé des armées (-1 officier, -41 sous-officiers,
-10 volontaires)

* action sociale (-56 sous-officiers, -106 volontaires)

* contrat de différence (-1 officier)

* cercle sportif de l'INI (-1 sous-officier)

* centre interarmées de concept (-1 officier)

Les 1 000 ETPT créées au titre de l'application de la LOPSI en 2006 correspondent à 2 000 emplois qui se répartissent ainsi : 56 officiers de gendarmerie, 26 officiers du corps technique et administratif, 1 835 sous-officiers de gendarmerie et 83 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif.

La création de ces 2 000 emplois, dont le coût (en rémunération et charges sociales) est de 36 millions d'euros, a pour but de compenser le retard accusé en 2005. Cet effort devra se poursuivre en 2007, année au cours de laquelle 1 900 emplois devront être créés pour atteindre l'objectif de 7 000 emplois supplémentaires pendant la période de mise en place de la LOPSI

Les effectifs pour 2005 se répartissaient ainsi, en fonction des catégories :

RÉPARTITION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 2005

CAGN : centre administratif de la gendarmerie nationale

CTGN : centre technique de la gendarmerie nationale

GCFAG : groupement central des formations aériennes de la gendarmerie

GSAN : gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires

IGA-G : inspection générale des armées - gendarmerie

OFF. GIE : officier de gendarmerie

OFF. CTAG : officier du corps technique et administratif de la gendarmerie

SOG : sous-officier de gendarmerie

CSTAG : sous-officier des corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie

VOL : gendarme adjoint volontaire

CIV : personnel civil

Source : ministère de la Défense

La répartition des effectifs en fonction des actions du programme 152 est la suivante :

RÉPARTITION DES EFFECTIFS PAR ACTION DU PROGRAMME GENDARMERIE POUR 2006

Cette répartition d'effectifs a été calculée en fonction des types d'unités de personnels affectés aux 5 actions du programme.

L'action n° 01 « Ordre et sécurité publics » intègre différents types d'activités : maintien de la sécurité publique, protection des personnes et des biens, ordre public, protection des institutions et renfort des unités territoriales. Elle correspond principalement aux missions assurées par la gendarmerie mobile (y compris la Garde républicaine) et à celle de la gendarmerie départementale en matière de sécurité publique.

L'action n° 02 « sécurité routière » mobilise l'ensemble des unités de gendarmerie départementale, et à titre principal un ensemble d'unités spécialisées (escadrons départementaux de sécurité routière, brigades motorisées, pelotons d'autoroute, brigades rapides d'intervention).

L'action n° 03 « police judiciaire et concours à la justice » englobe la totalité des missions judiciaires de la gendarmerie menées sous l'autorité des services du ministère de la justice. Concourent à temps plein à cette activité un nombre important d'unités spécialisées (sections de recherches, brigades de recherches, brigades départementales de renseignement judiciaire, services techniques de recherche criminelle de la gendarmerie nationale, structures de coopération opérationnelle entre unités de police européennes...) et, dans le cadre de leurs missions quotidiennes, l'ensemble des formations de la gendarmerie départementale (brigades territoriales, compagnies de gendarmerie départementale, groupements de gendarmerie départementale).

L'action n° 04 « commandement, ressources humaines et logistique » retrace la fonction de conception, de direction, de formation et de gestion exercée au niveau national et ses déclinaisons en matière d'effectifs et de moyens. Les effectifs de cette action représentent essentiellement le personnel de l'administration centrale, des états majors, des écoles (personnel de commandement et d'administration, personnel formateur et élèves).

L'action n° 05 « exercice des missions militaires » concerne les activités des officiers et sous-officiers de gendarmerie exercées pour le renforcement de la sécurité de certaines représentations diplomatiques ou, plus largement, par la participation à des opérations de gestion de crise sous commandement militaire ou dans le cadre de missions de police civile.

Enfin, il faut noter que les dépenses en personnel prévues pour 2006 permettent de poursuivre le déroulement du PAGRE (Plan d'Adaptation des Grades aux Responsabilités Exercées) qui se traduira l'année prochaine par le repyramidage suivant :

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les crédits de paiement s'élèvent à 550 611 106 € en 2006, contre 575 024 579 € (« format LOLF ») en 2005, soit une diminution de 24 413 473 € (- 4,24 %).

Ils se décomposent en moyens liés à la structure (20 %), à l'homme (37 %) et à l'activité (43 %).

- les dépenses liées à la structure :

Désormais les crédits relatifs aux dépenses de loyers (y compris ceux des logements concédés par nécessité absolue du service) sont inscrits sur l'action « Politique immobilière » du programme « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».

En conséquence, les dépenses de fonctionnement liées à la structure sont relatives aux locaux de service et aux locaux techniques de la gendarmerie. Elles couvrent notamment les dépenses courantes induites par l'entretien des bâtiments des secteurs domaniaux et locatifs dévolus aux états-majors, aux commandements de régions, aux écoles et aux unités de gendarmerie départementales et mobiles.

- les dépenses liées à l'homme :

Elles sont relatives à l'habillement, l'alimentation, la santé, le couchage et le casernement, le transport et le changement de résidence.

On peut rappeler qu'à partir du 1 ^er janvier 2006 les crédits d'habillement ne sont plus rattachés au titre V mais au titre III (LOLF).

- les dépenses liées à l'activité

Ce sont les plus sensibles aux contraintes opérationnelles, notamment en ce qui concerne l'emploi de la gendarmerie mobile. Par ailleurs, elles couvrent des domaines variés dont les principaux sont :

? les produits pétroliers

La mobilité est l'indispensable moyen d'assurer les interventions, le contrôle de l'espace et la surveillance générale du territoire. Le besoin en carburant résulte de l'étendue des zones à couvrir ; la superficie moyenne d'une communauté de brigade est de 170 km ² , celle d'une brigade autonome de 136 km2. En 2004, 620 millions de km ont été parcourus par les forces départementales de la gendarmerie et 48 hélicoptères ont effectué 16 100 heures de vol.

La forte augmentation du prix du pétrole brut a pour conséquence une incertitude prévisionnelle pour ce poste budgétaire.

? la téléphonie et l'informatique, notamment la maintenance et l'achat des logiciels ou progiciels permettant l'analyse de données issues de la constatation des crimes et délits ainsi que la transmission de données entre les groupements de gendarmerie départementale.

? l'instruction et la formation : un gendarme départemental doit consacrer en moyenne 15 journées par an à l'instruction collective et un gendarme mobile 35 jours, selon les objectifs fixés par la loi de programmation militaire.

? le maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères et du réseau RUBIS.

Ce MCO a, lui aussi, fait l'objet d'un transfert du titre V au titre III.

Il couvre, pour les hélicoptères de type Ecureuil une visite périodique toutes les 1 000 heures de vol et une grande visite toutes les 4 000 heures de vol. Pour le réseau opérationnel de communication RUBIS, qui assure le maillage territorial de l'ensemble des unités de la gendarmerie, le MCO permet de faire évoluer ce réseau et de faire progresser sa compatibilité avec le réseau ACROPOL des forces de la police nationale, ce qui est essentiel dans le cadre de la nouvelle mission interministérielle consacrée à la sécurité.

C. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le budget d'investissement 2006 de la gendarmerie se répartissait à l'origine sur deux programmes différents, au sein de deux missions distinctes :

- le programme 212, « soutien de la politique de défense », au sein de la mission « défense » et sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration, regroupe essentiellement les crédits liés à l'immobilier et à l'informatique de gestion,

- le programme 152, « gendarmerie nationale », au sein de la mission « sécurité », regroupe le reste des crédits gendarmerie du titre V de 2005. Ces crédits sont ventilés entre le titre III LOLF (fonctionnement, c'est-à-dire opérations à flux et maintien en condition opérationnelle des matériels) et le titre V LOLF (investissement).

En conséquence, deux points majeurs sont soulignés dans la présentation du budget d'investissement selon les règles de la LOLF :

- les crédits d'investissement relatifs à l'immobilier (259,30 M€AE et 200 M€CP) et aux systèmes informatiques de gestion (0,14 M€AE et 6,31 M€CP) relèveront désormais du programme 212 « Soutien de la politique de Défense » de la mission Défense ^{1 ( * )} ,

- les crédits d'investissement relatifs aux dépenses d'habillement - ameublement (33,73 M€AE et 49,24 M€CP) et au maintien en condition opérationnelle (26,63 M€AE et 23,19 M€CP) relèveront du titre III tout en restant au sein du périmètre du programme 152 « gendarmerie nationale ».

Si l'on tente, exercice difficile, de présenter l'évolution des dépenses en capital du budget 2005 au budget 2006 en « format ordonnance de 1959 », on peut établir le tableau suivant :

DÉPENSES EN CAPITAL
VENTILATION DES CREDITS DES BUDGETS 2005 ET 2006 DE LA DGGN

(Format ordonnance de 1959)

Evolution des crédits AE

AE en M€ courants

Evolution des crédits CP

CP en M€ courants

Source : ministère de la défense

Pour une meilleure lisibilité, le tableau suivant présente, pour les dépenses en capital, la ventilation des crédits des budgets 2005 et 2006 en format LOLF.

Crédits AE

En M€ courants

Crédits CP

En M€ courants

Source : ministère de la défense

Ce tableau appelle quelques commentaires :

Les autorisations d'engagement (AE)

En 2006, l'enveloppe des autorisations d'engagement pour l'ensemble de la gendarmerie (programmes 152 et 212) s'élève à 679,55 M€ (soit une augmentation de 60% par rapport à la LFI 2005). Cette augmentation s'explique notamment par :

- une enveloppe de crédits LOPSI supérieure aux exercices antérieurs (soit 265 M€AE),

- des crédits d'investissements immobiliers en nette augmentation par rapport à 2005 (259,3 M€AE contre 123,8 M€AE),

- les crédits d'AE nécessaires à la notification du marché des hélicoptères en remplacement des Alouette III (composante sauvetage-intervention) et des Ecureuil (composante surveillance-intervention) soit 105 M€AE,

En 2006, sera lancée la deuxième tranche (7 appareils) du programme de remplacement des Alouettes III (composante « sauvetage-intervention ») pour atteindre 15 appareils en 2008. En parallèle, sera lancée la première tranche (12 appareils) du programme de remplacement des Ecureuils (composante "surveillance-intervention").

- le lancement du marché des véhicules blindés de nouvelle génération (soit 36 M€AE).

L'opération prévue par la LOPSI consiste à remplacer progressivement les 155 véhicules blindés à roue de la gendarmerie, dont la moyenne d'âge est de 30 ans et le taux de disponibilité a chuté de 72 % début 2002 à 43% actuellement, par 122 blindés de nouvelle génération répartis entre la métropole (88), la Corse (4) et l'outre-mer (30).

Les crédits de paiement (CP)

L'enveloppe de CP pour l'ensemble de la gendarmerie (programmes 152 et 212) en 2006 s'élève à 550 M€ (+ 20 % par rapport à la LFI 2005).

Si l'on s'en tient aux crédits de paiement rattachés au seul programme 152 (soit 271,3 millions d'euros), ils vont être consacrés aux investissements d'équipement en matériel suivants :

Ce budget investissement va permettre d'assurer en 2006, au titre du renouvellement, l'acquisition des principaux matériels indiqués ci-après :

- 7 hélicoptères en remplacement des Alouette III de la composante sauvetage-intervention et 12 appareils en remplacement des Ecureuil de la composante surveillance-intervention,

- 1 666 véhicules destinés aux unités,

- 160 véhicules de liaison,

- 9 500 ordinateurs de bureau et 1.600 ordinateurs portables.

Dans le cadre de la LOPSI, la gendarmerie va poursuivre les investissements entrepris depuis 2003 par l'acquisition ou la mise en oeuvre de :

- 20 000 pistolets automatiques nouvelle génération (fin du programme), pour un montant de 8,23 millions d'euros dont des pistolets automatiques SIG PRO 20/22 et des GLOCK compacts jugés mieux adaptés pour certains personnels,

- 15 000 gilets pare-balles à port discret,

- 264 véhicules de groupe pour les escadrons de la gendarmerie mobile ^{2 ( * )} ,

- 273 véhicules de fret pour les escadrons de la gendarmerie mobile,

- 4 375 nouvelles tenues (fin du programme),

- la poursuite du projet de mise en réseau des unités territoriales (début du déploiement effectif à compter de 2006),

- la mise en place du plan global de secours pour le soutien des systèmes d'information et de communication.

Si, dans un souci d'information plus complète des parlementaires, on étudie les crédits relatifs aux infrastructures immobilières, relevant du programme 212, on note que ce secteur est en forte croissance, ce qui, peut-on l'espérer, permettra d'améliorer un parc immobilier dont la vétusté a été constatée et stigmatisée à de multiples reprises, tant pour les logements personnels que pour les locaux professionnels .

Au titre V, les crédits prévus par le PLF 2006 permettront d'engager de nouveaux travaux immobiliers. 861 UL ^{3 ( * )} devraient ainsi être mises en chantier et 366 livrées.

Ces crédits pour les constructions domaniales (238,6 M€ en AE et 187 M€ en CP) devraient se répartir ainsi :

Au titre IV des dépenses d'intervention sont inscrits 20,6 M€ en AE et 13 M€ en CP.

Ces crédits vont permettre de subventionner la mise en chantier de 2.972 unités logements et la livraison de 2 274 unités logements .

Sur le total de 2 972 logements susceptibles d'être mis en chantier par les collectivités territoriales et les particuliers, 1 024 logements seront réalisés avec l'aide en capital de l'Etat. Sur les 2 274 logements livrés, 676 pourraient être subventionnés.

III. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR TYPE D'ACTION

A. UNE MISSION ET DEUX PROGRAMMES

Alors que le programme n° 176 de la Police nationale se détaille en 6 actions (Ordre public et protection de la souveraineté, sécurité et paix publiques, sécurité routière, police des étrangers et sûreté des transports internationaux, police judiciaire et concours à la justice, commandement, ressources humaines et logistique), le programme n° 152 de la Gendarmerie nationale se décline en 5 actions :

- ordre et sécurité publics

- sécurité routière

- police judiciaire et concours à la justice

- commandement, ressources humaines et logistique

- exercice des missions militaires.

On peut comprendre que dans le cadre global de la mission sécurité, les actions ne soient pas toutes identiques, compte tenu des spécificités de la police et de la gendarmerie, qui résultent de la différence de leurs missions, de leurs statuts et de leurs organisations territoriales particulières.

Toutefois, lorsqu'elles le sont et que leur efficacité est mesurée par des indicateurs communs, il convient de veiller à ce que l'analyse de ces indicateurs soit menée de façon concordante afin d'accroître, ce qui est le but de la LOLF, la lisibilité de l'action de l'Etat par les parlementaires et les citoyens et, en l'occurrence, des activités des forces dédiées à la sécurité.

L'idéal est de respecter les contraintes et les modalités d'exécution des services très différents des deux institutions en charge de la sécurité publique tout en donnant des éléments objectifs de comparaison des résultats obtenus.

B. L'OPTIQUE GÉNÉRALE DU PROGRAMME GENDARMERIE

La Gendarmerie nationale est une force de sécurité à statut militaire qui assure la sécurité de 46 % des Français sur 95 % du territoire national. Elle dispose d'un éventail de moyens qui lui permettent d'apporter des réponses adaptées aux menaces relevant tant de la sécurité intérieure que de la défense. La stratégie définie conjointement avec la police nationale est de renforcer la lutte contre l'insécurité en optimisant l'allocation des ressources, et doit s'inscrire dans le respect des orientations pluriannuelles des ministères de la défense et de l'intérieur.

Deux éléments constituent le soutien principal des forces de gendarmerie : une grande disponibilité liée à une infrastructure rénovée, ainsi que l'emploi de systèmes d'information reposant de plus en plus sur les nouvelles technologies.

Le programme de performance correspond exactement, même si cette référence peut paraître un peu anachronique, au métier des gendarmes, à qui le décret organique du 20 mai 1903 avait confié la tâche de « veiller à la sûreté publique, assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».

Il se compose de cinq actions qui se déclineront jusqu'à l'échelon départemental et auxquelles participeront l'ensemble des unités de gendarmerie.

Il faut également noter que la poursuite de l'effort initié dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (LOPSI) conditionnera la réussite du programme budgétaire n° 152 confié à la Gendarmerie.

Ce programme a trois objectifs stratégiques :

- réduire la délinquance globale,

- réduire la délinquance de voie publique,

- réduire les accidents -tués -blessés.

Il se décline en 5 actions :

- 01 - Ordre et sécurité publics

- 02 - Sécurité routière

- 03 - Police judiciaire et concours à la justice

- 04 - Commandement, ressources humaines et logistiques.

- 05 - Exercice des missions militaires

Les crédits pour 2006 se répartissent ainsi en fonction des actions :

RÉPARTITION PAR ACTION DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT
DEMANDÉES POUR 2006

1. L'action : ordre et sécurité publics

Elle intègre la sécurité publique, la protection des personnes et des biens, l'ordre public, la protection des institutions et le renfort des unités territoriales, et elle s'organise autour de deux axes.

- le premier (ordre public et protection de la souveraineté) correspond essentiellement au périmètre d'action de la gendarmerie mobile, compte tenu du double engagement de celle-ci, dynamique (maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire national) ou statique (protection de points et de personnalités particulières). L'objectif global est d'optimiser l'emploi des forces mobiles.

- le deuxième axe (sécurité et paix publiques) correspond plutôt au périmètre d'action de la gendarmerie départementale, avec des renforts ponctuels de la gendarmerie mobile. Il est sous-tendu par deux objectifs : l'adaptation de la présence de la gendarmerie sur la voie publique aux besoins de la population et aux problèmes de la délinquance ; la garantie d'un même niveau de sécurité pour tous sur l'ensemble du territoire placée sous la responsabilité de la gendarmerie (soit 95 %), dans le souci de proximité et de rapidité d'intervention qui anime les élus et la population.

Parmi les cinq indicateurs destinés à mesurer l'efficacité de l'action Ordre et sécurité publics, deux ont spécialement retenu l'attention de la commission :

- le taux de criminalité de voie publique traduit l'évolution, d'une année sur l'autre, du niveau d'insécurité constaté en zone gendarmerie. Il s'obtient en rapportant le nombre de faits de délinquance de voie publique (DVP) annuels au nombre d'habitants recensés en zone de gendarmerie nationale.

Il doit donc évoluer à la baisse et les prévisions sont les suivantes :

- le taux d'emploi des escadrons de gendarmerie mobile en sécurité générale permet de mesurer le pourcentage d'activité des EGM dans le domaine de la lutte contre la délinquance de voie publique rapporté à leur activité totale et d'adéquation de leur redéploiement face aux besoins en matière d'ordre public et de sécurité.

Il doit évoluer à la hausse, selon les prévisions suivantes :

2. L'action : sécurité routière

Elle est confiée à toutes les unités de gendarmerie départementale mais plus particulièrement à un groupe d'unités spécialisées (escadrons départementaux de sécurité routière, brigades motorisées, pelotons d'autoroutes, brigades d'intervention).

Dans ce domaine, de très bons résultats ont marqué l'année 2004 :
- 10,45 % nombre d'accidents, - 9,25 % nombre de tués, - 10,71 % nombre de blessés. L'année 2005 doit permettre de poursuivre ces progrès, notamment grâce aux progrès technologiques (au 30 juin 2005, 185 radars embarqués -sur les 189 prévus- étaient livrés), à la coopération avec les pays frontaliers et à l'amélioration des moyens de communication entre les unités.

L'objectif est d'accentuer la lisibilité des forces de contrôle pour influer durablement sur le comportement des conducteurs.

En conséquence, l'analyse des indicateurs est assez délicate car ceux-ci mesurent l'efficacité de politiques de prévention mais aussi de répression. Ainsi que le montre l'indicateur n° 1 « Taux de dépistage positif d'alcoolémie », qui indique la part des contrôles positifs, c'est-à-dire débouchant sur la constatation d'une infraction par rapport au total des contrôles d'alcoolémie effectués sur la route.

Les prévisions sont les suivantes :

Il est évident que l'on ne peut considérer comme satisfaisante une évolution continue à la hausse de cet indicateur car elle prouverait, certes, que les contrôles sont de mieux en mieux ciblés mais également que l'attitude des conducteurs ne s'améliore pas. C'est pourquoi, à terme, cet indicateur devra évoluer à la baisse pour traduire l'efficacité de la politique d'information et de prévention.

