Projet de loi de finances pour 2005 : Culture

N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

CULTURE

Par M. Philippe NACHBAR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 6) (2004-2005)

Lois de finances .

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 5

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 : LE SIGNE D'UNE PRIORITÉ EN FAVEUR DE L'ACTION CULTURELLE 7

A. UN BUDGET EN PROGRESSION POUR LA SECONDE ANNÉE CONSÉCUTIVE 7

1. L'évolution générale des dotations 7

2. Les différentes catégories de dépenses : un suivi rendu plus difficile par les expérimentations en cours 8

B. L'EXÉCUTION DES PRÉCÉDENTS BUDGETS : UN RETOUR À LA VÉRITÉ DES COMPTES 11

1. L'exercice 2003 12

2. L'exercice 2004 14

C. UNE VOLONTÉ DE MAÎTRISE DES EFFECTIFS 14

D. LA MODERNISATION DU MINISTÈRE 17

E. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 19

1. Les expérimentations de 2004 et 2005 19

a) L'expérimentation conduite en 2004 sur la région Rhône-Alpes 19

b) L'extension de l'expérimentation dans sept autres régions en 2005 20

2. La future présentation du budget 22

a) Des crédits répartis entre cinq missions 22

b) Le contenu de la mission « culture » 22

II. DES PRIORITÉS BIEN AFFIRMÉES 25

A. UN EFFORT MARQUÉ EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT 25

1. L'évolution des dotations 25

2. Les grands axes d'une action privilégiée 26

B. UN EFFORT À CONFIRMER EN FAVEUR DU PATRIMOINE 30

1. La nécessité d'un effort budgétaire soutenu 30

2. La nécessaire réforme des modes d'intervention de l'Etat 36

3. L'adaptation des établissements publics concourant à la politique du patrimoine 38

C. LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE DES MUSÉES 40

1. L'évolution des dotations 40

2. Les objectifs 41

a) La mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens du musée du Louvre 41

b) La préparation de l'ouverture du musée du Quai Branly 46

c) L'enrichissement des collections de l'Etat 48

EXAMEN EN COMMISSION 51

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La progression sensible des crédits budgétaires consacrés à la culture dans le projet de loi de finances pour 2005 témoigne du caractère prioritaire que le Gouvernement attache à l'action culturelle.

Tout en permettant au ministère d'assurer dans de bonnes conditions le fonctionnement des institutions, de plus en plus nombreuses, qui relèvent de sa tutelle ou font appel à ses financements, elle lui donnera également les marges de manoeuvre nécessaires pour renouveler les modalités de son action et rechercher de nouveaux équilibres dans des domaines qui sont au coeur de son champ d'intervention : le spectacle vivant et le patrimoine.

La crise née de la réforme du régime de l'intermittence a révélé la fragilité du secteur du spectacle vivant, alors que celui-ci est un rouage essentiel de notre engagement pour la création et pour la diversité culturelle. Les mesures annoncées au printemps par le ministre de la culture et de la communication ont permis, fort heureusement, d'apporter une solution provisoire au conflit. Toutefois, la recherche d'une solution durable ne peut être envisagée que dans le cadre d'une réflexion élargie au financement de la création, et à une redéfinition de la politique de l'emploi culturel.

Les défis que pose l'entretien de notre patrimoine monumental, qui sont au coeur de notre identité nationale, ne sont pas moindres, même s'ils ne soulèvent pas le même tumulte médiatique. Et pourtant, dans ce domaine également, les besoins sont immenses, comme l'a montré récemment une enquête réalisée par les services du ministère : l'état sanitaire des monuments historiques est préoccupant, 20 % d'entre eux, soit 2 800 sur un total de 15 000 seraient en état de péril.

Le Gouvernement a pris la mesure de ce problème et a présenté en septembre 2003 un plan national pour le patrimoine qui se fixe pour objectif d'associer l'ensemble des acteurs concernés : l'Etat, bien sûr, mais aussi les collectivités territoriales, les propriétaires privés et les associations de protection du patrimoine.

Si l'ampleur de la tâche suppose en effet une mobilisation de toutes les énergies, il est important que l'Etat, et le ministère de la culture en particulier, se donnent les moyens de jouer pleinement le rôle d'impulsion et de coordination qui doit être le leur en ce domaine.

