B. PEU DE MOYENS ET UNE INSUFFISANTE LISIBILITÉ
1. Les engagements affichés dans le projet de loi de finances pour 2006
a) Les crédits prévus
Les priorités du Gouvernement pour l'action « Logement » du programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » sont l' accroissement de l'offre de logement social tant neuf qu'existant, l'accompagnement des politiques urbaines d'aménagement et de rénovation, la résorption de l'habitat insalubre ainsi que l'amélioration de la sécurité du parc social antillais vis-à-vis du risque sismique.
Parmi les 270 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) prévus pour le logement outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2006, 91,1 millions d'euros sont destinés à des transferts en faveur des ménages . Il s'agit de financer les dispositifs d'accession à la propriété (pour une enveloppe globale de 48,3 millions d'euros prévus pour 2.100 logements) et d'incitation à l'amélioration de l'habitat privé (à hauteur de 39,3 millions d'euros pour un total de 2.620 logements).
Les projets de construction et d'amélioration des logements locatifs sociaux bénéficient de 135,1 millions d'euros d'AE , alors que les transferts aux collectivités territoriales pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte ou pour la mise en oeuvre des programmes d'aménagement des quartiers, s'élèvent à 43,8 millions d'euros en AE .
b) Des mesures inchangées
Pour la réalisation de ces objectifs, l'Etat devrait notamment s'appuyer sur des mesures qui ont déjà été mises en oeuvre .
Ainsi, l'aide à la construction de logements neufs devrait bénéficier des dispositions relatives au logement évolutif social (aide constituée par une subvention maximale de 50 % de l'investissement), à l'accession sociale (prêt à taux zéro à quotité de 40 % du coût du logement), mais aussi à l'accession intermédiaire (prêt à taux zéro à quotité de 25 %).
L'Etat devrait ainsi aider les prêts contractés auprès de la Caisse des dépôts et consignations afin de financer le logement locatif social et très social, comme le prêt locatif intermédiaire (PLI) 6 ( * ) ainsi que les prêts « construction-démolition » 7 ( * ) .
En outre, le dispositif du prêt locatif social, étendu aux DOM en 2005, devrait permettre aux bailleurs sociaux comme aux promoteurs privés de couvrir un nouveau créneau d'opérations dont les prix de revient sont supérieurs à ceux des logements locatifs sociaux.
Par ailleurs, l'aide à l'amélioration de l'habitat auprès des propriétaires occupants ou bailleurs devrait continuer de s'appuyer sur les subventions accordées au titre de l'amélioration des logements sociaux 8 ( * ) , ainsi que sur les aides apportées par l'Agence Nationale d'Amélioration de l'Habitat (ANAH) aux propriétaires bailleurs non sociaux pour procéder à la rénovation de leurs biens 9 ( * ) .
La politique du logement outre-mer repose également sur des aides de nature fiscale, parmi lesquelles :
Les réductions d'impôts, fixées à 25 % pour l'acquisition d'une résidence principale et à 40 % pour celle de logements locatifs intermédiaires, instituées par la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 ;
Les mesures de défiscalisation instituées par la loi n° 2003-660 de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 pour les opérations relatives au logement locatif, incluant au profit des bailleurs sociaux un abattement, pendant cinq ans, de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles faisant l'objet de travaux de confortement parasismique ;
La réduction du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fixée, depuis 1997, à 2,1 % au lieu de 8,5 % pour les opérations concernant les logements locatifs sociaux et très sociaux, étendue par la loi de programme pour l'outre-mer aux logements évolutifs sociaux.
c) Une valorisation insuffisante des outils de la LOLF
Votre rapporteur pour avis regrette, à titre personnel, que les priorités affichées par le Gouvernement en matière de logement ne trouve pas une traduction satisfaisante dans les outils mis en place dans le cadre de la LOLF.
Ainsi, un seul objectif (« Mieux répondre au besoin de logement social ») est rattaché à l'action « Logement » du programme « Conditions de vie outre-mer ». En outre, cet objectif ne comporte que deux indicateurs de performance respectivement consacrés au taux de logement neufs livrés dans un délai de trois ans et au taux de logements réhabilités dans un délai d'un an, qui ne sont que partiellement renseignés.
Ce manque d'information s'avère dirimant pour l'appréciation des résultats de « l'action logement », comme du reste, de l'ensemble de la mission « Outre-mer » du présent projet de loi de finances.
2. La crainte d'une remise en cause
a) Les effets déstabilisateurs de la régulation budgétaire
Toute politique dans le secteur de la construction et de l'habitat s'inscrit dans la durée et requiert en conséquence une programmation budgétaire pluriannuelle. Pour votre rapporteur pour avis s'exprimant à titre personnel, ce principe s'avère remis en cause par les gels de crédits dont les dotations au logement font depuis cinq ans régulièrement l'objet et qui contribuent à la crise sensible que traverse le secteur du logement ultramarin.