Selon la même analyse, l'indicateur « Nombre d'infractions vitesse relevées hors contrôle automatisé par heure-personnel de contrôle » doit évoluer à la hausse dans un premier temps, puis régresser. A cet égard, il faut noter qu'en termes de contrôle de vitesse, la comparaison avec les chiffres de la police nationale n'est pas aisée car les réseaux routiers couverts sont très différents. On peut rappeler qu'en 2004, la gendarmerie a constaté 941 161 infractions (hors contrôle automatisé).

3. L'action : police judiciaire et concours à la justice

L'importance des missions judiciaires de la police se mesure de deux façons :

- le nombre d'unités spécialisées (sections de recherches, brigades de recherches, brigades départementales de renseignements judiciaires, service technique de recherches judiciaires et de documentation, institut de recherches criminelles, etc) et de formations de la gendarmerie départementale au cours de leurs missions quotidiennes ;

- le pourcentage des activités de la gendarmerie consacré aux missions judiciaires (constatation des crimes, délits, contraventions, rassemblement des preuves et recherche des auteurs d'infractions, transfèrements...), qui se situe à près de 40 %.

Les indicateurs associés à cette action sont des taux d'élucidation :

- le taux d'élucidation détaillé pour chacune des quatre catégories de la délinquance :

* vols (y compris recels)

* infractions économiques et financières

* crimes et délits contre les personnes

* autres infractions (y compris les stupéfiants).

- Le taux d'élucidation de la délinquance de voie publique

Afin d'assurer la cohérence avec les indicateurs établis par la Police nationale, les faits de criminalité et de délinquance constatés par les deux forces sont enregistrés dans une nomenclature comportant 107 index. Chaque fait à comptabiliser est affecté à tel ou tel index en fonction des incriminations visées dans la procédure.

4. L'action : commandement, ressources humaines et logistique

Son objectif est « d'optimiser l'emploi des moyens et des personnels ».

Le personnel constitue un élément stratégique de l'efficacité de la gendarmerie, tant au niveau national (direction et conception), qu'au niveau déconcentré (états-majors, régions, ...).

La gendarmerie tend à la réalisation de deux objectifs principaux :

- continuer la mise en oeuvre de la LOPSI par le redéploiement territorial progressif des forces de sécurité ;

- renforcer les effectifs des unités les plus chargées en termes de délinquance ainsi que les effectifs de soutien administratif et logistique.

Les domaines à couvrir sont très divers : sécurité de proximité, investigations, lutte contre l'insécurité routière, le terrorisme, la criminalité organisée... Cela suppose une hausse des effectifs, telle que la LOPSI l'a prévue, mais aussi de réels efforts de formation tant des jeunes recrues que des corps de soutien dont le taux d'encadrement doit être mis à niveau.

Les indicateurs retenus pour l'action 04 sont relatifs aux effectifs ainsi qu'aux moyens. Il s'agit en premier lieu du pourcentage de réalisation des objectifs de formation collective fixés par la LPM, qui oscille entre l'idéal fixé par cette loi (35 jours/an pour la gendarmerie mobile et 15 jours/an pour la gendarmerie départementale) et les contraintes nées de l'activité opérationnelle.

Il s'agit en second lieu du taux de disponibilité des véhicules, qui correspond au pourcentage de véhicules immobilisés moins d'une semaine au cours du mois considéré et qui doit bien sûr évoluer à la hausse, la cible pour 2006 étant : > 90 %.

5. L'action : exercice des missions militaires

Cette action n'a bien entendu pas d'équivalent dans le programme 176 de la Police nationale puisqu'elle est liée à la spécificité du rôle de la gendarmerie en matière militaire qui est sous-tendu par deux objectifs :

- la protection et le contrôle des intérêts français, incluant par exemple la gendarmerie de sécurité de l'armement nucléaire ;

- l'action de la gendarmerie hors du territoire métropolitain sous commandement militaire ou civil, mesurée par le « nombre de jour-gendarmes projetés en Opex » (estimé à 270.000 pour 2006).

EFFECTIFS DE LA GENDARMERIE EN OPEX
AU 1 ^ER JUIN 2005

1. OPÉRATIONS ONUSIENNES

2. OPÉRATIONS SOUS ENGAGEMENT INTERNATIONAL HORS ONU

3. OPÉRATIONS SOUS COMMANDEMENT NATIONAL

4. AMBASSADES (ACCOMPAGNEMENT DE SÉCURITÉ ET GARDES)

En ce qui concerne l'action « Exercice des missions militaires », il convient de remarquer que les opérations hors du territoire métropolitain sont, par essence, difficilement prévisibles et peuvent induire des variations budgétaires non négligeables. C'est pourquoi il conviendrait que pour ses OPEX la Gendarmerie ait accès aux crédits prévus pour les opérations extérieures par le ministère de la Défense (soit pour 2006 : 250 millions d'euros sur une dépense totale évaluée à 530 millions d'euros).

IV- PRÉSENTATION DU PROGRAMME APRÈS VENTILATION DES CRÉDITS

C. VENTILATION AU SEIN DU PROGRAMME

Conformément au schéma de déversement analytique, l'action 04 « Commandement, ressources humaines et logistique » constitue une action de soutien dont les crédits (1.739.185.452 €) sont ventilés sur les quatre autres actions, dites de politique publique, au prorata des effectifs de chacune, les abondant des sommes suivantes :

+ 956 551 998 € pour l'action 01 ;

+ 243 485 963 € pour l'action 02 ;

+ 486 971 927 € pour l'action 03 ;

+ 52 175 564 € pour l'action 05.

A l'issue de cette ventilation interne, les crédits du programme Gendarmerie se répartissent ainsi :

55 % pour « Ordre et sécurité publics » ;

14 % pour : « Sécurité routière » ;

28 % pour « Police judiciaire et concours à la justice » ;

3 % pour « Exercice des missions militaires ».

D. APPORTS DE LA MISSION DÉFENSE

Dans le projet de loi de finances initial, la Gendarmerie nationale bénéficiait d'un soutien du ministère de la Défense retracé dans le programme « Soutien de la politique de Défense », dont le montant s'élevait à 816 805 284 €. Il correspondait aux fonctions transverses de soutien (cabinets des ministres, contrôle général des armées, directions du secrétariat général pour l'administration) et, pour la plus grande part (602,3 millions d'euros) aux crédits d'infrastructure et d'informatique se répartissant ainsi :

- transfert (ancien titre V de l'ordonnance de 1959) des crédits d'infrastructure et d'informatique de gestion pour 206,5 millions d'euros ;

- transfert (ancien titre III de l'ordonnance de 1959) des crédits de locations immobilières pour 341,7 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 14 millions d'euros de mesures nouvelles et 40 millions d'euros de rebasage.

Le rapatriement de ces 602,3 millions d'euros au sein du programme « Gendarmerie » par un amendement adopté à l'Assemblée nationale semble légitime et ne posera pas de problème de fond, puisque ces crédits seront gérés dans un esprit de synergie par le Secrétaire général de l'administration de la défense et le Directeur général de la Gendarmerie nationale ainsi que ceux-ci l'ont confirmé lors de leur audition par la commission de la défense et des affaires étrangères du Sénat.

