N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
VILLE ET HABITAT
Par Mme Valérie LÉTARD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Claude Bertaud, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christiane Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 36 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS 7
PREMIÈRE PARTIE - LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE 9
I. UN BUDGET AMBITIEUX DONT LA PRÉSENTATION TIENT COMPTE DES NOUVELLES RÈGLES DE LA LOLF 9
A. LE RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 9
1. Poursuivre l'effort de rationalisation des dépenses de fonctionnement pour offrir des marges de manoeuvre à l'investissement 9
a) Un budget en nette augmentation 9
b) Des moyens de fonctionnement mieux définis 11
2. Renforcer la participation de l'ensemble des partenaires 13
a) Une politique partenariale 13
b) Des ministères moins présents 15
B. DES CRÉDITS REDÉPLOYÉS DANS LE CADRE DE LA LOLF 16
1. La politique de la ville dans la future mission ville et logement 16
a) Le programme rénovation urbaine 16
b) Le programme équité sociale et territoriale 18
2. Une première expérimentation 21
a) Le principe du redéploiement proposé 21
b) Un manque de lisibilité regrettable 22
II. LE FINANCEMENT DE TROIS PRIORITÉS 24
A. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 24
1. Mettre l'accent sur la réussite éducative 24
a) Une réponse urgente aux difficultés scolaires constatées dans les ZUS 24
b) Un dispositif ambitieux 25
2. Les grands projets de ville victimes de la réforme de la dotation de solidarité urbaine ? 26
a) Une réforme d'envergure 26
b) La disparition des crédits de fonctionnement consacrés aux GPV 27
B. LA POURSUITE DES EFFORTS EN MATIÈRE DE RÉNOVATION URBAINE 28
1. Un programme sans précédent en faveur des quartiers 28
a) Un dispositif adapté à l'ampleur des besoins 28
b) Un financement partenarial 30
2. L'ANRU pénalisée ? 30
a) Une mise en oeuvre progressive 30
b) L'État mauvais payeur ? 31
C. LA RECONNAISSANCE DES ATOUTS DES DISPOSITIFS DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE 32
1. L'efficacité incontestée des ZFU dans les quartiers 32
a) Une situation économique initiale inquiétante 32
b) Des dispositifs qui peinent à faire leurs preuves 34
c) Les premières ZFU 36
2. Un dispositif reconduit qui ne cesse de se développer 37
a) L'élargissement du dispositif et les améliorations apportées 37
• Mesures d'exonérations 38
• Cotisations sociales patronales Loi du 14 novembre 1996, articles 12 et 13 modifiés 38
b) Un succès confirmé 39
DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DU LOGEMENT 40
I. UN BUDGET FAVORABLE AU FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE 40
A. UNE PROGRESSION BIENVENUE 40
1. Des besoins en logement qui demeurent insatisfaits 40
a) Une offre insuffisante 40
b) Une crise du logement aïgue 41
2. Un budget établi en fonction des besoins 43
a) Une année 2004 qui reste décevante 43
b) 2005 ou l'embellie annoncée de la politique du logement 45
3. Une année de transition 46
a) Le programme « développement et amélioration de l'offre de logement » 47
b) Le programme aide à l'accès au logement 49
B. LE RÔLE ESSENTIEL DES AIDES À LA PERSONNE 50
1. Un dispositif indispensable mais complexe 50
a) Des aides diverses 50
b) Un complément de revenu qui conditionne l'accès au logement 52
2. Des réformes parfois discutables 54
a) Une simplification utile 54
b) Des mesures d'économie douteuses 56
II. RELANCER LA CONSTRUCTION SOCIALE ET MOBILISER LE PARC PRIVÉ 58
A. UN EFFORT SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DU PARC SOCIAL 58
1. Réhabiliter les quartiers : le rôle de l'ANRU 58
a) Les objectifs de la loi du 1 er août 2003 58
b) Des premiers résultats prometteurs 59
2. Relancer la construction pour répondre à la demande : le plan de cohésion sociale 60
a) Un projet ambitieux 60
b) Des instruments efficaces 60
B. LE PARC PRIVÉ, UN PARTENAIRE ESSENTIEL DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 62
1. Le renouveau de l'ANAH 62
