Projet de loi de finances pour 2005 : Médias

DEUXIÈME PARTIE :

LES CRÉDITS DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

I. LES MOYENS DES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

L'ensemble des ressources du service public de l'audiovisuel pour 2005 s'élève à 3 464,44 millions d'euros hors taxes, en progression de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Les ressources publiques représentent 77 % des ressources totales des organismes de l'audiovisuel public, soit une proportion stable par rapport à l'année précédente.

A. LES RESSOURCES PUBLIQUES

En guise d'introduction à l'analyse de l'évolution des ressources publiques allouées aux organismes de l'audiovisuel, votre rapporteur souhaiterait souligner que la situation pour 2004 et 2005 est malheureusement marquée par l'incertitude : incertitude quant aux ressources encaissées en 2004 d'abord, incertitude quant aux effets de la réforme de la redevance ensuite.

1. Des incertitudes sur les encaissements en 2004

Si l'année 2003 s'est achevée avec un excédent d'encaissement (25,35 millions d'euros) par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, il n'en sera pas de même pour l'année 2004. Certes, au 30 juin 2004, le montant des encaissements à répartir (1 187 millions d'euros) était conforme aux prévisions (1 185 millions d'euros).

Toutefois, l'évolution de la progression de l'assiette à cette date (+ 128 000 comptes payants depuis le début de l'année) n'apparaît pas suffisamment dynamique pour envisager une possibilité d'excédent en fin d'année, d'autant que les taux de recouvrement sont globalement en léger retrait par rapport à ceux réalisés à la même période de l'année précédente.

Alors qu'au même moment les recettes publicitaires faiblissent (la croissance des investissements publicitaires bruts constatés par France Télévisions a été de 6 % sur la période janvier-août 2004, de 2,7 % en septembre et ne devrait pas dépasser 2,5 % en octobre ^{13 ( * )} ), votre rapporteur tient à souligner que l'audiovisuel public pourrait ainsi faire face à une insuffisance de financement en 2004.

Votre rapporteur souhaite par conséquent que le manque à gagner pour l'année en cours soit identifié et inscrit au collectif budgétaire pour 2004 qui sera prochainement présenté par le Gouvernement à la représentation nationale.

2. La redevance : une réforme sans ambition pour l'audiovisuel public

Le budget de l'audiovisuel public pour 2005 est principalement marqué par la réforme de la redevance. Inutile de rappeler que cette mesure était très attendue tant par les opérateurs de l'audiovisuel que par les parlementaires chargés de suivre le secteur : à la suite du refus de nos collègues députés d'approuver le « bricolage » proposé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans le projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement se voyait offrir l'opportunité de redonner du dynamisme à l'assiette d'une imposition dont le rendement était appelé à ralentir.

Votre rapporteur estime toutefois que le résultat n'est pas à la hauteur de ses espérances.

Sur la forme d'abord, il est regrettable que les parlementaires se voient à nouveau imposer un dispositif sorti tout droit armé des bureaux de Bercy. Cette situation est d'autant plus regrettable que le ministre de la culture et de la communication avait, quant à lui, pris le temps d'écouter les présidents et les rapporteurs des différentes commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat au cours de deux réunions qui devaient se révéler aussi intéressantes qu'inutiles, en l'absence du moindre représentant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette critique de forme se double d'une objection de fond. En effet, votre rapporteur ne peut que regretter le manque d'ambition d'une réforme sensée assurer aux organismes de l'audiovisuel public des ressources dynamiques à moyen terme. En multipliant les exonérations, en « pariant » sur une augmentation conséquente du taux de recouvrement et en refusant par conséquent d'augmenter le taux de la redevance, le Gouvernement ne paraît pas avoir pris pleinement conscience des défis auxquels l'audiovisuel public sera confronté dans les années à venir.

a) L'adossement à la taxe d'habitation

Comme l'a déjà indiqué votre rapporteur, si le Parlement a approuvé l'an dernier la transformation de la redevance en imposition, rendue nécessaire par l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001, il en a rejeté les modalités. Le Gouvernement semble avoir tiré les leçons de cet « incident » et propose dans le présent projet de loi de finances une réforme de fond basée sur l'adossement du mode de recouvrement de la redevance sur la taxe d'habitation.