Les crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique menée par la Gendarmerie s'élèvent au total à 7,485 milliards d'euros.

V- LE POINT DE VUE DU RAPPORTEUR : LA GENDARMERIE À L'HEURE EUROPÉENNE

La gendarmerie nationale a mis en oeuvre une coopération institutionnelle et opérationnelle avec les forces de sécurité dans le cadre européen su laquelle il est utile de faire le point.

E. COOPÉRATION INSTITUTIONNELLE

Conformément aux orientations définies par les traités de Maastricht et d'Amsterdam, confirmées au sommet de Tampere (décembre 1999), près de vingt-cinq groupes de travail ont été créés par le Conseil de l'Union pour couvrir le champ de la coopération policière et judiciaire relevant du 3 ^ème pilier (Justice et Affaires intérieures - JAI). La gendarmerie participe aux travaux de ces groupes et à ceux d'experts de haut niveau, chargés de questions techniques ou transversales telles que la coopération policière, le terrorisme, la lutte contre les trafics de stupéfiants, la lutte contre la criminalité organisée, la protection de l'euro, l'évaluation des normes Schengen, la gestion intégrée des frontières extérieures, l'harmonisation des sanctions pénales ou la mise en place d'EUROJUST.

La gendarmerie nationale s'associe à l'ensemble des travaux relatifs à la gestion civile des crises par l'UE et contribue à hauteur de 600 militaires à la constitution d'une force de police européenne décidée lors du sommet de Feira de juin 2000 (5 000 hommes projetables sur un théâtre d'opérations extérieures dont 1 000 en trente jours). A cet effet, elle organise chaque année, à Saint-Astier, un exercice international de maintien de l'ordre destiné à renforcer l'interopérabilité des unités de police européennes.

La gendarmerie participe également aux dispositifs de coopération en matière de formation. Membre de l'association des écoles supérieures de police (AEPC), présidée par un officier général de gendarmerie depuis l'été 2002, et du Collège européen de police (CEPOL), elle contribue avec ses homologues transfrontaliers à la création de centres linguistiques et de formations croisées. En 2005, la gendarmerie, forte de son expertise en matière de planification opérationnelle, a organisé dans le cadre du CEPOL, trois séminaires de formation sur la gestion civile des crises, la criminalité environnementale et la lutte contre le terrorisme.

Elle a financé, avec le soutien de la Commission européenne (programme AGIS), trois projets d'échange d'expertise et de formation destinés à améliorer la coopération policière en Europe. Ces échanges d'expériences et de bonnes pratiques sont l'occasion pour la gendarmerie de mettre en valeur, auprès des autres forces de police de l'Union, le savoir-faire qu'elle détient dans ses domaines d'excellence et de mieux faire connaître la place qu'elle occupe dans la sécurité intérieure. Trois projets ont été réalisés sur la période 2003-2004 en matière d'analyse financière criminelle, de maintien de l'ordre et de police technique et scientifique (PTS) pour un financement communautaire de 210 000 €. De même, trois projets ont été retenus pour l'exercice 2004-2005 relatifs à l'analyse financière criminelle, aux inspections liées à la navigation par voie fluviale et au maintien de l'ordre pour un financement de 370 000 €. La gendarmerie est également associée en qualité de partenaire à quatre projets AGIS menés par des polices d'Etats membres de l'UE (Espagne, Suède, Italie).

Enfin, la gendarmerie contribue, dans le domaine JAI, au renforcement des institutions des pays bénéficiaires de financements européens à travers la mise en oeuvre et la participation à des jumelages au profit de pays d'Europe centrale et orientale, de la zone balkanique ou issus de l'éclatement de l'URSS et du sud de la Méditerranée.

F. LA COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE FORCES DE POLICE EUROPÉENNES

Cette coopération se développe principalement dans trois domaines : la coopération Schengen, la coopération transfrontalière qui complète Schengen et la coopération Europol. En outre, la gendarmerie participe à d'autres formes de coopération dans des instances plus informelles telles que la FIEP ^{7 ( * )} .

La gendarmerie est directement concernée par la coopération policière Schengen . Cette coopération s'exerce par le biais d'instances centrales (bureau SIRENE-France et unité centrale de coopération policière internationale où servent 27 militaires de la gendarmerie) et locales (les centres opérationnels des groupements de gendarmerie départementale situés dans les départements frontaliers sont désignés à ce titre «points de contact opérationnels Schengen» pour l'échange de renseignements et la gestion opérationnelle des événements en zone frontalière).

La gendarmerie est également impliquée dans la coopération transfrontalière. En effet, la coopération Schengen est renforcée dans les zones frontalières par l'application d'accords bilatéraux de coopération policière et douanière. La France a signé de tels accords avec l'Italie, l'Allemagne, l'Espagne, la Belgique, le Luxembourg, la Suisse et Andorre. Ces accords bilatéraux permettent, d'une part, la coopération directe entre unités de police, de gendarmerie et des douanes et, d'autre part, la création de centres de coopération policière et douanière (CCPD) situés à la frontière et regroupant des représentants de ces trois services afin de favoriser le bon déroulement de la coopération transfrontalière en facilitant la lutte contre la délinquance, les trafics illicites, l'immigration irrégulière, et en aidant à prévenir les menaces à l'ordre public. Un accord entre les administrations nationales concernées confie à la gendarmerie la coordination du détachement français de quatre CCPD sur les dix créés.

Enfin, la gendarmerie est étroitement liée à la coopération EUROPOL. Inauguré à La Haye en 1999, l'office européen de police, fort de 490 membres, représente aujourd'hui un outil majeur dans la lutte contre la criminalité organisée transnationale. A la fois agence d'analyse du renseignement criminel, s'appuyant sur des bases de données alimentées par les Etats membres, et plate-forme de coopération policière bénéficiant de la présence d'officiers de liaison de tous les services de police et de douanes des vingt-cinq Etats membres de l'Union, l'office s'est vu doter d'un mandat élargi à l'ensemble de la criminalité organisée et a obtenu une dimension plus opérationnelle par sa capacité à participer aux équipes communes d'enquête.

La capacité d'analyse criminelle d'EUROPOL sera renforcée par la mise en service prochaine du Système d'Information EUROPOL (SIE), l'activation de la task force anti-terroriste ou encore la mise en place des équipes communes d'enquêtes. La forte participation de la gendarmerie à l'ensemble du dispositif EUROPOL traduit sa volonté marquée de s'investir dans ce canal de coopération policière internationale. Elle est en effet présente au sein de l'unité nationale EUROPOL, interface chargée de relayer les demandes entre La Haye et les unités au bureau de liaison France à EUROPOL, mais également au sein même d'EUROPOL avec 4 personnels détachés (à compter du 1 ^er septembre 2005).

De plus, la gendarmerie participe activement à de nombreux fichiers d'analyse criminelle et la qualité du renseignement fourni dans les fichiers « Mare Nostrum » et « Copper » a été de nombreuses fois soulignées par l'office. Des visites d'Europol dans divers services de la gendarmerie ont permis d'établir une dynamique durable. La gendarmerie a multiplié par 9 le nombre d'affaires suivies par l'office entre 2003 et 2004, portant à 297 le nombre d'enquêtes soutenues par un fichier d'Europol.

