B. UN RENFORCEMENT DE LA PÉRÉQUATION
Le renforcement de la péréquation constitue le corollaire de l'affirmation de l'autonomie financière des collectivités territoriales. L'inégale répartition des bases des impôts locaux rend nécessaire l'institution de mécanismes de redistribution au bénéfice des collectivités les moins bien dotées afin de leur permettre d'exercer pleinement leurs compétences.
L' article 72-2 de la Constitution , inséré par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, confie ainsi à la loi le soin de prévoir « des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales . »
De tels dispositifs existent depuis longtemps. Les montants qui y sont consacrés, s'ils ont progressé, restent insuffisants et les aides demeurent trop peu sélectives.
Effort financier de l'Etat en faveur de la péréquation en 2004
En millions d'euros
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Dotation de solidarité urbaine |
635,0 |
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Dotation de solidarité rurale |
420,5 |
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Dotation nationale de péréquation |
568,6 |
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Dotation de fonctionnement minimale totale |
173,7 |
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Dotation de péréquation des départements |
691,9 |
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DGF des groupements (hors dotation de compensation des EPCI) |
1 939,9 |
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Dotation de péréquation des régions |
75,7 |
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TOTAL |
4 504,3 |
Un rapport publié en janvier 2002 par le Commissariat général au Plan a mesuré, grâce à une étude économétrique, la réduction des écarts de richesse rendue possible par les dotations de l'Etat. Sur la période étudiée, soit 1994-1997, le rapport évalue ainsi à 30 % la réduction des écarts de richesse assurée grâce aux dotations. Il distingue celles qui présentent un pouvoir péréquateur « intensif » (Fonds national de péréquation, dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale) de celles qui, à l'instar de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement, présentent un important pouvoir péréquateur en raison de leur masse mais voient ce pouvoir péréquateur s'amenuiser au fil du temps.
L'étude a été actualisée en 2004 pour la période 1998-2001, et son champ d'investigation étendu aux départements et aux régions. Il apparaît qu'« en 2001, la péréquation corrige(ait) 40 % des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions. (...) Le taux de correction des inégalités progresse systématiquement dans le temps. De 1994 à 2001, la péréquation communale gagne 6 % en niveau, la péréquation départementale 8 % et la péréquation régionale 19 %. »
La loi de finances pour 2004 a rénové l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales . La dotation globale de fonctionnement se compose désormais, pour chaque niveau de collectivités territoriales, y compris les régions, d'une dotation forfaitaire et d'une dotation de péréquation. L'agrégation de diverses dotations a permis de multiplier par deux son montant et, ainsi, de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires en faveur de la péréquation.
Le projet de loi de finances pour 2005, s'inspirant des conclusions établies en avril 2004 par un groupe de travail du Comité des finances locales, comporte des dispositions destinées à créer un nouvel indicateur, le potentiel financier, et à modifier les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement, afin de mesurer objectivement les écarts de richesse et de mieux cibler l'effort de l'Etat consacré à la péréquation sur les collectivités les plus défavorisées.
Seuls sont concernés les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les départements, la dotation globale de fonctionnement des régions étant de création trop récente pour être modifiée.
1. L'introduction du critère du potentiel financier pour mieux appréhender les inégalités entre collectivités territoriales
Créé en 1979 au moment de la mise en place de la dotation globale de fonctionnement, le potentiel fiscal constitue l'un des principaux critères utilisés pour la répartition des dotations de l'Etat. Il a pour objet de mesurer la richesse fiscale potentielle des collectivités locales, en faisant abstraction de leurs choix d'exonération.
Le potentiel fiscal d'une collectivité est déterminé par application aux bases locales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes . Les bases retenues comprennent les bases exonérées sur décision de chaque collectivité et celles qui sont exonérées de droit, en vertu de décisions législatives, sauf délibération contraire des collectivités territoriales. L'application à ces bases des taux moyens nationaux permet également de neutraliser les différences entre les politiques de taux pratiquées par chaque collectivité. Le potentiel fiscal représente donc le montant que percevrait la collectivité si elle appliquait à des bases non exonérées à la suite de choix locaux le taux moyen de chaque taxe constaté au niveau national.
Le potentiel fiscal, qui ne prend en compte que les ressources fiscales, n'indique que très imparfaitement les écarts de richesse entre collectivités territoriales. Cet indicateur est d'autant plus incomplet que le poids de la fiscalité dans les finances locales a considérablement diminué au cours des vingt dernières années, parallèlement à la croissance du poids des dotations et compensations fiscales versées par l'Etat.
« Afin de mesurer objectivement et équitablement les écarts de richesse entre collectivités », le projet de loi de finances pour 2005 prévoit la création d'un nouveau critère, le potentiel financier , et sa substitution à celui du potentiel fiscal pour l'attribution des dotations de péréquation communales et départementales , de la dotation globale d'équipement , de la dotation de développement rural , de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France .
