II. LA RÉFORME DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, évolue de 59,6 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2004 à 61,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une progression de 3 % à structure constante.
Cette progression sensible facilite la mise en oeuvre d'une réforme des critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement destinée à renforcer la péréquation.
A. UNE PROGRESSION SENSIBLE
Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité, qui englobe les deux tiers des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et représente le cinquième de son budget.
1. La reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité
Depuis 1996, les principaux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements - ceux dont les montants peuvent être prévus en loi de finances initiale du fait de leur règle d'indexation - sont regroupés au sein d'une enveloppe normée , dont l'évolution est contrainte par une indexation fixée à l'avance.
Au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles d'indexation, le respect de la norme globale d'évolution étant assuré par un ajustement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Dans le « pacte de stabilité », institué par l'article 32 de la loi de finances pour 1996 pour la période 1996-1998, cette indexation reposait sur l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.
Le « contrat de croissance et de solidarité », institué pour les années 1999 à 2001 par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, prévoyait quant à lui une évolution du montant de l'enveloppe normée en fonction d'un indice composé de l'évolution des prix de l'année à venir majorée d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001.
Ce dispositif répondait à un double objectif :
- garantir une meilleure prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une programmation pluriannuelle des dotations ;
- associer les collectivités territoriales et leurs groupements à la maîtrise des dépenses publiques .
Depuis, le périmètre et le mode de calcul de l'évolution de l'enveloppe normée retenus en 2001 sont reconduits d'année en année . Ils le seraient également en 2005, en application de l'article 32 du projet de loi de finances. Compte tenu des hypothèses économiques, le taux d'indexation de l'enveloppe normée serait ainsi de 2,63 %. Du fait de divers ajustements, son montant atteindrait en fait 43,903 milliards d'euros, en hausse de 2,87 % par rapport à 2004 .
La reconduction d'année en année du contrat de croissance et de solidarité fait perdre aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et à leurs groupements leur prévisibilité. Dès lors, seul demeure l'objectif de maîtrise des dépenses publiques .
En effet, les règles d'indexation des différentes composantes de l'enveloppe normée sont plus favorables que la norme de progression globale. Pour la plupart alignées sur celle de la dotation globale de fonctionnement, elles sont égales à l'évolution des prix de l'année à venir majorée de 50 % - au lieu de 33 % - du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours. Telle est la raison pour laquelle le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle connaît une diminution régulière.
Les concours financiers aux collectivités territoriales n'en connaîtraient pas moins une progression sensible alors que le projet de loi de finances pour 2005 est marqué par un objectif de stabilisation en volume des dépenses de l'Etat .
Aussi votre commission souhaite-t-elle simplement le rétablissement d'une programmation pluriannuelle des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui garantisse une meilleure prévisibilité des ressources des secondes et des charges du premier .
2. L'évolution des dotations sous enveloppe
L'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité regroupe la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation élu local, la compensation de la suppression de la part salaires des basses de la taxe professionnelle aux FDPTP, la dotation globale d'équipement, les dotations générales de décentralisation, les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions ainsi que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui en constitue la variable d'ajustement.
• La dotation globale de fonctionnement
Aux termes de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement progresse comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,8 % pour 2005, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente, estimé à 2,5 % pour 2004, soit un taux de progression de 3,29 % en 2005, contre 1,93 % en 2004.
Cet indice s'applique à la dotation de 2004 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Pour 2004, le « recalage » porte sur l'indice des prix qui a atteint 1,7 % alors qu'il était estimé à 1,5 % dans la loi de finances pour 2004, le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 2003 demeurant de 0,5 %, ainsi que l'avait prévu la loi de finances initiale. Le taux d'indexation pour 2004 est donc de 1,95 % et non de 1,7 %. Cet indice doit être appliqué à la dotation définitive de 2003 et non, comme dans la loi de finances initiale pour 2004, à une dotation encore provisoire. Le montant de la dotation globale de fonctionnement de 2004 à indexer s'élève ainsi à 36.825,7 millions d'euros.