A cet égard, le seul département de la Martinique n'a reçu ces deux dernières années que 60 % des dotations budgétaires annoncées, tant en autorisations de programmes (AP) qu'en crédits de paiement (CP) en raison des gels successifs de l'enveloppe consacrée au logement retracée par le tableau ci-dessous :
RÉGULATION BUDGÉTAIRE SUR LES CRÉDITS DU LOGEMENT EN MARTINIQUE EN 2004 ET 2005
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2004 |
2005 |
|
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A.P prévues |
41 740 000.00 |
42 000 000.00 |
|
A.P reçues |
25 800 000.00 |
28 023 903.45 |
|
déficit |
11 850 000.00 |
10 976 096.55 |
|
C.P demandés |
48 600 000.00 |
50 000 000.00 |
|
C.P reçus |
34 662 512.58 |
23 031 000.00 |
|
déficit |
13 937 487.42 |
16 969 000.00 |
|
dettes au |
31/12/2004 |
31/08/2005 |
|
Montant |
9 171 332.44 |
7 327 641.72 |
(Source : ministère de l'outre-mer)
Cette remise en cause par l'Etat de ses engagements financiers n'est pas sans conséquences sur l'activité du secteur du bâtiment et des travaux publics pour lequel la commande publique joue un rôle prépondérant . Ainsi, en Martinique, dans les seuls secteurs de l'amélioration de l'habitat et de l'accession très sociale, ce sont plus de 400 entreprises artisanales, employant plus de 1.200 salariés directs, qui sont menacées par de tels manquements.
En ce sens, l'engagement du ministère de l'outre-mer à veiller à la continuité des dotations en faveur du logement ces deux dernières années ne devrait pas occulter la nécessité d'un rattrapage destiné à compenser les gels précédents . Compte tenu de la durée des opérations concernées, entraînant un étalement des mandatements au titre du caractère pluriannuel des engagements financiers, le montant des crédits de paiement reportés chaque année s'est considérablement accru au fil du temps. De ce fait, les dotations ouvertes en loi de finances, prenant en compte cet effet report, n'ont plus été calibrées à partir de la clé budgétaire de répartition pluriannuelle initialement prévue (20 % sur cinq ans). En outre, les crédits de paiement reportés n'ont pu être préservés lors des mesures de régulation budgétaire prises ces dernières années 10 ( * ) .
La mise en oeuvre de la régulation budgétaire sur les crédits destinés au logement ne concerne pas seulement la Martinique, mais l'ensemble de l'outre-mer. Or, pour votre rapporteur pour avis prenant position à titre personnel, les collectivités locales concernées ne disposent pas des moyens suffisants pour le lancement des programmes immobiliers permettant de répondre aux demandes.
Compte tenu de l'importance des besoins, il estime donc indispensable un rattrapage des dotations budgétaires.
b) Une politique décentralisée en attente de moyens
Les collectivités territoriales jouent un rôle important dans la politique du logement outre-mer. Leur implication diffère toutefois selon qu'il s'agit des départements ou des collectivités d'outre-mer.
* La compétence en matière d'habitat est très décentralisée dans les collectivités d'outre-mer . Ainsi, l'Etat n'intervient que de manière indirecte dans ce domaine, chaque collectivité ayant mis en place ses propres dispositifs d'aide au logement et de résorption de l'insalubrité.
Il leur apporte cependant une dotation. A Saint-Pierre-et-Miquelon, cette dotation, qui s'est élevée en 2003 à 2,8 millions d'euros en autorisations de programme, permet de financer des aides à la construction ou à l'amélioration de logements ou encore des participations à des opérations d'aménagement.
Dans les trois autres collectivités d'outre-mer, l'Etat intervient en faveur de la politique de l'habitat définie localement, dans le cadre des contrats de plan et de développement, sur les crédits du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). Au titre des contrats en cours, la contribution financière de l'Etat s'élève en moyenne annuelle à 1,08 million d'euros à Wallis et Futuna, à 6,5 millions d'euros en Polynésie française et à 17,68 millions d'euros en Nouvelle-Calédonie. Enfin, à Mayotte, l'Etat participe à l'aménagement urbain en contribuant au financement prévu dans le cadre du contrat de plan Etat-Région. A ce titre, un financement de l'ordre de 7 millions d'euros en autorisations de programme est annoncé pour 2006 pour la construction de lotissements communaux destinés à accueillir du logement social.