Le potentiel financier d'une commune serait égal à la somme du potentiel fiscal et du montant de la dotation forfaitaire reçue l'année précédente , exception faite des montants correspondant à la compensation perçue au titre de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle, ces montants étant déjà pris en compte dans le calcul du potentiel fiscal en application de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.
Les modalités de calcul du potentiel fiscal des départements seraient modifiées afin de prendre en compte non seulement les quatre taxes directes locales mais également les droits de mutation à titre onéreux et la taxe de publicité foncière .
Le potentiel financier prendrait en outre en compte la dotation forfaitaire et la dotation de compensation hors montants correspondant à l'ancienne compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle, ces montants étant déjà pris en compte dans le calcul du potentiel fiscal en application de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.
Lors de son audition devant votre commission, M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, a indiqué que seules avaient été retenues dans la définition du potentiel financier les ressources lisibles, pérennes et faciles à recenser .
Il a expliqué que la taxe de séjour et le prélèvement sur le produit des jeux de casinos n'avaient pas été retenus parce qu'ils n'étaient pas perçus par toutes les communes, les ressources procurées aux départements par une fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance et de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ayant été écartées parce qu'elles n'étaient pas encore stabilisées.
Il s'est déclaré prêt à poursuivre la réflexion sur la définition du potentiel financier et la généralisation de son utilisation dans la répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales après une évaluation des résultats de son introduction.
2. La réforme de la dotation globale de fonctionnement des communes
• La nouvelle architecture de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements
La dotation globale de fonctionnement des communes comprend, depuis 1994, deux composantes : une dotation forfaitaire et une dotation d'aménagement qui alimente la dotation des établissements publics de coopération intercommunale et, pour son solde, les dotations de péréquation communales.
La loi de finances pour 2004 a maintenu les principes généraux de cette architecture, tout en intégrant deux nouvelles composantes au sein de la dotation d'aménagement :
- une dotation de compensation , versée aux établissements publics de coopération intercommunale, qui correspond à la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle décidée en 1999 et, pour quelques établissements, à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies entre 1999 et 2001 ;
- une dotation nationale de péréquation (DNP), substituée à l'ancien Fonds national de péréquation, qui s'ajoute aux deux autres dotations de péréquation versées aux communes - la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
Par ailleurs, la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle et la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies entre 1999 et 2001 par les communes ont été incluses dans la dotation forfaitaire.
DGF des groupements à fiscalité propre
Dotations de péréquation communales
DGF des groupements à fiscalité propre
Dotations de péréquation communales
DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS EN 2003
DGF DES COMMUNES ET GROUPEMENTS EN 2004
Dotation forfaitaire
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle versée aux communes
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 versée aux communes
Dotation d'intercommunalité
Dotation de compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle versés aux EPCI
Dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 versée aux EPCI
FNP
(hors exonération ZRR)
DSU
DSR
Dotation forfaitaire
Dotation d'intercommunalité
Dotation de compensation
DNP
DSU
DSR
DGF des communes
DGF des communes
Pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements, le Comité des finances locales détermine tout d'abord le montant global de la dotation forfaitaire , en appliquant à la dotation de l'année précédente un taux de progression compris, depuis la loi de finances rectificative pour 2001, entre 45 % et 55 % du taux de croissance des ressources totales de la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale. En 2004, il a décidé de fixer ce taux à 50 %. La dotation forfaitaire a donc progressé de 0,965 % (soit 1,93/2) pour atteindre un montant de 13,6 milliards d'euros .
Une fois défini le montant de la dotation forfaitaire, le solde constitue la dotation d'aménagement , dont le montant a atteint 6,9 milliards d'euros en 2004.
Au sein de cette dotation, le Comité des finances locales fixe d'abord le montant de la dotation d'intercommunalité , qui s'est élevé à 1,9 milliard d'euros en 2004.
La dotation de compensation versée aux établissements publics de coopération intercommunale, qui évolue comme la dotation forfaitaire des communes, s'est élevé à 3,5 milliards d'euros en 2004.
Le solde des crédits disponibles est réparti par le Comité des finances locales, librement depuis la loi de finances pour 2004, entre la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale, la dotation nationale de péréquation et chacune de leurs composantes . En 2004 , il a ainsi décidé de faire progresser ces trois dotations au même rythme de 3,27 %. La dotation de solidarité urbaine s'est élevée à 635 millions d'euros, la dotation de solidarité rurale à 420,5 millions d'euros et la dotation nationale de péréquation à 568,6 millions d'euros.
Par conséquent, la dotation globale de fonctionnement étant une enveloppe fermée, la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation y jouent le rôle de variable d'ajustement . L'augmentation de la dotation forfaitaire s'effectue au détriment de celle de la dotation d'aménagement. Au sein de la dotation d'aménagement, plus la dotation d'intercommunalité augmente, moins la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation sont importantes.
• La réforme de la dotation forfaitaire
La loi du 31 décembre 1993 a globalisé, au sein de la dotation forfaitaire, les anciens concours de l'Etat - dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation, dotation de garantie, ainsi que les concours particuliers aux communes touristiques et aux villes centres - qui étaient attribués en fonction de critères physiques et financiers propres à chaque commune.