Le montant prévisionnel de la dotation globale de fonctionnement pour 2005 devrait par conséquent s'élever à 37,9 milliards d'euros. Il est estimé à 37,078 milliards d'euros en raison :
- d'une minoration de 880 millions d'euros , correspondant à la diminution de la dotation versée aux départements proposée par l'article 34 du projet de loi de finances en contrepartie du transfert d'une part de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance au titre du financement des services d'incendie et de secours ;
- d'une majoration de 9,5 millions d'euros , prélevés sur le reliquat de gestion du Centre national de la fonction publique territoriale en 2003 et affectés à la dotation d'aménagement des communes.
La commission des Finances du Sénat a toutefois a adopté un amendement ayant pour objet de laisser au Comité des finances locales le choix d'affecter cette somme soit à la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, en raison de la forte diminution de cette dernière, soit à la dotation d'aménagement.
• La dotation spéciale pour le logement des instituteurs
La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, à défaut, l'indemnité en tenant lieu dont bénéficient les instituteurs. Prélevée sur les recettes de l'Etat, elle évolue comme la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit une progression 3,29 % en 2005.
La prise en compte de la baisse croissante du nombre d'ayants droit, en raison de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, conduit à une baisse de 17,4 % de son montant qui, à structure constante, devrait s'établir à 172,796 millions d'euros en 2005.
• La dotation particulière élu local
La dotation particulière élu local suit l'évolution de la dotation globale de fonctionnement de loi de finances initiale à loi de finances initiale . Son montant s'élèverait donc à 48,715 millions d'euros en 2005, en progression de 3,29 %.
• La compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle aux FDPTP
Depuis 2004, les dotations de fonctionnement comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité incluent un nouveau prélèvement sur recettes, destiné à compenser aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) les pertes de recettes induites par la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.
Les FDPTP ont été créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975. Constituant le principal instrument de péréquation horizontale, ils visent à redistribuer, dans le cadre départemental ou, le cas échéant, interdépartemental, les ressources provenant de l'écrêtement des bases communales ainsi que celles de certains groupements à fiscalité propre de taxe professionnelle des établissements exceptionnels, c'est-à-dire des établissements dont les bases de taxe professionnelle par habitant dépassent deux fois la moyenne constatée au niveau national. Leurs ressources des redistribuées par les conseils généraux aux communes dites « concernées » et à celles dites « défavorisées ».
L'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle perçue par les FDPTP aurait eu peu de sens, dans la mesure où l'objectif premier de la dotation est d'assurer la participation de l'Etat à la couverture des charges générales des collectivités territoriales.
La loi de finances pour 2004 prévoit donc que les FDPTP continuent de percevoir la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle sous forme d'un prélèvement sur recettes spécifique. Pour 2005, ce prélèvement sur recettes, indexé comme la dotation globale de fonctionnement, s'établirait à 112,749 millions d'euros.
• La dotation globale d'équipement des communes et des départements
La dotation globale d'équipement des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques . En 2005, elle connaîtrait donc une croissance de 3 % pour atteindre 931,602 millions d'euros en autorisations de programme. 441,371 millions d'euros seraient attribués aux communes, contre 428,516 millions en 2004, et 490,231 millions d'euros aux départements, contre 475,954 millions en 2004.
• La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges
La dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évoluent également comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques . Elles progresseraient donc de 3 % pour atteindre respectivement 616 et 306 millions d'euros, soit un total de 922 millions d'euros en 2005, contre 894,640 millions d'euros en 2004.
• Les dotations destinées à compenser les transferts de compétences
La réforme de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales réalisée par la loi de finances pour 2004 s'est traduite par l'intégration de 95 % de la dotation générale de décentralisation dans la dotation globale de fonctionnement.
Le maintien d'une dotation générale de décentralisation est destiné à financer les ajustements dans la compensation des transferts de compétences et les charges induites par de nouveaux transferts.