Tels sont, entre autres, quelques-uns des principaux enjeux qui sous-tendent le projet de budget du ministère de la culture pour 2005.

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 : LE SIGNE D'UNE PRIORITÉ EN FAVEUR DE L'ACTION CULTURELLE

Dans un contexte marqué par une volonté de maîtrise de la dépense publique, la forte progression du projet de budget pour 2005 du ministère de la culture et de la communication témoigne incontestablement de l'attention privilégiée que le Gouvernement porte à l'action culturelle.

Ce traitement privilégié ne constitue pas pour autant un relâchement par rapport à l'effort qui est demandé à l'ensemble des administrations : il constitue ainsi, en quelque sorte, la contrepartie du réajustement des dotations opéré en 2003 ; il s'accompagne en outre d'un souci de maîtriser les dépenses de personnel et de fonctionnement des services, dans la perspective d'une modernisation du ministère.

A. UN BUDGET EN PROGRESSION POUR LA SECONDE ANNÉE CONSÉCUTIVE

Le projet de budget du ministère de la culture et de la communication enregistre une progression du 5,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Cette progression fait elle-même suite à la hausse de 5,79 % enregistrée par le budget du ministère en 2004.

Cette forte progression, pour la deuxième année consécutive, marque la volonté de reconstituer les capacités d'engagement du ministère après le nécessaire réajustement des dotations de 2003 qui s'était traduit par la suppression d'une réserve de crédits non consommés.

Les craintes suscitées il y a deux ans par cette « opération vérité » sur le risque d'un repli durable du budget de la culture n'étaient donc, on le voit, pas fondées.

1. L'évolution générale des dotations

Le projet de budget pour 2005 du ministère de la culture s'élève à 2 787 millions d'euros , contre 2 639 millions d'euros en 2004, soit une progression nominale de 5,6 %.

Cette progression est encore plus prononcée si l'on prend comme point de référence non la loi de finances initiale pour 2004, qui intègre l'apport de la réserve parlementaire, mais les seuls crédits inscrits au projet de budget pour 2004 -soit 2 633 millions d'euros- : elle s'établit alors à 5,9 %.

Si l'on neutralise un certain nombre de transferts qui affectent le périmètre du ministère, cette progression est encore plus soutenue et s'établit à 6,5 %.

Quel que soit le chiffre que l'on retienne, cette hausse est très supérieure à la norme de progression de 1,8 % que le Gouvernement a retenue dans la construction du projet de loi de finances pour 2005. Elle illustre donc la priorité dont bénéficie l'action culturelle dans la politique qu'il conduit.

2. Les différentes catégories de dépenses : un suivi rendu plus difficile par les expérimentations en cours

Le suivi des différentes catégories de dépenses entre la loi de finances initiale pour 2003 et le projet de loi de finances pour 2004 est rendu, cette année, plus difficile par l'expérimentation conduite dans huit directions régionales des affaires culturelles, qui anticipent dès 2005 sur le futur format budgétaire qui résultera en 2006 de l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances. Cette nouvelle présentation avait fait l'objet d'une première expérimentation en 2004 limitée à la seule région Rhône-Alpes.

Le regroupement des crédits consacrés à ces expérimentations sur certains chapitres budgétaires vide d'une grande partie de leur pertinence les comparaisons que l'on peut opérer entre les dotations votées en 2004 et inscrites en 2005 sur la plupart des chapitres et même des titres budgétaires. Ainsi, votre rapporteur a-t-il dû leur préférer les données consolidées calculées par le ministère qui neutralisent l'effet de ces transferts internes et permettent de raisonner à structure constante.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA CULTURE
ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004 ET 2005