Cette globalisation s'est faite dans des conditions de stricte neutralité budgétaire pour les communes, les montants de 1993 ayant été reconduits en 1994, puis indexés sur le taux fixé chaque année par le Comité des finances locales majoré, le cas échéant, en fonction des augmentations de population, conformément aux dispositions combinées des articles L. 2334-7 et L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales.
Si elle a présenté l'avantage de préserver les équilibres budgétaires des communes, la méthode retenue a conduit à figer les écarts entre collectivités à leur niveau de 1993 et a eu pour conséquence une grande dispersion des montants de dotation forfaitaire par habitant non seulement entre communes de strates démographiques différentes mais également entre communes appartenant à une même strate.
Le groupe de travail créé au sein du Comité des finances locales relève ainsi dans son rapport que la dotation forfaitaire par habitant est croissante avec les strates de population. Néanmoins, la deuxième strate de population, qui regroupe les communes de 500 à 1.999 habitants, est moins bien lotie que la première strate. La dotation forfaitaire moyenne par habitant de cette deuxième strate (125 €) est en outre moitié moins élevée que celle la plus élevée, correspondant à la strate des communes de plus de 200.000 habitants (256 €). A ces écarts entre les strates s'ajoutent les écarts au sein même de chaque strate. L'écart de dotation forfaitaire par habitant des communes par rapport à la dotation forfaitaire moyenne par habitant de leur strate s'élève à 45 € en moyenne.
L' article 29 du projet de loi de finances pour 2005 a donc pour objet, conformément aux préconisations du rapport du groupe de travail du Comité des finances locales, de réformer la structure de la dotation forfaitaire afin de mieux prendre en compte la population et la superficie des communes dans le calcul de leur dotation.
Cette dotation comprendrait désormais quatre composantes :
- une dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population, d'un montant compris entre 60 à 120 euros par habitant , l'Assemblée nationale ayant souhaité, d'une part, que le coefficient de valorisation ne varie pas de 1 à 2,5 en fonction de la taille des communes comme l'avait proposé initialement le Gouvernement mais de 1 à 2 afin de réduire les écarts entre communes de taille différente, d'autre part, que le plancher initialement prévu de 50 euros pour les plus petites communes soit relevé à 60 euros par habitant ; la population des communes serait ainsi intégralement prise en compte dans les critères d'attribution de la dotation forfaitaire alors qu'actuellement elle n'est prise en compte que pour seulement 50 % de sa croissance ;
- une dotation proportionnelle à la superficie des communes, égale à 3 euros par hectare et plafonnée au montant de la dotation de base , afin de prendre en compte la spécificité des communes étendues mais peu peuplées, l'Assemblée nationale ayant porté ce montant à 5 euros par hectare , à l'initiative de M. Michel Bouvard et avec l'accord du Gouvernement, pour les communes situées en zone de montagne ;
- une dotation correspondant à l'ancienne compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle et à l'ancienne compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle , le maintien de cette composante étant justifié par le fait qu'en cas de passage d'un établissement public de coopération intercommunale à la taxe professionnelle unique, la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle vient abonder la dotation de compensation de l'établissement et non plus la dotation forfaitaire de ses communes membres ;
- un complément de garantie permettant à toutes les communes de bénéficier d'une dotation au moins égale à celle de 2004.
Les modalités d'évolution de la dotation forfaitaire seraient également modifiées. Chacune de ses composantes connaîtrait en effet une progression spécifique déterminée, à compter de 2006, par le Comité des finances locales :
- la dotation de base et la dotation proportionnelle à la superficie évolueraient dans une même proportion, selon un taux égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ;
- la dotation correspondant à l'ancienne compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle et à l'ancienne compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle progresserait selon un taux égal au plus à 50 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ;
- le complément de garantie évoluerait selon un taux égal à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.
Dans sa rédaction initiale, l'article 29 du projet de loi de finances prévoyait le gel , en 2005 , de l'évolution de chacune des composantes de la dotation forfaitaire, afin de dégager des ressources supplémentaires en faveur des dotations de péréquation.
Toutefois, sur proposition de sa commission des Finances et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a substitué à ce gel une augmentation de 1 % . Pour assurer le financement de la péréquation, elle a institué un prélèvement de 56 millions d'euros sur la régularisation de la dotation globale de fonctionnement de 2003 , d'un montant total de 91,6 millions d'euros, correspondant à la part revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.
• La dotation de solidarité urbaine
Aux termes de l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales, la dotation de solidarité urbaine a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées. Elle est versée aux communes de plus de 5.000 habitants, une enveloppe étant destinée aux communes de 10.000 habitants et plus, l'autre aux communes de moins de 10.000 habitants, en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges.
