Projet de loi de finances pour 2005 : Intérieur - Police et sécurité

III. LE BUDGET 2005 : METTRE EN OEUVRE LA LOPSI ET PRÉPARER LA RÉFORME BUDGÉTAIRE DE 2006

A. LA TROISIÈME TRANCHE DE LA LOPSI RESPECTÉE

Le budget pour 2005 représente 15 % de l'objectif fixé sur 5 ans par la LOPSI. Au total, 68 % des crédits prévus par la LOPSI auront été engagés après trois années d'application sur cinq, dont 58 % pour l'investissement.

1. Des dépenses de personnels en hausse au service de la réforme

Les crédits de personnels de la police s'élèvent à 4,75 milliards d'euros, soit plus des quatre cinquièmes de l'ensemble.

a) Des effectifs budgétaires en accroissement

• Les effectifs hors adjoints de sécurité

Le PLF 2005 prévoit de porter l'effectif total de l'agrégat « Police nationale » à 135 459 agents contre 134 806 en 2004 , hors adjoints de sécurité, soit 653 agents supplémentaires.

Il convient toutefois de souligner que les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur fournissent des données parfois contradictoires. La Cour des Comptes a d'ailleurs regretté à plusieurs reprises les difficultés pour connaître précisément les effectifs de la police nationale.

En application de la LOPSI, 1000 emplois nouveaux ^{15 ( * )} sont créés en 2005. A la fin de cette même année, 60 % des effectifs prévus par la LOPSI auront été créés. Ils se répartiront de la façon suivante :

- 500 emplois de personnels administratifs, dont notamment 20 ingénieurs de la police technique et scientifique, 38 techniciens de la police technique et scientifique, 75 secrétaires administratifs et 202 adjoints administratifs ;

- 500 personnels actifs, dont 490 gardiens de la paix et dix contrôleurs généraux.

Ces recrutements seront échelonnés tout au long de l'année 2005 et ne commenceront qu'au 1 ^er octobre. Le coût de ces créations d'emplois sera donc limité (9,91 millions d'euros) par rapport au coût normal en année pleine.

• La pérennisation des adjoints de sécurité

Au 2 août 2004, l'effectif global des adjoints de sécurité (ADS) s'élevait à 10 584 (10 273 affectés sur sites et 311 en formation) pour un quota de 11 300 emplois budgétaires en loi de finances initiale pour 2004. Toutefois, d'ici la fin de l'année, 1656 nouveaux ADS devraient être incorporés en école permettant ainsi d'optimiser l'effectif à hauteur de la dotation budgétaire, tout en compensant le nombre de départs prévisibles évalué à environ 950 ADS.

Le budget 2005 stabilise enfin les effectifs budgétaires d'adjoints de sécurité, ceux-ci ayant baissé régulièrement depuis quatre ans - 20.000 prévu en lois de finances 2000, 2001 et 2002, 14 000 en 2003 et 11 300 en 2004.

Le nombre de 11 300 ADS constitue pour le ministère de l'intérieur l'effectif de référence pour les années à venir. Ces adjoints de sécurité constituent en effet un vivier pour la police nationale et ce dispositif joue un rôle de pré-sélection et de formation pour les meilleurs d'entre eux. Les difficultés de recrutement qui ont pu se poser par le passé devraient s'estomper en raison de la revalorisation indemnitaire de ces emplois. Par ailleurs, le dispositif des ADS deviendra plus attractif lorsque, dans le cadre de la réforme des corps et carrières, le recrutement des gardiens de la paix se fera au niveau bac. Dès lors, les personnes désireuses d'intégrer la police nationale sans être détentrice de ce diplôme n'auront d'autre solution que de devenir adjoint de sécurité.

Les crédits de rémunération prévus pour les adjoints de sécurité s'élèvent à 216,9 millions d'euros contre 213,3 millions d'euros en 2004.

b) D'importantes mesures catégorielles

La plupart des mesures catégorielles résultent de la mise en oeuvre du protocole du 17 juin 2004 portant réforme des corps et carrières lequel est décrit au II ci-dessus.

Toutefois, il faut souligner que dans le cadre de la poursuite de la réforme des corps et carrières le PLF pour 2005 prévoit la suppression, d'une part, de 840 emplois du corps de commandement et d'encadrement (officiers), d'autre part, de 60 emplois du corps de conception et direction (commissaires). En 2004, 550 emplois d'officiers et 50 emplois de commissaires avaient été supprimés. Il y a donc une accélération du rythme du repyramidage.