Si cette réforme maintient les caractéristiques essentielles concernant l'assiette et l'affectation de la redevance, elle rationalise toutefois son mode de recouvrement et permet ainsi de redéployer les moyens de l'Etat et de dégager le financement nécessaire à l'activité des entreprises publiques de l'audiovisuel.

La redevance audiovisuelle conservant son caractère de taxe spécifique, dont l'assiette est distincte de celle de la taxe d'habitation, elle reste affectée au financement des organismes du service public de l'audiovisuel. La base juridique de l'affectation du produit de la redevance aux organismes de l'audiovisuel public est néanmoins clarifiée. En effet, dans le dispositif institué par l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, la redevance était une imposition de l'Etat affectée au compte spécial du Trésor finançant l'audiovisuel public conformément à l'article 18 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959. Le nouveau dispositif fait désormais de la redevance une taxe fiscale directement affectée aux organismes investis des missions du service public de l'audiovisuel.

Par ailleurs, la redevance sera désormais recouvrée en novembre en même temps que la taxe d'habitation. Pour ne pas affecter la trésorerie des organismes, la création du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public (n°903-60) leur assurera des versements réguliers. Ces avances mensuelles correspondront à un douzième des recettes prévisionnelles inscrites en loi de finances initiale , déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement (46 millions d'euros) et du montant des intérêts liés au versement des avances (19 millions d'euros).

Le compte d'avances sera débité des avances faites par l'Etat aux organismes et crédité, en remboursement des avances, du produit de la redevance audiovisuelle en novembre ainsi que des crédits compensant les dégrèvements pour motifs sociaux.

La redevance audiovisuelle sera payée uniquement par ceux qui détiennent un téléviseur. En effet, s'agissant des particuliers, les foyers qui n'en détiennent pas devront le signaler sur leur déclaration de revenus, en renseignant une rubrique insérée à cet effet dès 2005, et ne seront pas taxés. Sur la base de ces déclarations, la redevance sera gérée à partir du fichier de la taxe d'habitation : les deux taxes figureront sur un même avis -qui distinguera très nettement le montant et l'affectation de chacune d'entre elles- et seront réglées par un paiement unique. Pour les professionnels (débits de boissons, hôtels...), la redevance sera déclarée et recouvrée comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

b) L'élargissement du périmètre des dégrèvements pour motifs sociaux

L'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à celui de la taxe d'habitation implique nécessairement une uniformisation des conditions de dégrèvement pour motifs sociaux entre ces deux taxes. En effet, le maintien de deux systèmes distincts aurait empêché le redéploiement des agents du service de la redevance, qui auraient dû gérer un régime spécifique d'exonération, et nuirait à la rationalisation du recouvrement de cette taxe

Par conséquent le Gouvernement propose que les dégrèvements de redevance audiovisuelle pour motifs sociaux soient alignés sur ceux de la taxe d'habitation, au bénéfice notamment des allocataires du revenu minimum d'insertion, des personnes âgées de plus de 60 ans sous condition de ressources, ainsi que des contribuables dont la taxe d'habitation n'est pas perçue du fait du plafonnement des impositions en fonction de la situation du foyer.

Par ailleurs, à titre transitoire, les foyers exonérés du paiement de la redevance audiovisuelle au 31 décembre 2004, mais qui ne bénéficieront plus d'un dégrèvement, conserveront néanmoins le bénéfice de l'exonération jusqu'en 2007. Il s'agit essentiellement des foyers comprenant des personnes âgées de plus de 65 ans ou dont l'un des membres est invalide.

