C. LES RÉGIONS FACE A LEURS NOUVELLES LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS
1. L'état de la compensation financière des transferts de charges aux régions
Entre 1983 et 2004, les lois de décentralisation de la formation professionnelle se sont multipliées et ont progressivement confié aux régions la responsabilité de la formation et de l'apprentissage.
La dernière en date, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, a été précisée par la circulaire de la Direction générale des collectivités locales du 10 septembre 2004. Celle-ci prévoit qu'à partir du 1 er janvier 2005, les régions seront pleinement responsables de la définition et de la mise en oeuvre de la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle. 62 décrets d'application sont attendus, 35 avant le 31 décembre 2004 et les 27 autres au plus tard le 1 er juillet 2005.
En 2003, les régions ont consacré plus de 2,3 milliards d'euros à la formation professionnelle, ce qui représentait une hausse de 9,3 % par rapport à 2002 . L'augmentation a été particulièrement sensible pour les dépenses relatives à l'apprentissage (+ 17,6 %), soit 1 milliard d'euros, et pour les « autres emplois » (essentiellement composés des actions d'orientation et d'information et du financement du réseau d'accueil et d'orientation des jeunes) qui ont progressé de 19,3 % pour s'élever à 143 millions d'euros. Les dépenses relevant de la formation professionnelle continue (FPC) ont augmenté plus modérément (+ 3,6 %) pour s'établir à 1,2 milliard d'euros.
Pour assumer ces missions, les régions bénéficient, outre leurs ressources propres, des transferts de crédits de l'État, que la Constitution, la LOLF et les lois de décentralisation rendent obligatoires.
Le bilan des crédits transférés est positif : les régions ont obtenu, ces dernières années, la compensation financière équivalant aux transferts de charges. On ne pourra donc pas dire, en tout cas en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, que les transferts de charges ne se sont pas accompagnés des transferts de crédits correspondants. Cette promesse tenue mérite d'être saluée.
Parmi les crédits transférés ces deux dernières années par l'État aux régions, figurent la prime d'apprentissage, la revalorisation du barème des stagiaires de la formation professionnelle et les frais relatifs à la gestion du CIVIS ainsi que des actions d'accompagnement délivrées dans le cadre du programme TRACE.
2. Le budget 2005 de la décentralisation de la formation professionnelle
En 2005, la dotation globale de décentralisation passera de 1,8 milliard d'euros à 2 milliards d'euros, soit une progression de plus de 10 % par rapport à 2004 .
Structure de la dotation globale de décentralisation dans le PLF 2005
(en millions d'euros)
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Chapitre 43-06 |
Libellé |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
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Article 10 |
Dotation de décentralisation apprentissage |
556,38 |
383,12 |
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Article 20 |
Allongement des durées de formation en apprentissage |
18,46 |
12,71 |
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Article 32 |
Participation de l'État à la revalorisation des stagiaires |
8,31 |
8,58 |
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Article 40 |
Dotation de décentralisation pour Mayotte |
0,23 |
0,24 |
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Article 50 |
Dotation de décentralisation issue de la loi de 1993 |
318,61 |
329,09 |
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Article 60 |
Dotation complémentaire |
9,59 |
9,90 |
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Article 70 |
Dotations de décentralisation
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455,96 |
470,95 |
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Article 81 |
Primes d'apprentissage |
454,27 |
722,43 |
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Article 82 |
Contrat d'insertion dans la vie sociale |
36,02 |
110,73 |
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Total |
Dotation de décentralisation |
1.857,83 |
2047,75 |
Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale
Cette hausse s'explique essentiellement par :
- la hausse importante des crédits relatifs aux primes d'apprentissage (+ 59 %). En outre, même s'ils ne sont pas inscrits dans le projet de budget de la formation professionnelle, les régions recevront des crédits supplémentaires financés par la création d'une nouvelle ressource propre, la contribution au développement de l'apprentissage, qui constitue une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage. Son taux est de 0,18 % de la masse salariale des entreprises redevables de la taxe d'apprentissage ; son produit, d'un montant estimé à 197 millions d'euros sera versé aux régions en trois fois d'ici 2006;
- le relèvement des crédits de rémunération des stagiaires (+ 3,2 %);
- l'importance des crédits destinés au CIVIS (+ 207 %).