a) Un champ d'action de plus en plus limité 62
b) L'agence mobilisée par le plan de cohésion sociale 64
2. Le prêt à taux zéro réformé 65
a) Un dispositif qui a fait ses preuves malgré un champ d'application toujours plus restreint 65
b) Un PTZ amélioré 66
3. Pour le développement de l'accession à la propriété 68
a) Les insuffisances des dispositifs existant 68
b) Des attentes fortes pour 2005 70
TRAVAUX DE LA COMMISSION 72
I. AUDITION DU MINISTRE 72
II. EXAMEN DE L'AVIS 74
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Cette année, la politique de la ville a enfin les moyens de son ambition pour répondre aux priorités fixées par le Gouvernement en faveur des quartiers les plus défavorisés. Après trois années de stabilité et une diminution de 7 % de ses crédits en 2004, le budget de la ville bénéficie d'une augmentation importante de son enveloppe : les crédits prévus pour 2005 atteignent 423 millions d'euros, soit une hausse de 23 %.
L'amélioration générale du budget de la ville en 2005 sera renforcée par une participation plus active de la majorité des partenaires de la politique de la ville et par une augmentation significative de la dotation de solidarité urbaine, prévue par le plan de cohésion sociale.
Ces crédits, confortés par des mesures de rationalisation appliquées aux moyens de fonctionnement des services, devraient permettre de financer, en 2005, trois priorités précisément identifiées : la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, les actions de rénovation urbaine et la revitalisation économique des quartiers.
Enfin, le présent projet de budget prépare l'application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en vertu de laquelle les crédits de la ville et du logement seront rassemblés, à partir de 2006, en une mission unique « ville et logement » , avec pour objectif de réinsérer les zones urbaines sensibles dans la dynamique des agglomérations auxquelles elles appartiennent.
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L'année 2005 est également marquée par une ambition forte pour répondre aux besoins en matière de logement.
Pendant près de dix ans, la politique du logement a en effet été caractérisée par des programmes de construction, de réhabilitation et de démolition de logements locatifs sociaux sans aucun rapport avec l'ampleur des besoins à satisfaire.
Dans ce contexte de pénurie, les prix des loyers privés se sont envolés, alors que, dans le même temps, l'accès à la propriété était rendu difficile pour un nombre toujours plus important de ménages, en raison de la hausse continue des prix de l'immobilier.
Face à ce constat, l'année 2004 a marqué un premier tournant dans la politique du logement, grâce notamment à la mise en place de l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et à la baisse du taux du Livret A autorisant le financement de logements sociaux à des coûts moindres.
L'année 2005 confirme cette évolution. A structure constante, le budget du logement augmente de 3,4 %, pour atteindre 6,5 milliards d'euros. La hausse bénéficie pour l'essentiel aux crédits destinés au logement locatif social, notamment pour la construction, et à l'ANAH.
En effet, si les aides à la pierre ne constituent qu'une part minoritaire des crédits du logement, elles apparaissent, à la lumière de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 et du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, comme les leviers essentiels de la nouvelle politique du logement, tant pour le parc social que pour l'habitat privé.
Par ailleurs, le prêt à taux zéro (PTZ), créé en 1995, fait l'objet, dans l'article 67 du présent projet de loi de finances, d'une réforme potentiellement fructueuse pour favoriser l'accession à la propriété des ménages à faibles revenus.
L'enjeu majeur de l'année 2005 demeure toutefois la présentation au Parlement du projet de loi « Habitat pour tous », annoncé comme la définition d'une nouvelle politique en faveur de l'accession sociale à la propriété, ce dont votre commission des Affaires sociales se réjouit.