D'après les données fournies par les services du ministère de l'économie et des finances, cet élargissement du périmètre des dégrèvements pour motifs sociaux devrait concerner environ un million de foyers et coûter 75 millions d'euros.

c) L'exonération totale des résidences secondaires

Si l'assiette de la redevance audiovisuelle demeure la détention d'un « appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de télévision », le Gouvernement a en revanche décidé qu'une seule redevance serait désormais due par foyer quel que soit le lieu de réception (résidence principale ou secondaire).

Votre rapporteur conteste l'opportunité d'une telle décision, dont le coût est estimé à 58 millions d'euros. La fraude sur les résidences secondaires n'était pas une fatalité et pouvait être efficacement endiguée. En effet, le taux de 65 % de fraude avancé par l'Inspection générale des finances s'expliquait notamment par l'exigence de la preuve d'une détention permanente du dispositif de réception pour que la redevance soit perçue. Il fallait dans ces conditions avoir à faire à des contribuables extrêmement vertueux pour que ces derniers ne profitent pas des largesses offertes par une telle disposition : ils n'avaient en effet qu'à déclarer transporter leur poste chaque fois qu'ils se rendaient dans leur résidence secondaire pour se voir dispensés du paiement de la redevance.

Pour lutter contre cette fraude massive encouragée par des dispositions législatives inadaptées, plusieurs pistes étaient avancées. Votre rapporteur proposait ainsi de rendre incitatif le dispositif juridique applicable par la mise en place d'une « ristourne » pour les foyers possédant un ou plusieurs téléviseurs dans leurs résidences secondaires.

De même, dans le projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement proposait la clarification du droit applicable afin de permettre aux agents du service de la redevance de taxer effectivement les redevables détenteurs de dispositifs de réception dans leur résidence secondaire, sans plus se voir opposé l'argument d'un « transport systématique » et abusif du poste.

Il est regrettable qu'en ne décidant de ne prélever qu'une seule redevance par foyer, le Gouvernement donne l'impression de valider a posteriori le choix des fraudeurs. Ce faisant, il limite du même coup le dynamisme de l'assiette de la redevance au risque de pénaliser les entreprises de l'audiovisuel public.

d) La diminution du taux de la redevance

Les services du ministère des finances estiment que « le nouveau mode de collecte permet d'anticiper une hausse du taux de recouvrement, le paiement spontané de la taxe d'habitation étant plus élevé que celui de l'actuelle redevance. En outre, la fraude devrait sensiblement diminuer, les fraudeurs étant désormais conduits à effectuer, le cas échéant, une fausse déclaration les signalant au service de contrôle. En effet, les moyens de contrôle actuels sont maintenus et des mesures sont prises pour améliorer le recouvrement de la redevance en luttant plus efficacement contre l'évasion fiscale. En particulier, une disposition spécifique autorise les agents en charge du contrôle à vérifier auprès des opérateurs de télévision payante que les contribuables déclarant ne pas détenir de récepteur de télévision n'ont pas souscrit d'abonnement.

La mise en oeuvre de ces moyens nouveaux contribuera, en 2005, au rendement accru du produit de la redevance. Au-delà des services de contrôle, les moyens de l'actuel service de la redevance audiovisuelle pourront être redéployés : environ 1000 agents vont ainsi être progressivement affectés à de nouvelles missions, le recouvrement et la gestion des dégrèvements de redevance étant désormais assurés par les agents de la direction générale des impôts en charge de la taxe d'habitation. Mis en oeuvre progressivement, ces redéploiements permettront de réduire les frais d'assiette et de recouvrement de la redevance audiovisuelle à 46 millions d'euros en 2005 puis à 23 millions d'euros en 2006 (contre 73,50 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004). »

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le Gouvernement compte profiter de l'organisation plus performante du recouvrement et de la réduction de l'évasion fiscale pour proposer une légère diminution du taux de la redevance : celui-ci sera ainsi arrondi à 116 euros pour la France métropolitaine et à 74 euros pour les départements d'outre-mer.