Le contrat d'insertion dans la vie sociale
(CIVIS)
Le CIVIS comprend trois volets :
Le volet « associations » : une compétence de l'État
Mis en place par le décret n°2003-644 du 11 juillet 2003, le CIVIS « associations » porte sur la mise en oeuvre d'un projet social ou humanitaire dans des associations de droit privé à but non lucratif. Dans ce cadre, des jeunes peu qualifiés de 18 à 22 ans peuvent être embauchés pour une durée de trois ans dans une association conduisant des activités d'utilité sociale. L'aide de l'État varie entre 33 et 66 % du SMIC (charges patronales incluses si le projet porte sur l'aide aux personnes exclues, âgées ou handicapées, sur l'intégration, la politique de la ville ou le sport). Elle est complétée par une aide forfaitaire de l'État pour les jeunes rencontrant des difficultés particulières d'insertion. Les collectivités locales peuvent également apporter leur soutien financier.
Les volets « accompagnement vers l'emploi » et « aide à la création et à la reprise d'entreprise » : une compétence des régions
Ces deux autres volets du CIVIS auraient dû être mis en place le 1 er janvier 2004. Les régions en sont responsables. Elles peuvent conclure avec les jeunes des contrats pour les accompagner de manière personnalisée vers l'emploi ou pour les aider à accomplir un projet de création ou de reprise d'une activité non salariée. Les départements, les communes et les intercommunalités peuvent exercer, par délégation de la région, la gestion du CIVIS et assurer la maîtrise d'ouvrage des parcours d'insertion. Dans ces deux cas, la durée du contrat est de deux ans maximum. Les jeunes peuvent bénéficier d'une allocation financière pendant les périodes où ils ne perçoivent pas d'autres revenus.
Accompagnement vers l'emploi
Le public visé est le même que celui auquel s'adresse le dispositif trajet d'accès à l'emploi (TRACE). Peu ou pas qualifiés, les jeunes ont un niveau de formation faible. La durée du CIVIS peut atteindre vingt-quatre mois. Une allocation peut être versée au jeune à partir de 18 ans, pendant les périodes où il ne dispose pas d'autre source de revenu, en contrepartie de son engagement dans la mise en oeuvre du contrat d'insertion. A partir du projet validé par l'opérateur local du dispositif - mission locale, PAIO par exemple -, ce parcours d'insertion consiste en une alternance de phases de formation et d'emploi soutenues, pour les jeunes les plus en difficulté, par un accompagnement renforcé. Le secteur de l'insertion par l'activité (IAE) peut contribuer à la mise en oeuvre de ces parcours. Le jeune peut également bénéficier d'une aide au logement grâce à un accès au dispositif LOCAPASS.
Création et reprise d'entreprise
Ce volet porte sur un contrat d'une durée maximale de vingt-quatre mois. Il vise les jeunes détenteurs d'un savoir-faire dans la création d'entreprise. Ceux-ci perçoivent une allocation pendant toute la durée du contrat. Un référent conforte la démarche des jeunes créateurs par un tutorat pendant une durée maximale de six mois.
La loi de finances pour 2004 avait confié la gestion des volets « accompagnement vers l'emploi » (qui remplace le programme TRACE, dont les crédits pour 2005 baisseront par conséquent d'un quart, pour s'établir à 8,7 millions d'euros) et « création d'entreprise » aux régions ; 36 millions d'euros avaient été inscrits au budget au titre de leur prise en charge par les régions, le volet « associations » relevant de la compétence de l'État.
Toutefois, à ce jour, cette réforme est demeurée virtuelle. Les décrets d'application n'étant pas parus, aucun CIVIS « accompagnement » n'a été signé .