En 2004 , 699 communes , regroupant 22,81 millions d'habitants, ont bénéficié des crédits mis en répartition au titre de la dotation de solidarité urbaine des communes éligibles de plus de 10.000 habitants . La dotation moyenne par habitant s'est élevée, hors garantie, à 25,72 euros. Toutefois, la dotation par habitant la plus élevée était de 109 euros et la dotation par habitant la plus faible de 4,42 euros, ce qui témoigne de la dispersion des crédits . 104 communes , regroupant 741.103 habitants étaient éligibles à la dotation de solidarité urbaine dans la strate des communes de 5.000 à 9.999 habitants .
La réforme proposée par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 consiste uniquement dans la substitution du critère du potentiel financier à celui du potentiel fiscal , utilisé pour déterminer l'éligibilité des communes et la répartition des crédits.
L' article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale , adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004, prévoit :
- d'une part, une majoration du montant de la dotation de solidarité urbaine de 120 millions d'euros par an pendant cinq ans , de 2005 à 2009, financée par un prélèvement sur le montant de la progression de la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ;
- d'autre part, une modification des critères de répartition destinée à concentrer l'augmentation des crédits de cette dotation sur les communes ayant des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines , tout en garantissant aux communes éligibles que leur dotation individuelle ne sera pas inférieure à celle reçue en 2004.
En première lecture, sur un amendement du Gouvernement s'inspirant des propositions de vos commissions des Lois et des Finances, le Sénat a prévu que le prélèvement au profit de la dotation de solidarité urbaine serait limité à 24 % de la progression de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements si cette progression était inférieure à 500 millions d'euros , afin de ne pas pénaliser les autres composantes de cette dotation.
Il a également institué une garantie de progression annuelle minimale entre 2005 et 2009 au bénéfice des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine, égale à 5 % de la dotation reçue l'année précédente, et prévu que les communes cessant d'être éligibles à la dotation de solidarité urbaine en 2005 recevraient, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à celle perçue en 2004.
Sur proposition de votre commission des Finances, il a exempté de la régularisation négative de la dotation globale de fonctionnement les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine disposant de zones urbaines sensibles et de zones franches urbaines.
Enfin, à l'initiative du Gouvernement, il a limité les augmentations de dotations au titre de la part principale de la dotation nationale de péréquation ou de la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale des communes enregistrant par ailleurs un accroissement significatif de leur dotation de solidarité urbaine .
Le groupe de travail du Comité des finances locales sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales avait également envisagé d'augmenter la pondération du critère lié à la proportion de bénéficiaires de prestations logements et, parallèlement, de ne plus intégrer celui du nombre de logements sociaux dans la commune. Cette hypothèse n'a pas été retenue, peut-être en raison de l'absence de corrélation systématique entre le fait de résider dans un logement social et celui de recevoir une aide au logement.
• La dotation de solidarité rurale
Aux termes de l'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales, la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes de moins de 10.000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20.000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales.
Cette dotation comporte deux fractions :
- une fraction dite « bourgs-centres » destinée à aider les communes qui assurent un rôle structurant en milieu rural par la qualité et le nombre des équipements et des services proposés et versée en fonction de l'importance de la population et du potentiel fiscal des communes ; son montant s'est élevé à 130 millions d'euros en 2004 , répartis entre 4.046 communes en fonction de la population, du potentiel fiscal et de l'effort fiscal, soit une dotation moyenne de 12,41 euros par habitant ;
- une fraction « péréquation » versée aux communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique et répartie en fonction de divers critères (population pondérée par le potentiel fiscal, longueur de la voirie, nombre d'élèves, potentiel fiscal par hectare) ; son montant s'est élevé à 273 millions d'euros en 2004 , répartis entre 33.837 communes soit une attribution moyenne de 8,97 euros par habitant.
La réforme proposée par l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 consiste :
- à substituer le critère du potentiel financier à celui du potentiel fiscal pour l'éligibilité à la dotation de solidarité rurale et sa répartition ;
- à privilégier, parmi les communes éligibles à la fraction bourgs-centres, les 1.649 communes situées en zones de revitalisation rurale , en utilisant un coefficient de majoration pour le calcul de leur attribution fixé à 1,5 dans le projet de loi initial mais réduit à 1,15 par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Finances ;
- à instituer en 2005 une garantie au bénéfice des communes qui cesseraient d'être éligibles à la fraction bourgs-centres ou subiraient une baisse de plus d'un tiers du montant de leur attribution ;
- à substituer , pour la répartition de la fraction péréquation, le critère du nombre d'enfants de 3 à 16 ans domiciliés dans la commune à celui du nombre d'élèves qui exige actuellement des préfectures un travail de recensement spécifique, long et onéreux.
• La dotation nationale de péréquation
La substitution de la dotation nationale de péréquation au Fonds national de péréquation et son intégration au sein de la dotation globale de fonctionnement, réalisées par la loi de finances pour 2004, ont permis de garantir la stabilité des ressources, désormais financées par un prélèvement sur les recettes de l'Etat, et d'améliorer la lisibilité et la cohérence des concours financiers aux collectivités territoriales.