Années	Départements d'outre-mer	Evolution	France métropolitaine	Evolution
1/01/1999	72,41 €	+ 0,85 %	113,42 €	+ 1,22 %
1/01/2000	73,02 €	+ 0,84 %	114,49 €	+ 0,94 %
1/01/2001	73,02 €	-	114,49 €	-
1/01/2002	74,31 €	+ 1,76 %	116,50 €	+ 1,76 %
1/01/2003	74,31 €	-	116,50 €	-
1/01/2004	74,31 €	-	116,50 €	-
PLF 2005	74 €	- 0,41 %	116 €	- 0,43 %

Comme les années passées, votre rapporteur ne peut que contester une décision entraînant, pour la quatrième année consécutive, une diminution du produit de la redevance en termes réels. Il rappelle que le choix d'arrondir à l'euro inférieur le taux de la redevance « coûtera » tout de même la bagatelle de 9,65 millions d'euros ^{14 ( * )} aux organismes de l'audiovisuel public.

Il proposera par conséquent de faire passer le taux de la redevance de 116 à 118 euros pour la métropole et de 74 à 75 euros pour les départements d'outre-mer, afin que les organismes de l'audiovisuel public aient les moyens de proposer une alternative crédible aux chaînes privées.

Au nom des membres de votre commission, il regrette par ailleurs que le débat autour de la réforme de la redevance se focalise sur l'évolution « infinitésimale » du taux. Afin de remettre en perspective ce débat, il tient à rappeler les ordres de grandeur constatés dans les autres pays d'Europe et à faire observer (tableau ci-après) que notre pays est loin d'être celui qui impose le plus lourdement ses citoyens pour le financement de ses sociétés nationales de programmes, seule l'Irlande et l'Italie ayant des taux de redevance inférieurs au nôtre.

FINANCEMENT DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DANS L'UNION EUROPÉENNE
TABLEAU DE SYNTHÈSE

Pays	Nombre de chaînes publiques	Mode de financement public	Montant de la redevance (radio + télévision couleur) en euros (2002)	Publicité sur les chaînes publiques
Autriche	2 chaînes nationales	Redevance	226,32	oui
Allemagne	2 chaînes nationales + 8 chaînes régionales + ARTE	Redevance dont le taux est fixé tous les 4 ans	193,8	Oui sur ZDF et ARD 1
Belgique	Région Flamande : 2 chaînes Wallonie : 2 chaînes	Région Flamande + Bruxelles : Budget Wallonie : redevance	Wallonie : 138
Danemark	2 chaînes nationales	Redevance	273,12	Oui sur TV2
Espagne	2 chaînes nationales et 7 chaînes publiques régionales	Budget	-	oui
Finlande	2 chaînes nationales	Redevance + taxe de licence d'exploitation payée par les opérateurs privés	165,15	non
Grèce	3	Sur la base de la facture d'électricité	-	oui
Irlande	2	Redevance	106,96	oui
Italie	3	Redevance	93,8	oui
Luxembourg	-	-	-	-
Pays-Bas	3	Budget	-	oui
Portugal	2 chaînes nationales 2 chaînes régionales	Télévision : Budget Radio : redevance	Radio : 16,68	Oui sur RTP 1
Royaume-Uni	Analogique : 3 Numérique : 6 de plus	Redevance	180	Oui sur Channel 4
Suède	2 chaînes	Redevance	191,53	non

Il tient surtout à indiquer qu'il lui paraît difficile de parler de réforme du mode de financement sans parler des contenus proposés aux téléspectateurs. Comme le soulignait à juste titre notre collègue Jack Ralite, la redevance demeure le signe de l'existence d'un actionnariat populaire qu'il convient de respecter en lui offrant des contenus de qualité. Votre rapporteur reviendra plus en détail sur les nécessaires efforts que doivent accomplir en ce sens les chaînes publiques, notamment France Télévisions, dans la partie consacrée aux organismes.

e) Une compensation partielle des dégrèvements

Alors que la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 a posé le principe du remboursement intégral par le budget général de l'Etat des exonérations de redevance accordées pour motifs sociaux, le présent projet de loi de finances propose de revenir sur celui-ci. Estimant que le rendement attendu de la réforme de la redevance audiovisuelle rendait possible, à titre transitoire, une compensation partielle des dégrèvements , le Gouvernement porte ainsi les crédits budgétaires à 440 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 contre 428,12 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004. Ce montant correspond au remboursement des dégrèvements de redevance pour motifs sociaux désormais alignés sur ceux de la taxe d'habitation, hors droits acquis des bénéficiaires des anciennes exonérations de redevance.