La gendarmerie a aussi pris une part active dans les projets COSPOL. Ces projets, mettant en exergue une orientation opérationnelle de la Task Force des chefs de police, portent sur six domaines jugés importants par les chefs de police et dans lesquels une mise en commun non seulement d'informations mais aussi d'objectifs concrets en terme d'interpellations a été mise en oeuvre. La gendarmerie participe à deux de ces projets (cybercriminalité et criminalité en provenance des Balkans). La gendarmerie a formé pendant une semaine neuf polices européennes à l'usage d'un logiciel de traque des pédophiles. Cette opération a permis l'interpellation d'une centaine d'auteurs, la gendarmerie a obtenu le plus grand nombre de résultats avec 29 personnes arrêtées sur tout le territoire.

La gendarmerie cherche, enfin, à développer un partenariat avec l'Office de la Lutte Anti-Fraude (OLAF), organisme relevant de la Commission européenne, chargé de lutter contre les fraudes au budget communautaire. Outre l'Union, il convient de préciser que la gendarmerie s'implique dans d'autres instances supranationales européennes.

Ainsi, elle participe activement aux travaux du Conseil de l'Europe au sein du comité PCPO (élaboration d'un code européen d'éthique de la police) et du « Programme police et droits de l'homme ». Un officier de gendarmerie a été détaché à plein temps pour suivre les travaux de la direction générale des affaires juridiques du Conseil. La gendarmerie contribue également au fonctionnement d' INTERPOL où deux sous-officiers sont détachés auprès du bureau central national français. Elle poursuit enfin ses travaux au sein d'enceintes de coopération technique telles que la FIEP , l' ENFSI ( European Network of Forensic Science Institutes - Réseau européen des laboratoires de police scientifique auquel collabore l'IRCGN), et le groupe WITS ( Working International Technical Support Group - enceinte organisant des échanges entre les unités d'intervention de type GIGN provenant, entre autres, de dix pays européens).

Enfin, la gendarmerie coopère avec les autres forces de sécurité dans le domaine de la gestion des crises.

Dans le cadre de la politique étrangère de sécurité et de défense (PESD) de l'Union européenne, elle participe aux missions de gestion civile des crises à travers la force de police européenne. Cette force peut remplir des missions de conseil, de surveillance, d'assistance ou d'inspection, mais également des missions exécutives. Actuellement, la gendarmerie coopère au sein de la FPE à travers trois mandats : en Bosnie-Herzégovine (MPUE), dans l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (PROXIMA) et en République démocratique du Congo (EUPOL/Kinshasa).

Par ailleurs, sous l'impulsion du ministre français de la défense, la gendarmerie française s'est associée à ses homologues italienne, espagnole, portugaise et néerlandaise pour créer la force de gendarmerie européenne, outil militaire de gestion de crise mis à la disposition de l'Union européenne mais qui peut être engagé au profit d'organisations internationales (ONU, OTAN, OSCE...) ou d'une coalition ad hoc .

La création de cette force, composée d'unités pré-identifiées et d'un état major permanent basé en Italie capable d'effectuer des missions de sécurité publique sur les théâtres d'opérations extérieures, a été approuvée par la déclaration d'intention signée par les cinq ministres de la défense à Noordwijk (Pays-Bas) le 17 septembre 2004. Elle devrait être déclarée opérationnelle au cours du dernier trimestre 2005.

CONCLUSION

Le statut militaire de la gendarmerie lui permet à la fois, grâce au maillage territorial, d'assurer ses missions dans les endroits les plus reculés de notre pays et de participer aux opérations extérieures où ses compétences en matière de maintien de l'ordre, mais aussi de contact avec les populations, sont particulièrement appréciées.

C'est pourquoi, il est nécessaire de conserver ce statut.

Il faut rendre hommage à la gendarmerie pour son action en faveur de la sécurité de nos concitoyens.

L'effort financier que représente le budget qui lui est consacré en 2006 est méritoire, compte tenu du contexte général de restriction et lui permettra de faire face à ses multiples missions.

Pour ces raisons, la Commission des affaires étrangères et de la défense a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Sécurité ».

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du mercredi 16 novembre 2005.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Sécurité ».

*

Au cours de sa réunion du 26 novembre, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Sécurité » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006.

AUDITION DE M. GUY PARAYRE
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Le 9 novembre 2005, le général Guy Parayre a présenté le programme 152 « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle de « Sécurité ». Il a rappelé que la stratégie définie conjointement avec la police nationale (renforcer la lutte contre l'insécurité en optimisant l'allocation des ressources) reflétait la volonté de renforcer le niveau de sécurité. M. Serge Vinçon, président, a salué l'action conduite par la gendarmerie dont le sang froid, le dévouement et la maîtrise (tant des hommes que de leurs responsables) constituent, dans le grave contexte social actuel, un bien précieux pour la République.

Le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, a confirmé que l'engagement des forces de gendarmerie était, dans les circonstances actuelles, très important et qu'il serait maintenu. Si une légère décrue de la violence semble s'amorcer, la situation reste en effet très préoccupante.

Puis le directeur général de la gendarmerie nationale a dressé un bilan de l'activité de la gendarmerie au cours de l'année écoulée :

- l'effort de lutte contre la délinquance s'est poursuivi en 2005 ; celle-ci est en baisse depuis trois ans et le niveau des résultats enregistrés exige désormais un effort important pour consolider ce degré de performance. Les moyens budgétaires accordés permettent ainsi d'avoir recours aux nouvelles technologies (vidéosurveillance). Il a rappelé que la délinquance avait significativement diminué en zone de gendarmerie nationale : les baisses ont été de 3,5 % en 2003, 6,3 % en 2004 et 3,4 %, selon les estimations, en 2005, la part de délinquance de voie publique demeurant inférieure à 50 % du total de la délinquance constatée ;

- le bilan de la lutte contre l'insécurité routière est globalement satisfaisant : en zone de gendarmerie, 1.473 vies ont été épargnées depuis 2002. Les efforts vont porter plus particulièrement sur les motocyclistes, les jeunes, les conducteurs de poids lourds et les conducteurs étrangers ;

- les réformes mises en oeuvre depuis 2002 portent sur quatre domaines : tout d'abord, la zonalisation de l'emploi des forces mobiles est en voie d'achèvement ; la gendarmerie va désormais renforcer son dispositif de lutte contre les violences de type urbain, en consacrant sept escadrons aux secteurs les plus sensibles situés dans sept départements métropolitains. Le redéploiement des forces de police et de gendarmerie est par ailleurs achevé en métropole. Ensuite, les communautés de brigade sont en place depuis 2003, et actuellement, 1.068 communautés de brigade et 654 brigades autonomes regroupent 3.506 brigades territoriales en métropole et outre-mer. Le but de la mise en place des communautés de brigade est de rendre les gendarmes plus disponibles pour l'action sur le terrain, au contact de la population, en diminuant les charges fixes de travail à l'intérieur des casernes. Enfin, la réorganisation du commandement territorial est effective depuis le 1er juillet 2005 et doit établir une réelle proximité entre les commandants de région et leurs unités subordonnées.