En contrepartie, ces suppressions permettent la création de 660 emplois supplémentaires de gardiens de la paix et de 240 emplois administratifs, techniques et scientifiques par transformation d'emplois . Au sein du corps de maîtrise et d'application, 500 emplois de gardiens de la paix seront transformés en emplois de brigadiers-majors et 4232 autres emplois de gardiens de la paix seront transformés en 4232 emplois de brigadiers (nouveau grade).

Enfin, dans le cadre du développement de l'action judiciaire prévu par la LOPSI, la qualification d'officier de police judiciaire sera attribuée en 2005 à 3.000 agents du corps de maîtrise et d'application dans les conditions prévues par la loi du 18 novembre 1998. Une provision est inscrite au projet de loi de finances pour 2005 pour la police nationale ( 0,9 millions d'euros ). Cette extension au corps de maîtrise et d'application de la qualification d'OPJ est le corollaire indispensable de la politique de déflation des deux corps supérieurs par repyramidages et transformations d'emplois. A défaut, le potentiel judiciaire de la police nationale en serait affecté.

Effectifs réels de la police nationale du 1 ^er janvier 1995 au 1 ^er janvier 2004

CORPS	GRADES	Effectifs réels
		1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Conception et direction	Commissaires Divisionnaires EF	167	158	187	183	182	191	186	173
	Commissaires Divisionnaires	396	400	359	368	373	354	372	382	567	579
	Commissaires Principaux	795	795	790	780	743	713	718	692	678	685
	Commissaires de Police	746	704	735	724	724	722	705	708	710	634
	TOTAL	2 104	2 057	2 071	2 055	2 022	1 980	1 981	1 955	1 955	1 898
Commandement et encadrement	Commandants E.F	157	126	590	591	630	674	788	789	805	727
	Commandants	4 382	4 705	4 329	4 270	4 157	3 945	3 644	3 541	3 417	3 314
	Capitaines	5 113	5 174	5 076	4 967	4 837	4 706	4 688	4 601	4 503	4 483
	Lieutenants	8 316	7 936	7 344	7 168	7 016	6 913	6 750	6 514	6 425	6 308
	TOTAL	17 968	17 941	17 339	16 996	16 640	16 238	15 870	15 445	15 150	14 832
Maîtrise et application	Brigadiers Majors		1 879	1 974	2 259	2 459	2 604	2 712	2 785	2 861	3 003
	Brigadiers	16 908	16 054	16 099	15 986	15 591	15 612	15 382	15 771	15 803	16 003
	Gardiens de la paix	75 238	74 886	75 580	76 207	76 323	77 748	78 958	80 025	82 013	82 839
	TOTAL	92 146	92 819	93 653	94 452	94 373	95 964	97 052	98 581	100 677	101 845
TOTAL ACTIFS		112 218	112 817	113 063	113 503	113 035	114 182	114 903	115 981	117 782	118 575
Personnels Administratifs, Techniques et Scientifiques	Attachés			47	112	142	177	211	242	262	292
	Secrétaires administratifs	1 163	1 187	1 218	1 183	1 165	1 219	1 212	1 278	1 322	1 391
	Adjoints administratifs	4 550	4 570	4 595	4 516	4 433	4 619	4 644	5 113	5 736	6 222
	Agents administratifs	4 027	4 161	4 366	4 476	4 441	4 198	4 124	3 764	3 246	3 630
	Agents des services techniques	1 210	1 330	1 447	1 465	1 461	1 455	1 400	1 444	1 501	1 547
	Autres personnels	63	63	63	88	87	96	31	30	30	35
	Personnels de laboratoire	304	306	352	516	517	543	520	652	652	756
	Personnels contractuels	108	130	150	148	154	152	218	211	207	953
	Ouvriers cuisiniers	276	275	294	295	300	299	322	326	317	331
	TOTAL	11 701	12 022	12 532	12 799	12 700	12 758	12 682	13 060	13 273	15 157
Autres personnels	Policiers auxiliaires	6 385	7 920	8 423	6 520	4 232	3 104	1 126
	Adjoints de sécurité				1 208	7 348	12 628	15 936	15 564	12 915	11 553
TOTAL GENERAL		130 304	132 759	134 018	134 030	137 315	142 672	144 647	144 605	143 970	145 285

2. Des crédits de fonctionnement en progression

Pour 2005, les crédits de fonctionnement inscrits au chapitre 34-41 s'établissent à 609,6 millions d'euros et, hors mesures de transfert internes destinées à expérimenter la LOLF, à 718,6 millions d'euros après l'inscription en 2004 de 688,6 millions d'euros.