* Dans les départements d'outre-mer, les collectivités territoriales ont été de plus en plus associées à l'ensemble des programmes de la politique du logement .
Elles participent ainsi à hauteur de 20% au financement des opérations de RHI et apportent leur garantie à la production de logements locatifs sociaux (en Guadeloupe, la Région et le Département se substituent aux communes qui ne sont pas en mesure de le faire). Elles peuvent également intervenir en matière d'aides pour la réhabilitation du logement notamment à destination des propriétaires occupants. Ainsi, le Conseil général de la Martinique a accordé, en 2005, plus de 4 millions d'euros à ce titre.
Ces collectivités (communes ou établissements publics de coopération intercommunale - EPCI) sont également susceptibles d'intervenir, via un conventionnement avec l'Etat, dans les programmes de Participation à l'Aménagement des Quartiers (PAQ) qui demeurent encore malheureusement à l'état d'expérimentation. A ce titre, l'Etat devrait verser 2.450 primes forfaitaires plafonnées à 4.000 euros par logement pour un montant total de 9,8 millions d'euros en autorisations d'engagement. Or, votre rapporteur pour avis constate, à l'aune des informations transmises par le ministère de l'outre-mer, que ce dispositif n'a suscité aucun projet, depuis les deux ans qu'il est mis en oeuvre, et s'interroge en conséquence sur l'opportunité de reconduire pour 2006 une telle programmation.
Les conseils régionaux et les conseils généraux, participent encore aux fonds régionaux d'aménagement urbain (FRAFU) , mis en oeuvre à titre expérimental à la Réunion en 1994 et généralisés à l'ensemble des départements d'outre-mer en 2002, pour faire face à l'augmentation des coûts, du foncier équipé et favoriser qualitativement et quantitativement la production de logements sociaux. Ces fonds permettent de financer les études de faisabilité, le portage financier à moyen terme ainsi que les équipements de viabilisation primaire.
Les FRAFU reçoivent également des financements de l'Etat, via le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM), et de l'Union européenne, via le Fonds européen de développement régional (FEDER).
Votre rapporteur pour avis constate avec regret que les données qui lui ont été transmises pour évaluer les financements des différents FRAFU n'ont pas été actualisées.
Par ailleurs, les dispositions prévues dans le volet « logement » de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales introduisent une délégation d'attribution des aides au logement. Désormais, le préfet se voit reconnaître un pouvoir de répartition des crédits du logement entre les départements et les EPCI avec lesquels elles passent une convention.
En outre, le fonds de solidarité logement (FSL) fait l'objet d'un transfert de compétence au département. Par ailleurs, le rôle du conseil départemental de l'habitat (CDH), dont la direction est assurée par le président du conseil général et dont les attributions sont analogues à celles assumées par le comité régional de l'habitat de métropole, se trouve renforcé s'agissant notamment du suivi de la programmation des aides publiques au logement et des dispositifs d'attribution de logements locatifs sociaux.
L'association des collectivités territoriales à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique du logement en outre-mer permet ainsi de mieux cibler les interventions et de s'assurer que les programmes lancés répondent aux demandes exprimées et prennent mieux en compte la diversité des réalités locales . Une telle association est également l'un des gages du suivi et par conséquent de la réussite des programmes de rénovation et de réhabilitation, tant dans les départements que dans les collectivités d'outre-mer.
* 6 Destiné aux logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social et celui en vigueur sur le marché des particuliers. Il est cependant à noter que le PLI peut également être servi par l'Agence française de développement, ou tout établissement de crédit ayant passé une convention avec l'Etat pour proposer un crédit au taux fixe de 5,5 % sur une durée de 25 ans.
* 7 Qui permettent d'entreprendre des opérations de démolition d'ensemble de logements sociaux impliquant le relogement des locataires concernés par les démolitions.
* 8 Ces subventions sont équivalentes à la prime pour l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) en vigueur en métropole.
* 9 Rappelons à cet égard que l'article 20 de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 prévoit pour les particuliers une réduction de l'impôt sur le revenu à hauteur de 25 % du coût de l'investissement réalisé pour des travaux de réhabilitation des logements de plus de 40 ans (35 % dans les zones urbaines sensibles) ; cette mesure s'adressant principalement aux propriétaires dépassant les plafonds de revenus fixés pour ces subventions.
* 10 Les annulations de crédit qui ont concerné le secteur du logement et plus particulièrement les opérations de résorption de l'habitat insalubre, dans un contexte marqué par la fin de la créance de proratisation et la couverture par les CP des AP prévues. C'est ainsi que pour l'année 2003, le montant des CP annulés s'est élevé à 44,38 millions d'euros, soit près de 85 % de la dotation initiale en faveur des opérations de RHI.