Aux termes de l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation nationale de péréquation comprend une part principale et une majoration. La première a pour objet de corriger les écarts de richesse fiscale existant entre les quatre taxes directes locales, la seconde les écarts relatifs au seul potentiel fiscal de la taxe professionnelle :
- la part principale est répartie entre les communes de métropole dont le potentiel fiscal est inférieur de 5 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et dont l'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique ;
- la majoration de la dotation nationale de péréquation est répartie entre les communes éligibles à la part principale, comptant moins de 200.000 habitants et dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant du même groupe démographique en proportion de leur population et de l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et le potentiel fiscal par habitant de la commune, calculé à partir de la seule taxe professionnelle.
Les crédits alloués à la dotation nationale de péréquation se sont élevés à 568,6 millions d'euros en 2004 . 19.127 communes ont bénéficié de la part principale , la dotation moyenne s'élevant à 12,84 euros par habitant. 16.194 communes ont bénéficié de la majoration , dont le montant moyen s'est élevé à 5,35 euros par habitant.
Selon l'étude précitée du Commissariat général au Plan, cette dotation constitue la dotation de l'Etat la plus efficace en termes de correction des inégalités.
La réforme proposée par le projet de loi de finances pour 2005 consiste essentiellement dans la substitution du critère du potentiel financier à celui du potentiel fiscal .
Diverses mesures sont destinées à atténuer les conséquences de cette substitution sur l'éligibilité des communes :
- fixation du seuil d'éligibilité de 0,95 à 1,1 fois le potentiel financier moyen ;
- fixation du seuil d'éligibilité à la majoration de 0,8 à 0,85 fois le potentiel financier moyen ;
- institution d'un mécanisme de garantie pour les communes cessant d'être éligibles ou subissant une diminution supérieure à un tiers du montant de leur dotation.
Aux termes de l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales, les communes de 10.000 habitants au moins dont le potentiel fiscal est inférieur du tiers au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique et dont l'effort fiscal est supérieur à 80 % de l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique bénéficient également de la dotation.
Sur proposition de M. Nicolas Perruchot et après un avis favorable du rapporteur général et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a abaissé du tiers à 30 % la condition de potentiel fiscal, auquel se substituerait par ailleurs le potentiel financier.
La commission des Finances du Sénat a adopté un amendement tendant à instituer une garantie au bénéfice des communes cessant d'être éligibles à la dotation nationale de péréquation ou subissant une baisse de plus d'un tiers de son montant.
• La dotation globale de fonctionnement des communes d'outre-mer
Les communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte bénéficient d'une quote-part des dotations de péréquation calculée par prélèvement d'un montant proportionnel à la part de leur population dans la population totale. Pour ce calcul, la population des communes d'outre-mer est actuellement majorée de 10 %.
Dans sa rédaction initiale, l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 prévoyait de porter ce taux de majoration à 20 %. Sur proposition de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale l'a fixé à 30 % et a étendu le bénéfice de cette quote-part aux communes de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis-et-Futuna.
Lors de son audition par votre commission, M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, a indiqué que, malgré le dégel de la progression de la dotation forfaitaire, des marges suffisantes subsisteraient pour augmenter de 20 % la dotation de solidarité urbaine - soit de 120 millions d'euros - et la dotation de solidarité rurale soit de 80 millions d'euros . Il convient d'observer que la progression de 120 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine résulterait de la loi, tandis que celle de la dotation de solidarité rurale relèverait de la compétence du Comité des finances locales.
3. La réforme de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
La dotation globale de fonctionnement versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comprend deux composantes depuis 2004.
La dotation d'intercommunalité , d'un montant de 1,9 milliard d'euros en 2004 , est constituée d'autant de dotations différentes qu'il y a de catégories de groupements à fiscalité propre, soit cinq au total. Leurs montants, à l'exception de celui de la dotation des communautés urbaines qui est indexé par la loi, sont déterminés par le Comité des finances locales. Ce dernier fixe le montant de la dotation par habitant attribué à chaque catégorie d'établissements. Les règles de répartition font intervenir, pour chacune d'entre elles, une dotation de base et une dotation de péréquation, ainsi que plusieurs mécanismes de garantie et d'écrêtement destinés à modérer les fluctuations annuelles des attributions.
La dotation de compensation , créée par la loi de finances initiale pour 2004, correspond à l'ancienne compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle et aux montants que percevaient certains établissements au titre de la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies entre 1999 et 2001. D'un montant de 3,5 milliards d'euros en 2004 , elle évolue comme la dotation forfaitaire des communes.
Les modalités actuelles de répartition de la dotation d'intercommunalité suscitent de nombreuses interrogations, en raison des disparités des dotations moyennes par habitant entre les différentes catégories d'établissements aux dépens de l'intercommunalité en milieu rural, des fluctuations parfois importantes d'une année sur l'autre des attributions individuelles, ainsi que de la complexité du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale utilisé pour déterminer leur montant.
S'inspirant des travaux du Comité des finances locales, l' article 30 du projet de loi de finances pour 2005 a pour objet de réformer la seule dotation d'intercommunalité selon trois axes :
- un aménagement des règles de progression ;
- une modification des règles de répartition ;
- une réforme des règles de garantie.