Ces crédits permettront le financement des priorités affichées par le ministre de l'intérieur en 2005. L'équipement individuel des fonctionnaires sera privilégié. Ainsi, 10 000 gilets pare-balles, 31 000 pistolets SIG-SAUER et 3300 équipements NRBC seront livrés ainsi que le nouvel uniforme dessiné par Balenciaga. 40 000 policiers devraient en être équipés dès cette année. Il sera davantage adapté à la conduite de missions opérationnelles.

L'équipement des services de police judiciaire et de la police technique et scientifique sera aussi amélioré.

La montée en puissance du fichier national des empreintes génétiques bénéficiera de 6,5 millions d'euros de mesures nouvelles. 4 millions d'euros iront à la modernisation de la Direction de la surveillance du territoire en vue de l'acquisition de nouveaux moyens technologiques. 16 millions d'euros supplémentaires financeront l'objectif d'un doublement des reconduites à la frontière en 2005.

En sus de ces moyens nouveaux, le ministre de l'intérieur a annoncé au cours de son audition que le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoirait 23,2 millions d'euros supplémentaires pour financer les trois actions ci-dessus.

Cette dotation servira enfin à financer le surcroît de dépenses de fonctionnement liées aux créations d'emplois. Pour la seconde fois dans la police nationale, les nouveaux recrutements s'accompagneront, comme dans la gendarmerie nationale, des dotations correspondantes de crédits de fonctionnement.

A ces crédits de fonctionnement, il faut ajouter la participation de l'Etat aux dépenses des services de police de la Ville de Paris qui s'élève à 11,36 millions d'euros en augmentation de 0,61 millions d'euros . Cette progression des crédits doit servir notamment à la mise en place de la main courante informatique.

Enfin, concernant le contrôle radar automatisé, la loi de finances pour 2004 avait créé et abondé le chapitre 34-42 à hauteur de 30 millions d'euros en crédits de fonctionnements afin d'acquérir de nouveaux équipements de contrôle automatisé. En 2003, 20 millions d'euros avaient été consacrés à la première phase de ce programme, partagé entre les ministères de l'intérieur et de l'équipement. Pour 2005, ces 30 millions d'euros seront transférés sur le budget du ministère de l'équipement. Rappelons que la loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière prévoit que, de 2004 à 2006, le produit des amendes perçu par la voie du système automatisé sera versé au budget de l'Etat ^{16 ( * )} .

3. Des crédits d'investissement en forte hausse

a) Des dotations significatives dédiées à l'informatique et aux transmissions

Les dépenses d'informatique figurent sur le titre III (fonctionnement) et sur le titre V (investissement).

Les crédits du titre III au chapitre 34-82 « dépenses d'informatique et de télématique » (articles 51, 52, 53, 54, 55) augmentent de 9,2 millions d'euros en 2005 (+17,1 %) et s'élèvent à 62,84 millions d'euros. Ces crédits permettent le maintien à niveau des matériels existants et leur actualisation. Toutefois, hors dépenses Acropol, ces crédits diminuent de 5,65 % par rapport à 2004 (49, 39 millions d'euros contre 52,35 millions d'euros). Il faut toutefois saluer le quadruplement des dépenses informatiques liées aux accords de Schengen (fonctionnement du système informatique central et interface aux systèmes nationaux).

Les crédits de paiement du titre V (hors Acropol) passent de 23,8 à 43 millions d'euros, soit une progression de 80 %. Ces nouveaux crédits doivent notamment permettre la modernisation des centres d'information et de commandement de la police. Les autorisations de programme sont elles en hausse de 20% à 45,9 millions d'euros.