Il a rappelé que le projet de loi de finances initiale pour 2006 s'inscrivait dans le cadre de poursuite de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2003-2008 et de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure : à cette fin, 2.000 emplois nouveaux seront créés en 2006. Il a indiqué qu'avec plus de 7,271 milliards d'euros de crédits de paiement, pensions comprises, le projet de programme pour la gendarmerie nationale regrouperait environ 15,5 % des crédits de défense et représenterait 47,6 % de la mission « Sécurité ». Le programme « Gendarmerie nationale » se décompose en cinq actions qui ne sont pas les mêmes que celles du programme national : la police et la gendarmerie ont en effet des formules d'actions différentes, qui peuvent converger, mais ne seront jamais identiques. Il a énuméré ces cinq actions : ordre et sécurité publics, sécurité routière, police judiciaire et concours à la justice, commandement ressources humaines et logistiques, et, enfin, exercice des missions militaires.

Il a souligné que, dans un contexte budgétaire contraignant, le ministre de la défense avait maintenu son effort afin de permettre à la gendarmerie d'accomplir ses missions. Il a détaillé les moyens que la gendarmerie pourrait consacrer à sa modernisation grâce au projet de loi de finances 2006 : 2.000 postes devraient être créés, ce qui permettrait d'atteindre le taux de 73 % des effectifs supplémentaires prévus par la LOPSI. La mise en place du PAGRE (plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées) se poursuit et son coût est évalué à 15,4 millions d'euros pour 2006. L'augmentation des crédits dédiés à la réserve permettra de porter de 18.500 à 22.000 les ESR (engagement spécial dans la réserve) dans les rangs de la gendarmerie.

Le général Guy Parayre a indiqué qu'afin de se doter des moyens de mise en oeuvre de la LOLF et de suivre l'application du programme, la gendarmerie utiliserait son réseau de 40 contrôleurs de gestion régionaux.

Il a ensuite évoqué l'évolution des crédits d'équipement qui est sensible (420 millions d'euros d'autorisation d'engagement et 340 millions d'euros de crédits de paiement) : elle permettra de poursuivre les programmes d'équipement (24.575 tenues commandées, livraison attendue de 12.000 pistolets automatiques Sig-Sauer SP 2002). En 2005, 500 lanceurs de balles de défense et 60 pistolets à impulsions électriques ont permis de renforcer les équipements de la gendarmerie. Par ailleurs, de nouveaux véhicules, particulièrement utiles en cas de violences urbaines, vont être commandés pour la gendarmerie mobile. La modernisation du réseau de communication Rubis pourra être poursuivie.

Le général Guy Parayre a abordé ensuite les crédits consacrés aux infrastructures et rappelé qu'à ce titre le ministre de la défense avait récemment décidé de réintégrer 602 millions d'euros de crédits de paiement dans le programme gendarmerie. Par ailleurs, les crédits de constructions immobilières sont augmentés et s'élèvent à 200 millions d'euros, permettant d'envisager la construction de plus de 3.800 unités-logements.

Il a souligné la nécessité de recourir à des solutions innovantes, associant les collectivités territoriales, afin de pallier la vétusté de certains locaux de services et de certains logements, même si celles-ci ont pour conséquence un accroissement du poids des loyers.

Le général Guy Parayre a conclu que ce projet de budget devait permettre aux gendarmes de travailler dans des conditions honorables au service des institutions de la République.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé combien le Sénat était attentif à l'action de la gendarmerie. Il a demandé des précisions sur les conséquences du transfert des crédits d'infrastructure (602 millions d'euros) de la mission « Défense » à la mission « Sécurité ». Il a souhaité savoir si l'accroissement des effectifs de la gendarmerie était en adéquation avec les prévisions de la LOPSI. Il a souligné la difficulté de comparaison entre les indicateurs du programme de la police et du programme de la gendarmerie. Il a enfin souhaité savoir si, pour mener à bien ses opérations extérieures, la gendarmerie pourrait avoir recours aux 250 millions d'euros provisionnés dans les crédits de la mission « Défense ».

Le général Guy Parayre a apporté les réponses suivantes :

- le transfert des crédits liés aux opérations immobilières et informatiques permettrait de rendre compte du coût global de la gendarmerie. Les décisions concernant ces secteurs, et tout particulièrement l'infrastructure immobilière, seront prises à l'issue d'un dialogue avec le secrétaire général de l'Administration du ministère de la défense, dans le double souci de réaliser des économies et de préserver les synergies ;

- s'agissant de l'adéquation des effectifs à la mise en oeuvre de la LOPSI, l'augmentation de 2.000 hommes, annoncée pour 2006, permettra de compenser une dotation en loi de finances initiale pour 2005 inférieure à l'annuité correspondante de la LOPSI. En ce qui concerne les investissements, les 200 millions d'euros prévus pour 2006 ne permettront de rattraper qu'une partie du retard pris par rapport à la LOPSI depuis trois ans : il conviendra qu'à l'avenir l'effort d'investissement soit plus important ;

- pour ce qui est des indicateurs de résultat, l'objectif de la LOLF n'est pas d'établir une comparaison systématique de la police et de la gendarmerie, mais de donner des renseignements sur l'activité respective de ces deux forces et de mesurer, d'une année sur l'autre, les progrès réalisés par chacune d'elles ;

- la gendarmerie n'a pas accès pour ses opérations extérieures (OPEX) aux 250 millions d'euros inscrits à la mission « Défense ». Il conviendra donc d'inclure le coût des opérations extérieures de la gendarmerie dans le cadre des crédits qui lui sont affectés.

M. André Rouvière, après s'être associé à l'hommage rendu par M. Serge Vinçon, président, à l'action des forces de la gendarmerie lors des événements actuels, s'est interrogé sur l'interopérabilité des réseaux de communication de la gendarmerie et de la police. Il a aussi évoqué la nécessité d'établir un bilan sur l'efficacité des dispositifs de communautés de brigade et s'est interrogé sur l'avenir des petites brigades rurales.

M. Robert Del Picchia a salué l'action des gendarmes dans le cadre des opérations de stabilisation conduites en Bosnie Herzégovine ou au Kosovo. Il s'est interrogé sur l'existence de formations dispensées en matière de maintien de l'ordre par la gendarmerie française au profit de forces étrangères comparables. En ce qui concerne les crédits de fonctionnement, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de prévoir une sorte de réserve de crédits permettant de faire face à d'éventuelles dépenses supplémentaires imprévues.

M. Didier Boulaud a demandé des précisions sur la force européenne de gendarmerie. Il a souligné la nécessité d'un bilan des communautés de brigade : lorsque les gendarmes connaissent mal les lieux d'intervention, ce dispositif peut ne pas donner entière satisfaction et devrait être modulé en fonction des caractéristiques géographiques du territoire. Il a par ailleurs estimé que, tout en étant favorable à une politique de sécurité routière, il trouvait souhaitable d'assouplir la verbalisation des excès de vitesse, lorsque celle indiquée par le radar n'est supérieure que de quelques kilomètres à la limite autorisée.