• Un aménagement des règles de progression
Le projet de loi de finances pour 2005 tend à permettre le rapprochement des dotations d'intercommunalité des communautés de communes et des communautés d'agglomération .
Actuellement, les communautés d'agglomération bénéficient d'une dotation moyenne de 40,34 euros par habitant, contre 16,62 euros par habitant pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, 20,30 euros par habitant pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique et 28,23 euros par habitant pour les communautés de communes à dotation globale de fonctionnement bonifiée.
Dans la rédaction initiale du projet de loi de finances pour 2005, le taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement par habitant des communautés de communes devait être fixé par le Comité des finances locales entre 120 % et 140 % du taux retenu pour les communautés d'agglomération qui, lui-même, ne peut être inférieur à l'inflation.
Sur proposition de sa commission des Finances, l'Assemblée nationale a prévu une progression de la dotation par habitant des communautés de communes comprise entre 130 % et 160 % du taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération .
Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2005 tend à proroger et étendre à l'ensemble des communautés d'agglomération la disposition de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale attribuant une dotation globale de fonctionnement indexée sur l'inflation aux seules communautés d'agglomération créées avant le 1 er janvier 2005.
• La modification des règles de répartition de la dotation d'intercommunalité
L'article 30 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit de modifier la clef de répartition entre la dotation de base et la dotation de péréquation qui représentent respectivement 15 % et 85 % de la dotation d'intercommunalité de chaque catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale.
Conformément aux préconisations du Comité des finances locales, le projet de loi de finances pour 2005 tend à fixer à 30 % la part de la dotation de base qui s'avère moins instable que la dotation de péréquation.
Utilisé pour la répartition de la dotation d'intercommunalité de tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à l'exception des syndicats d'agglomérations nouvelles et des communautés urbaines, le coefficient d'intégration fiscale serait simplifié .
Cet indicateur permet, au travers de la répartition des ressources fiscales locales entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres, d'appréhender le volume des compétences que l'établissement exerce en propre.
Il représente la part de la fiscalité que l'établissement lève directement par rapport à la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par ses communes membres, le cas échéant par des syndicats intercommunaux et par lui-même. Ainsi, plus le coefficient d'intégration fiscale est élevé, plus le transfert des compétences communales à l'établissement public de coopération intercommunale est supposé être important sur un territoire donné.
Afin d'appréhender au mieux ces transferts de compétences, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a introduit, en tenant compte des dépenses de transfert réalisées par l'établissement public de coopération intercommunale vers ses communes membres ou d'autres collectivités, un mécanisme de correction du produit fiscal qu'il perçoit.
Ainsi, ne figure au numérateur du coefficient d'intégration fiscale que le montant de la fiscalité levée par l'établissement public de coopération intercommunale et affectée au financement des compétences qu'il exerce effectivement. Par ailleurs, pour ne pas déstabiliser trop brutalement les budgets intercommunaux, le coefficient n'est corrigé des dépenses de transferts que progressivement, c'est-à-dire par dixième sur dix ans. En 2004, 50 % du montant des dépenses de transfert a ainsi été déduit du coefficient d'intégration fiscale, contre 40 % en 2003, 30 % en 2002 et 20 % en 2001.
La réforme proposée par le projet de loi de finances pour 2005 consiste :
- pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, à ne plus prendre en compte les dépenses de transfert , dans la mesure où elles ne corrigeaient que marginalement leur coefficient et constituaient un élément d'incertitude et d'instabilité compte tenu des difficultés liées à leur recensement ;
- pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique et les communautés d'agglomération , à ne prendre en compte , au titre des dépenses de transfert, que l'attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire .
- à accélérer la déduction des dépenses de transfert en prévoyant la mise en oeuvre sur deux ans de cette nouvelle définition (75 % des dépenses de transfert prises en compte en 2005, 100 % en 2006).
• Un aménagement des règles de garantie et d'écrêtement
L'un des éléments de l'instabilité de la dotation d'intercommunalité de chaque établissement public de coopération intercommunale tient au fait qu'elle dépend non seulement de ses données propres mais également des données moyennes de sa catégorie.
Or le coefficient d'intégration fiscale et le potentiel fiscal moyen d'une catégorie de groupements peuvent évoluer fortement d'une année sur l'autre. En 2004, par exemple, le coefficient des communautés de communes à fiscalité additionnelle a progressé de plus de 9 %.
Les établissements publics de coopération intercommunale dont le coefficient d'intégration fiscale est supérieur au double de la moyenne du coefficient de leur catégorie bénéficient d'une garantie - indexation de la dotation par habitant sur le taux de la dotation forfaitaire - qui reproduit malheureusement les inconvénients qu'elle est censée corriger : elle dépend non seulement des données propres au groupement, mais aussi des données moyennes de la catégorie.
Aussi le projet de loi de finances prévoit-il de faire bénéficier de la garantie les établissements dont le coefficient d'intégration fiscale atteint un niveau fixé en valeur absolue et non plus en valeur relative, 0,5 pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle par exemple.