Votre rapporteur estime que les exonérations décidées par le Gouvernement, aussi légitimes soient-elles, ne doivent pas pour autant peser sur les sociétés nationales de programmes. Il reste par conséquent attaché au principe de compensation intégrale voté en 2000 afin de compenser la baisse des recettes du service public de l'audiovisuel liée à la réduction de la durée de la publicité sur les chaînes publiques en 2000 et 2001 et proposera un amendement visant à assurer le respect des engagements pris il y a quatre ans.

Il convient de noter que, quel que soit leur montant, les crédits budgétaires seront désormais imputés sur le chapitre 15-01 « remboursement et dégrèvement » du budget des charges communes géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (alors qu'ils l'étaient auparavant sur le chapitre 46-01 « remboursements des exonérations de redevance audiovisuelle » des services généraux du Premier ministre). Ils abonderont le compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public n° 903-60 pour être versés aux organismes du secteur audiovisuel public.

3. La ressource publique disponible en 2005 : +2,4 %

Compte tenu de la réforme proposée, le total hors taxes des ressources publiques allouées au service public de l'audiovisuel devrait s'élever à 2 659,61 millions d'euros ^{15 ( * )} , soit une hausse de 2,4 % par rapport à la loi de finances pour 2004.

Votre rapporteur rappellera toutefois que les hypothèses de construction de ce budget demeurent contestables et doivent par conséquent être regardées avec prudence.

RECETTES DU COMPTE D'AVANCE DES ORGANISMES AUDIOVISUELS PUBLICS

(en millions d'euros)

	2004 LFI	2005		2006
	Recettes	PLF	Ecart vav de 2004	Prévision	Ecart vav de 2004
1. Résidences principales	2.032	2.231	+ 199	2.139	+ 107
2. Résidences secondaires	58	0	- 58	0	- 58
2. Professionnels	100	93	- 7	93	- 7
3. Baisse du taux de fraude		28	+ 28	53	+ 53
4. Exonérations taxe d'habitation		- 75	- 75	- 75	- 75
5. Baisse de la redevance à 116 euros		- 10	- 10	- 10	- 10
I - Total recettes brutes (TTC)	2.191	2.267	+ 76	2.200	+ 9
6. Coût de trésorerie		- 19	- 19	- 19	- 19
7. Frais de gestion et dégrèvement	- 73	- 46	+ 27	- 23	+ 50
II - Frais prélevés sur recettes	- 73	- 65	- 8	- 42	+ 31
III - Total recettes nettes (I-II)	2.118	2.202	+ 84	2.158	40
IV - Crédits budgétaires « compensations des exonérations » ^16 ( * )	428	440	+ 12	-	-
V - Total disponible pour répartition ^17 ( * )	2.546	2.642	+ 96	-	-

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

a) Une forte progression du produit de la redevance

Les prévisions d'encaissements nets de redevance atteignent 2 267 millions d'euros pour 2005, en progression de 3,4 % par rapport à 2004 (hors affectation d'excédents de collecte des années antérieures).

Cette progression s'explique d'abord par une réduction attendue de deux points du taux de fraude (28 millions d'euros supplémentaires en 2004 et 53 millions d'euros supplémentaires en 2006), les moyens de contrôle actuels étant maintenus et les agents en charge du contrôle étant désormais autorisés à vérifier auprès des opérateurs de télévision payante que les contribuables déclarant ne pas détenir de récepteur de télévision n'ont pas souscrit d'abonnement.