La dotation générale de décentralisation des communes, des départements et des régions (chapitre 41-56) s'élèverait à 697,487 millions d'euros en 2005, celle de la collectivité territoriale de Corse (chapitre 41-57) à 257 millions d'euros. La dotation financée par le ministère de la culture s'élèverait à 170,163 millions d'euros, dont 9,51 au bénéfice de la Corse. Le montant de la dotation finançant la formation professionnelle atteindrait 2 milliards d'euros, compte tenu de la baisse prévue par l'article 20 du projet de loi de finances en contrepartie de l'institution d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.
• La dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa fraction réduction pour embauche ou investissement.
Variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité , la dotation de compensation de la taxe professionnelle connaîtrait une baisse de 10,64 % en 2005 afin d'assurer le respect du taux de progression globale de l'enveloppe normée. Son montant s'élèverait donc à 1,224 milliards d'euros .
A la suite de l'arrêt « Commune de Pantin » du Conseil d'Etat, l'article 19 de la loi de finances initiale pour 2002 a prévu de majorer la DCTP, de 2002 à 2005, afin de compenser partiellement, pour les collectivités territoriales concernées, l'absence de prise en compte des rôles supplémentaires au titre de la réduction de 16 % appliquée aux bases de la taxe professionnelle. Si l'on tient compte de cet abondement qui s'élève à 17,790 millions d'euros en 2005, la baisse réelle de la DCTP, hors réduction pour création d'entreprise, serait de 9,34 %.
3. L'évolution des dotations hors enveloppe
Divers concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ne sont pas inclus dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité. Il s'agit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, du prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière, de la dotation de développement rural, des subventions et comptes spéciaux du Trésor et des compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs.
• Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée a pour objet de compenser de manière forfaitaire la taxe acquittée par les collectivités locales et certains organismes visés à l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA et exposées pour les besoins d'une activité qui n'y est pas assujettie.
Son montant prévisionnel est estimé par le projet de loi de finances pour 2005 à 3,791 milliards d'euros , en hausse de 2,18 % par rapport à 2004.
Les modifications récentes apportées au régime du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ont consisté à y rendre éligibles les dépenses exposées par les collectivités territoriales et leurs groupements, soit directement (article 51 de la loi de finances pour 2004) soit par voie de fonds de concours (article 29 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), pour des travaux sur le domaine public routier d'une autre collectivité ou de l'Etat.
• Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière
Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation s'élèverait en 2005 à 560 millions d'euros , soit une hausse de 30,23 %, les prévisions d'exécution pour 2004 étant révisées à la hausse (542 millions d'euros contre 430 inscrits en loi de finances initiale).
• La dotation de développement rural
Depuis la suppression du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation de développement rural, versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est directement financée par le budget de l'Etat sur le chapitre 67-52 (article 50) du ministère de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales. Son montant, qui évolue comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, s'élèverait à 120 millions d'euros en 2005.
• Les subventions et comptes spéciaux du Trésor
Les subventions de fonctionnement des différents ministères devraient être stables par rapport à 2004 et se situer à 913 millions d'euros . Leurs subventions d'équipement s'élèveraient à 930 millions d'euros et les comptes spéciaux du Trésor à 40 millions d'euros .
• Les compensations d'exonérations et dégrèvements législatifs
Les compensations d'exonérations et les dégrèvements législatifs devraient atteindre 11,326 milliards d'euros en 2005 :
- 78 millions d'euros pour la compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ;
- 138 millions d'euros pour la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle ;
- 2,485 milliards d'euros au titre des compensations relatives à la fiscalité locale ;
- 8,625 milliards d'euros constituant la contrepartie de divers dégrèvements législatifs.
Au total, les prélèvements sur recettes , dont le montant devrait s'élever à 45,727 milliards d'euros, représentent 74 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales tandis que les crédits alloués par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en représentent 4,18 %. Votre rapporteur souhaite donc qu'à l'occasion de la mise en oeuvre en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances, votre commission des Lois puisse intervenir pour avis dans le débat sur les recettes des collectivités territoriales organisé lors de l'examen de la première partie de la loi de finances .