Concernant Acropol, la dotation des chapitres en capital permettra d'accélérer de manière significative la mise en oeuvre du programme. La fin du déploiement est anticipée pour 2006 au lieu de 2008. Les crédits demandés au chapitre 57-60, article 46, s'élèvent à 63,74 millions d'euros en autorisations de programme comme en crédits de paiement, en hausse de 5,4 % par rapport à 2004. En 2005, 84 % des policiers auront accès à Acropol.

b) Les crédits immobiliers

La mise en oeuvre de la première tranche de la LOPSI s'est traduite pour l'immobilier par 60 millions d'euros en autorisations de programme et 66 millions d'euros en crédits de paiement, qui venaient s'ajouter aux dotations obtenues en loi de finances initiale pour 2002, soit un doublement des crédits de paiement.

La loi de finances pour 2004 prévoyait une nouvelle augmentation des crédits de paiement de 19,4 millions d'euros, pour atteindre 148,7 millions d'euros.

Pour 2005, le PLF prévoit une augmentation de 9,3 % des crédits de paiement, soit 162,5 millions d'euros. En revanche les autorisations de programme marquent une pause à 160,25 millions d'euros (167 millions en 2004).

Une enveloppe totale de 1,215 milliards d'euros doit être consacrée en cinq ans à ces programmes, dont 682 millions s'inscrivent dans le cadre de la LOPSI. L'objectif affiché de porter les mises en chantier à 100 000 m² par an n'a pu être atteint en raison de mesures de régulation budgétaire en 2003 et 2004.

Cinq grands programmes sont prioritaires : l'achèvement des Grands projets immobiliers (GPI) lancé en 1999, la réorganisation de la Préfecture de police de Paris, l'augmentation de la capacité des écoles de formation, l'amélioration des conditions d'hébergement des CRS implantés en Ile-de-France et la création d'une base logistique performante. Une nouvelle priorité s'ajoute aux précédentes : augmenter la capacité d'accueil et humaniser les centres de rétention. La mise en oeuvre de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration l'impose. 33 millions d'euros sont prévus pour porter la capacité d'accueil à 1500 places. Cinq nouveaux centres de 90 places seront construits sur 2005/2006, dont trois au moins selon la procédure de location avec option d'achat ^{17 ( * )} .

c) Le rattrapage des crédits consacrés au logement

Le budget 2005 fournit une effort important pour la construction de logements destinés aux policiers. Il s'inscrit dans un plan plus large de fidélisation des fonctionnaires en Ile-de-France. En 2004, comme en 2003, les autorisations de programme s'élevaient à 13,2 millions d'euros et les crédits de paiement à 13,7 millions. Pour 2005, ces moyens seront portés à 17,2 millions d'euros en autorisations de programme et à 17,7 millions en crédits de paiement. Cet effort devrait compenser partiellement des années de dotations insuffisantes en raison de la régulation budgétaire.

Outre ces dispositions, le ministère va développer l'aide à l'accession à la propriété. Un million d'euros sera consacré à cette expérimentation de prêts bonifiés en 2005.

Enfin, une politique volontariste en faveur de la petite enfance va être mise en oeuvre avec le lancement d'une première expérience de crèche associative à proximité d'une zone de vie des fonctionnaires de police.

* ¹⁵ Le décalage avec l'augmentation de 653 agents seulement de l'effectif de l'agrégat « Police nationale » s'explique, d'une part, par des transformations d'emplois des corps supérieurs de la police compensées par des créations de poste sur des corps relevant du ministère de l'intérieur, mais non de la police nationale, d'autre part, par des transferts d'emplois vers d'autres ministères.

* ¹⁶ 450 radars sont actuellement en place. Le produit des amendes correspondantes est évalué à 109,5 millions d'euros pour 2004. Les prévisions de recettes pour 2005 s'établissent à 271 millions d'euros et, pour 2006, à 375 millions d'euros.

* ¹⁷ Cette procédure assouplie par la LOPSI permet à l'Etat de choisir un opérateur privé à qui il confie la maîtrise d'ouvrage d'un projet. Celui-ci se voit délivrer une autorisation d'occupation temporaire du domaine public. Lorsque le bâtiment est construit, le maître d'ouvrage propriétaire et l'Etat concluent un bail de location assorti d'une option d'achat. Le loyer tient compte de l'amortissement financier de l'investissement effectué par le bailleur. Le décret d'application n° 2004-18 du 6 janvier 2004 est paru. Il a été modifié par le décret n° 2004-732 du 26 juillet 2004.