Constatant la tendance des régions à privilégier le développement d'outils nouveaux, tels que les « emplois tremplins », le Sénat a souhaité, lors de l'examen du projet de loi de cohésion sociale, transférer la gestion du CIVIS des régions vers l'État, afin que cet outil ne tombe pas en déshérence. Il a également adopté un amendement confiant à l'État le soin de mettre en oeuvre le droit à l'accompagnement personnalisé reconnu aux jeunes les plus éloignés de l'emploi. Cette mesure est de nature à éviter des différences de traitement selon les régions.
Si ces initiatives sont approuvées par l'Assemblée nationale, il conviendra, lors de la discussion budgétaire, d'en tirer toutes les conséquences financières, c'est-à-dire de supprimer la dotation prévue au bénéfice des régions pour financer le CIVIS, et de réaffecter ces crédits.
3. La nécessité de penser la dimension territoriale de la négociation
Au terme du processus législatif intense qui a eu lieu au cours de l'année 2004, votre commission souhaite attirer l'attention du Gouvernement, des régions et des partenaires sociaux sur la prochaine étape qui devra être franchie, si l'on souhaite que la réforme de la formation professionnelle se passe dans des bonnes conditions : elle se rapporte à la dimension régionale de la négociation professionnelle. La liberté retrouvée des partenaires sociaux et des régions doit, en effet, s'accompagner d'une réelle prise en compte du territoire, échelon idéal pour une gestion de proximité de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle. C'est d'autant plus important que le plan de cohésion sociale comporte de nombreuses dispositions relatives à la globalisation des crédits de l'emploi et à la gestion locale des dispositifs d'insertion.
La dimension territoriale de la formation professionnelle des salariés est la grande absente de la loi sur la formation professionnelle tout au long de la vie, comme de l'ANI. Il sera donc nécessaire d'améliorer l'articulation entre politiques de branche et besoins des territoires , en s'appuyant sur les instances appelées à suivre les accords de branche, et à jeter des ponts entre elles.
Le rôle des commissions paritaires nationales de l'emploi (CPNE) qui suivent les accords de branche sur la formation et l'emploi pourrait donc, par nécessité, inclure cette dimension territoriale, au demeurant voulue par les pouvoirs publics. De même, les commissions paritaires interprofessionnelles régionales pour l'emploi (Copire), dont le rôle est d'identifier les besoins des régions en emplois et formations, devraient de plus en plus souvent être amenées à organiser le dialogue interbranche sur les territoires, notamment pour mener des actions de reconversion.
Or, les branches ont une vision économique de l'emploi et de la formation, tandis que les conseils régionaux adoptent une approche plus sociale. Aux premières de s'occuper de l'emploi, aux seconds de prendre en charge les demandeurs d'emploi, plus encore depuis la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales.
La formation aux métiers transversaux nécessite également une coordination entre branches afin de lancer des actions de formation conjointes interbranches sur ce type de métiers.
Lors de la négociation de l'ANI, certains partenaires sociaux ont plaidé pour que le rôle des Copire, évolue vers des instances de négociation régionale. Les réticences à pareille évolution sont cependant très fortes. Pour la majorité des branches, non seulement les représentations sont insuffisantes au niveau régional, mais c'est un dialogue social, mené sur le plan national et départemental, qui continue de prévaloir. Le renforcement de la logique de branche s'agissant des formations en alternance - à commencer par l'apprentissage - devrait sans doute avoir un impact sur les relations avec les compétences et financements régionaux.
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En conclusion, le budget de la formation professionnelle pour 2005 a semblé à votre commission à la hauteur des ambitions affichées par le Gouvernement dans le plan de cohésion sociale et dans la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social.
Elle a toutefois exprimé des réserves sur les charges importantes que devront supporter les entreprises. C'est la raison pour laquelle elle a souhaité supprimer, par voie d'amendement, l'article 75 rattaché au projet de loi de finances pour 2005.
Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la formation professionnelle pour 2005.