Bien que M. Alain Seban, directeur du développement des médias ait indiqué lors de son audition que les services compétents du ministère de l'économie et des finances considéraient ces hypothèses comme extrêmement prudentes, v otre rapporteur demeure néanmoins sceptique quant à la pertinence de ces prévisions, « la peur du gendarme » se révélant parfois difficile à quantifier avec précision.

Cette progression devrait également résulter d'un meilleur recouvrement. Près de 200 millions d'euros supplémentaires sont ainsi attendus de l'extension à la redevance des modalités utilisées pour la taxe d'habitation.

Bien que le ministère de l'économie et des finances s'en défende, votre rapporteur trouve ce chiffre ambitieux. Il se contentera d'indiquer que le comportement des contribuables peut parfois être surprenant et qu'une mauvaise surprise serait catastrophique pour les organismes de l'audiovisuel public.

b) Une importante réduction du coût de gestion de la collecte

La réduction du coût de gestion de la collecte de la redevance se traduira par une diminution du prélèvement effectué sur les encaissements de redevance à ce titre du fait du redéploiement des moyens de l'actuel service de la redevance audiovisuelle : environ 1000 agents seront ainsi progressivement affectés à de nouvelles missions, le recouvrement et la gestion des dégrèvements de redevance étant désormais assurés par les agents de la direction générale des impôts en charge de la taxe d'habitation.

Le prélèvement pour frais de gestion sera par conséquent ramené à 46 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 , exercice de transition, contre 73,54 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004.

c) L'apparition de coûts de trésorerie

Par ailleurs, la mise en place d'un système d'avances versées par l'Etat pour permettre des versements mensuels aux organismes du secteur de l'audiovisuel public engendre des frais financiers qui sont déduits de la ressource publique affectée au service public de l'audiovisuel. Ces frais de trésorerie sont fixés à 19 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

d) L'augmentation des crédits budgétaires versés au titre de la compensation des dégrèvements pour motif sociaux

Votre rapporteur a déjà eu l'occasion d'évoquer ce remboursement partiel qui s'élèvera, pour l'année 2005 à 440 millions d'euros.

4. La répartition de la ressource publique entre les organismes

Le tableau ci-après indique la répartition des 2 642 millions (TTC) d'euros disponibles entre les différents organismes de l'audiovisuel public :

(en millions d'euros)

	Fonctionnement (HT)	Equipement (HT)	Total (HT)	Total (TTC)
INA	72,74		72,74	74,27
Arte France	116,98	81,00	197,98	202,14
RFI	53,71		53,71	54,84
Radio France	479,70	2,27	481,97	492,09
France Télévisions y compris RFO	1 781,08		1 781,08	1818,48
Total	2 504,21	83,27	2 587,48	2 641,82

* ¹³ Cette évolution traduit la fin des évènements sportifs exceptionnels de l'été mais également le ralentissement conjoncturel inattendu lié à la dégradation de la consommation et à la situation économique des annonceurs du secteur.

* ¹⁴ D'après les informations fournies par les services de la Direction du développement des médias, un point de taux de redevance coûte 19,3 millions d'euros.

* ¹⁵ Total hors taxe disponible sur le compte d'avances (2 587,46 millions d'euros soit 2 641,82 millions d'euros TTC)) + subvention du ministère des affaires étrangères à RFI (72,13 millions d'euros.

* ¹⁶ En 2005, le montant des compensations d'exonérations prises en charge par le budget général de l'Etat serait plafonné à 440 millions d'euros.

* ¹⁷ Les recettes effectives réparties aux organismes en loi de finances initiale et projet de loi de finances 2005 correspondent au total disponible présenté ci-dessus, auquel s'ajoutent les éventuels excédents sur exercices précédents (+ 32 millions d'euros en 2004) et la subvention complémentaire du ministère des affaires étrangères à RFI. De ce total agrégé est défalquée la TVA (à 2,1 %). Les ressources publiques votées en loi de finances initiale pour 2004 s'établissaient ainsi à 2.526 millions d'euros et sont prévues en projet de loi de finances pour 2005 à hauteur de 2.660 millions d'euros, soit une augmentation globale de + 2,41 %.