Par ailleurs, il prévoit la suppression de l'écrêtement subi par les communautés de communes à fiscalité additionnelle en cas d'augmentation de plus de 20 % de leur dotation d'intercommunalité car il n'encourage pas l'intégration des communautés de communes.
4. La réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements
Poursuivant l'oeuvre entreprise par la loi de finances pour 2004, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2005 tend à rénover l'architecture et les critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement des départements.
• La réforme de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement des départements opérée par la loi de finances pour 2004
Plusieurs dotations ou compensations fiscales auparavant autonomes ayant été intégrées en son sein, le montant total de la dotation globale de fonctionnement des départements est passé à 11,4 milliards d'euros en 2004 , répartis en quatre composantes :
- une dotation forfaitaire , d'un montant de 7,2 milliards d'euros du fait de l'agrégation des montants correspondant à la part « impôts ménages » de la dotation de péréquation (960 millions d'euros), à 95 % de la dotation générale de décentralisation obéissant à une logique de compensation fiscale 2 ( * ) (2,57 milliards d'euros), à la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle (2,43 milliards d'euros) et à la garantie de progression de la dotation globale de fonctionnement ;
- une dotation de compensation , d'un montant de 3,2 milliards d'euros obtenu par indexation, à compter de 2004, sur le taux de progression de la DGF mise en répartition des montants perçus en 2003 au titre de l'ancien concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d'aide sociale et de 95 % de la part de la DGD ne correspondant pas à des compensations fiscales ;
- une dotation de péréquation , d'un montant de 691,9 millions d'euros , correspondant à la part « potentiel fiscal » de l'ancienne dotation de péréquation et réparti en fonction du potentiel fiscal de chaque département majoré, depuis 2000, du montant, pour la dernière année connue, de la compensation versée au titre de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle ;
- une dotation de fonctionnement minimale , d'un montant de 173,7 millions d'euros , répartis entre les 4 départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et les 24 départements de métropole dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l'ensemble des départements.
DGF des départements en 2003
Garantie de progression minimale
Dotation forfaitaire
Part impôt ménages de la dotation de péréquation
Compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle
95 % DGD correspondant à des compensations fiscales
Concours particulier visant à compenser la suppression des CCAS
95 % DGD ne correspondant pas à des compensations fiscales
Part potentiel fiscal de la dotation de péréquation
DFM
DGF des départements en 2004
Dotation forfaitaire
Dotation de compensation
Dotation de péréquation
DFM
La loi de finances pour 2004 a permis de dégager des marges de manoeuvre en faveur de la péréquation, dont les crédits ont augmenté de 8,1 %. La dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale évoluent désormais selon un indice résultant du différentiel observé entre le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement des départements et celui de leur dotation forfaitaire, fixé par le Comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement. Le comité répartit ensuite librement la masse financière ainsi dégagée entre ces deux composantes.
• Des modalités de répartition critiquées
Les règles de répartition de la dotation globale de fonctionnement font l'objet de plusieurs critiques :
- la dotation forfaitaire souffre d'un manque de lisibilité et le montant de la dotation par habitant varie fortement d'un département à l'autre , de 71 euros à 155 euros ;
- la dotation de péréquation , répartie uniquement en fonction du potentiel fiscal, constitue l'essentiel de la péréquation départementale mais est très peu péréquatrice , la souplesse des conditions d'éligibilité (potentiel fiscal par habitant inférieur à trois fois la moyenne) permettant à tous les départements d'en bénéficier ;
- la dotation de fonctionnement minimale , centrée sur les départements ruraux en raison de ses critères d'éligibilité et de répartition (potentiel fiscal superficiaire, longueur de voirie, potentiel fiscal), est au contraire très concentrée et donc trop sélective , avec des effets de seuil très marqués ;
- les départements urbains , confrontés à des charges lourdes, en particulier dans le domaine social, ne bénéficient pas d'une dotation de péréquation spécifique et adaptée à leurs caractéristiques.
En 2004, la somme de la dotation de péréquation et de la dotation de fonctionnement minimale représentait 40,40 € par habitant pour les seuls départements bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale, dont 28,5 € par habitant au titre de cette dotation. Pour l'ensemble des départements ruraux, y compris ceux ne bénéficiant pas de la dotation de fonctionnement minimale, elle représentait un montant moyen de dotations de péréquation de 17,90 € par habitant. Si l'on ne considère que les départements non bénéficiaires de la dotation de fonctionnement minimale, la dotation moyenne de péréquation par habitant représentait alors 10,30 € par habitant.
• La réforme proposée
La réforme proposée par l'article 31 du projet de loi de finances pour 2005 a pour objectifs de mieux prendre en compte la richesse réelle des départements et d'améliorer les qualités péréquatrices des dotations .
Comme pour la dotation globale de fonctionnement des communes, le critère du potentiel financier serait substitué à celui du potentiel fiscal dans les règles d'éligibilité et de répartition de la dotation.