Mme Hélène Luc s'est interrogée sur le rôle de la gendarmerie selon qu'elle opère en zone urbaine ou en zone rurale. Après s'être associée à la remarque de M. Didier Boulaud sur les radars, elle a estimé que la construction de logements supplémentaires et la rénovation du parc existant étaient indispensables et rappelé les conditions de vie des épouses des gendarmes rendues difficiles par la vétusté de certaines habitations.

Le général Guy Parayre a alors apporté les éléments de réponse suivants :

- les réseaux de communication de la gendarmerie (Rubis) et de la police (Acropole, qui n'est pas encore totalement déployé), ne sont pas complètement interopérables mais permettaient néanmoins aux unités de communiquer entre elles. Ainsi, un dispositif de relais permet un travail commun police et gendarmerie ; par ailleurs, en cas de besoin, des postes peuvent être prêtés entre des unités de chaque force. Cette technique, efficace, est utilisée dans les situations graves. Enfin, dans les salles opérationnelles de la police et de la gendarmerie, les opérateurs disposent de lignes directes et peuvent entrer en contact l'un avec l'autre en temps réel. Une réflexion est d'ores et déjà en cours sur le réseau du futur qui sera mis en oeuvre avant 2020 ;

- la géographie et les particularités locales doivent être prises en compte pour l'organisation des communautés de brigade. Celles-ci permettent cependant d'accroître de 25 % les activités de contact avec la population locale lorsqu'il n'y a pas de problème de découpage géographique et que le projet de services est élaboré par un dialogue avec les responsables locaux. Les dispositifs devront parfois être revus localement afin que les capacités et les délais d'intervention soient satisfaisants. Par ailleurs, le dispositif des communautés de brigade n'en est qu'à son début : la connaissance des lieux et des personnes par tous les gendarmes d'une communauté va nécessairement s'améliorer avec le temps. Toutefois, le dialogue avec les élus et la population restera toujours nécessaire et, en tant que de besoin, certains découpages géographiques pourront être revus ;

- il n'est pas envisagé de supprimer des brigades territoriales rurales des chefs-lieux de canton. Toutefois, lorsque coexistent plusieurs brigades dans un même canton, une rationalisation est indispensable, le principe étant de conserver au minimum une brigade par canton ;

- actuellement, la gendarmerie ne dispense pas de formation spécifique sur les théâtres d'opérations extérieures, mais des contacts réguliers sont établis avec des gendarmeries étrangères, notamment en Afrique et au Moyen-Orient dans le cadre d'accords de coopération ; de plus, de nombreux personnels étrangers sont admis dans les écoles de la gendarmerie française ; les opérations extérieures, notamment dans les Balkans, sont très utiles en elles-mêmes, mais aussi grâce aux informations qu'elles permettent de recueillir, en termes de retour en sécurité intérieure, notamment en matière de trafic d'armes ;

- dans la logique de la LOLF, il est impossible de constituter des réserves de crédits permettant de faire face à d'éventuelles dépenses supplémentaires imprévues, celles-ci devant être financées par prélèvement sur d'autres ressources. Aussi bien la préparation du budget doit-elle reposer sur les prévisions les plus fines possibles et qui prennent en considération les missions opérationnelles de la gendarmerie ;

- la force de gendarmerie européenne, qui réunit, aux côtés de la France, le Portugal, les Pays-Bas, l'Italie et l'Espagne, répond à un réel besoin de sécurisation en situation de sortie de crise. Un état-major de cette force, composé de 30 personnes, a été mis en place à Vicenza, en Italie. La contribution française à la force de gendarmerie européenne est au maximum de 300 gendarmes, qui interviennent dans les phases militaires, de transition ou de stabilisation ;

- les contrôles de vitesse par radar posent deux problèmes : d'un point de vue juridique, la verbalisation doit d'abord tenir compte du formalisme des procédures. Or, d'un point de vue technique ensuite, il faut tenir compte de la marge d'erreur éventuelle et donc porter sur le procès-verbal une vitesse toujours inférieure à la réalité, sachant que la vitesse réelle du véhicule y figure également. Par ailleurs, les vitesses maximales indiquées par les panneaux de limitation ne sont peut-être pas toutes adaptées et devraient peut-être, dans certains endroits, être relevées. En matière de sécurité routière, l'important est de changer les comportements des conducteurs en menant des politiques à long terme ;

- en zone urbaine, la gendarmerie effectue essentiellement des actions judiciaires, concentrant son activité de sécurité publique aux zones « gendarmerie » proprement dites.

M. Josselin de Rohan s'est enfin interrogé sur les conditions d'emploi et l'origine des 1.500 réservistes mobilisés à l'occasion des récentes émeutes.

Le général Guy Parayre a rappelé que la gendarmerie disposait en permanence de 18.000 réservistes mobilisables, en appui des moyens habituels, et ce, dans tous les départements, ce qui lui permet de répondre à la demande du Gouvernement. Ces réservistes permettent de libérer des forces mobiles, qui peuvent ainsi être engagées directement dans les opérations de maintien de l'ordre. Ainsi, 34 réservistes ont été rappelés dans le département du Val d'Oise et il a estimé à 700 le nombre de journées-réservistes effectuées depuis le début des événements en cours. Ces réservistes sont, d'une part, d'anciens gendarmes (jusqu'à 5 ans après la retraite) et, d'autre part, des jeunes volontaires formés par la gendarmerie.

* ¹ Toutefois cette affectation a été modifiée par un amendement adopté par l'Assemblée nationale (Cf. Infra p. 33 et 34 de ce rapport).

* ² Les escadrons de gendarmerie mobile sont désormais organisés en structure quaternaire, les fourgons cars de 25 places doivent être remplacés par des véhicules de groupe de 9 places.

* ³ L'Unité Logement (UL) constitue l'unité de mesure dans le cadre des programmes comportant tout à la fois des locaux à usage d'habitation et des locaux de service (casernement). Une UL comprend un logement nu pour 75 % et une quote part de locaux de service et techniques pour 25 %.

* ⁴ Conformément aux directives de l'ONU, le contingent français de la MINUK est limité à un effectif total maximal de 57 personnes à compter du 30 juin 2005 d'où la baisse de la contribution française.

* ⁵ A la fin de l'opération CARBET succède la Mission des Nations-Unies pour la stabilisation en Haïti sous égide ONU.

* ⁶ La baisse s'explique par le rapatriement d'un escadron de gendarmerie mobile début 2005.

* ⁷ Association regroupant les polices à statut militaire ou assimilé de la France, de l'Italie, de l'Espagne, du Portugal, de la Turquie, des Pays-Bas, du Maroc et de la Roumanie. Les Troupes de l'Intérieur ukrainiennes et les Carabiniers moldaves ont déposé leur candidature d'admission à la FIEP.