La dotation forfaitaire des départements serait revue, à l'instar de celle des communes, afin de mieux prendre en compte l'évolution des charges liées à la population. Elle serait désormais constituée :
- d'une dotation de base , égale à 70 euros par habitant en 2005 ;
- et, le cas échéant, d'un complément de garantie destiné à compenser la perte subie par certains départements du fait de ce nouveau mode de calcul, égale à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base, d'autre part.
A compter de 2006, le Comité des finances locales retrouverait les marges de fixation du taux d'évolution de la dotation forfaitaire dont il dispose à présent : le montant de la dotation de base de chaque département majoré, le cas échéant, du montant de sa garantie, progresserait ainsi chaque année selon un taux compris entre 60 et 80 % du taux de croissance de l'ensemble de la dotation globale de fonctionnement.
Le calcul de la dotation forfaitaire des départements ne ferait pas intervenir de critère de superficie, à la différence de ce qui est proposé pour les communes. En effet, le découpage des départements, relativement homogène, n'entraîne pas d'écarts aussi prononcés qu'entre communes. Par ailleurs, les charges spécifiquement liées à une superficie étendue sont actuellement prises en compte à travers le calcul de la fraction « potentiel fiscal superficaire » de la dotation de fonctionnement minimale.
Peu péréquatrice, la dotation de péréquation serait supprimée au profit d'un élargissement de la dotation de fonctionnement minimale à l'ensemble des départements ruraux et de la création d'une dotation spécifique à destination des départements urbains, appelée dotation de péréquation urbaine .
La dotation de péréquation urbaine serait financée à partir de la masse correspondant à la somme des dotations de péréquation perçue en 2004 par les départements urbains, définis comme les départements dont le taux d'urbanisation est supérieur à 65 % et la densité supérieure à 100 habitants au kilomètre carré, et grâce à la croissance du solde de la dotation globale de fonctionnement disponible pour la péréquation. Ainsi, la création de la dotation de péréquation urbaine ne se ferait-elle nullement au détriment des montants attribués aux départements ruraux.
La dotation de fonctionnement minimale serait financée à partir de la masse correspondant à la somme des attributions perçues en 2004 par les départements non urbains au titre de cette dotation et de la dotation de péréquation, et grâce à la croissance du solde de la dotation globale de fonctionnement disponible pour la péréquation. Elle regrouperait ainsi en une dotation unique l'ensemble des montants destinés aux départements situés en milieu rural au titre de la péréquation départementale.
Pour 2005 et les années suivantes, il appartiendrait au Comité des finances locales de déterminer l'évolution de chacune de ces deux dotations en répartissant entre elles le solde de croissance de la dotation globale de fonctionnement après l'indexation de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation. Le comité maîtriserait ainsi à la fois le solde affecté à la péréquation et sa répartition entre départements urbains et ruraux.
L' éligibilité des départements urbains à la dotation de péréquation urbaine serait déterminée en fonction du potentiel financier. Pourraient en bénéficier les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal au double du potentiel financier moyen par habitant des départements urbains.
Le montant de la dotation attribuée à chaque département serait ensuite fonction de sa population et de son classement au regard d'un indice synthétique de ressources et de charges, prenant en compte le potentiel financier par habitant, la proportion de bénéficiaires d'aides au logement, la proportion de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et le revenu moyen par habitant.
Les conditions d' éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale seraient assouplies : pourraient en bénéficier les départements dont le potentiel financier est inférieur au double du potentiel financier moyen des départements ruraux, définis comme tous les départements ne répondant pas au critère de définition du département urbain.
A l'exception de la substitution du potentiel financier au potentiel fiscal, les critères de répartition de la dotation de fonctionnement minimale ne seraient pas modifiés, mais complétés par des mécanismes de garantie et d'écrêtement permettant de limiter les variations trop importantes dans le versement de la dotation.
A l'initiative de sa commission des Finances l'Assemblée nationale a plafonné les plus fortes augmentations de dotation de fonctionnement minimale pour les départements non urbains à 20 % au lieu de 30 %, afin de répartir plus équitablement entre les départements la croissance enregistrée par la dotation minimale de fonctionnement.
La commission des Finances du Sénat a adopté plusieurs amendements ayant pour objet de :
- conserver la structure actuelle de la dotation forfaitaire du département de Paris qui progresserait en 2005 selon un taux égal à 60 % du taux de progression de l'ensemble de la dotation globale de fonctionnement ;
- limiter à 5 % la progression de la dotation de péréquation urbaine versée aux départements dont le potentiel financier est supérieur à 150 % de la moyenne du potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements urbains, c'est-à-dire Paris et les Hauts-de-Seine ;
- limiter à 20 % la progression de la dotation de péréquation urbaine des autres départements ;
- instituer un mécanisme de garantie au bénéfice des départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale à compter de 2006.
* 2 Compensation de la baisse des droits de mutation à titre onéreux, de la suppression de l'essentiel de la vignette et de la suppression de la taxe à l'essieu.