En millions d'euros	LFI 2004*	PLF 2005	Variation en montant 2005/2004	Variation en % 2005/2004	Variation à structure constante 2005/2004 (hors transfert)	Variation à structure constante 2005/2004 en % (hors transferts)
Titre III - Moyens des services	1 392	1 466,01	74,01	5,32	28,465	2,04
Personnel	526,68	511,44	- 15,24	- 2,89	14,975	2,84
Fonctionnement des services et services à compétence nationale	89,62	79,06	- 10,56 %	- 11,79	- 0,7	- 0,78
Expérimentation LOLF (DRAC)	61,97	131,45	69,47	112,10	0	0
Subventions de fonctionnement aux établissements publics	689,83	724,43	34,61	5,02	13,608	1,97
Titre IV - Interventions	817,49	664,77	- 152,72	- 18,68	29,955	3,66
Dotation générale de décentralisation	164,743	170,16	5,42	3,29	5,42	3,29
Interventions des administrations centrales	203,018	198,21	- 4,81	- 2,37	15,335	7,55
Interventions déconcentrées	409,636	256,55	-153,09	-37,37	9,2	2,25
Commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art	40,091	39,96	- 0,23	- 0,58	0	0
Dépenses en capital	422,89	656,66	233,77	55,28	112,275	26,55
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	203,91	221,69	17,78	8,72	52,541	25,77
Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	218,98	239,40	20,42	9,32	59,734	27,28
Expérimentation LOLF (DRAC)	0	195,57	195,57	n.s.	0	n.s.
TOTAL	2 632,38	2 787,44	155,06	5,89	170,695	6,48 %

* hors réserve parlementaire (soit 6,821 millions d'euros dans la LFI 2004)

* La progression des crédits du titre III (+74 millions d'euros) s'élève à 5,32 %.

Ce gonflement des moyens des services est, pour une large part optique. Il résulte d'une triple série de transferts respectivement liés :

- à la création de deux nouveaux établissements publics : la Cité de l'architecture et du patrimoine ainsi que l'Opéra comique, qui entraînent des transferts de respectivement 4,5 et 6 millions d'euros en provenance du titre IV ;

- à l'expérimentation conduite dans huit régions dans le cadre de la loi organique du 1 ^er août 2001 qui se traduit par un transfert de 109 millions d'euros en provenance du titre IV, partiellement compensé par un transfert à destination du titre V de 75 millions d'euros ;

- au transfert, à compter du 1 ^er janvier 2005, du service des prestations familiales aux caisses d'allocations familiales (3,8 millions d'euros).

Si l'on excepte ces transferts, les moyens des services n'augmentent que de 2 % à structure constante.

Cette progression résulte principalement de l'augmentation des subventions de fonctionnement versées aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture et de dépenses de personnel qui atteignent respectivement 2 et 2,8 % à structure constante.

La suppression de 85 emplois en demi-année (-1,14 million d'euros) est en effet plus que compensée par diverses mesures de revalorisation des rémunérations publiques (2 millions d'euros), d'ajustement des prestations sociales (5,2 millions d'euros), d'ajustement des dépenses de personnel du ministère (+ 1,4 million d'euros) ainsi que par des mesures nouvelles comme la création de la cotisation au régime additionnel de la fonction publique (2,7 millions d'euros) ou comme la contribution destinée au financement de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées (1 million d'euros), dont l'addition illustre la dynamique propre des dépenses de personnel.

* Les dépenses d'intervention du titre IV s'élèvent à 664,7 millions d'euros et enregistrent une forte baisse apparente (-18,7 %) sous l'effet des transferts évoqués plus haut.

A structure constante, les crédits d'intervention augmentent de 3,66 %.

Les mesures nouvelles représentent 30 millions d'euros et sont principalement destinées au financement des plans pour le spectacle vivant (+18 millions d'euros), au cinéma et à l'audiovisuel (+3,5 millions d'euros) et au financement du droit de prêt en bibliothèque (+2,6 millions d'euros).

Elles permettront en outre, à hauteur de 5,4 millions d'euros, une actualisation de la dotation générale de décentralisation.

* Les dépenses d'investissement inscrites au titre V (investissements exécutés par l'Etat) et au titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat) s'élèvent en crédits de paiement à 656,66 millions d'euros . Leur très forte progression nominale (+55 %) est gonflée par un certain nombre de transferts liés à l'expérimentation LOLF. A structure constante , elle reste cependant importante et s'établit à 26,55 % .

Cette forte augmentation constitue la contrepartie de la résorption en 2003 des crédits de paiement non consommés qui s'élevaient alors à 40,35 % de leur montant total.

Les crédits de paiement inscrits au titre V s'élèvent à 417 millions d'euros et font, en apparence, plus que doubler par rapport à 2004, où ils s'établissaient à 204 millions d'euros. Cette forte progression est largement optique, dans la mesure où elle résulte, en partie, du rattachement au titre V d'une enveloppe de 195 millions d'euros correspondant à l'expérimentation LOLF conduite dans huit régions. A structure constante , cette progression ne s'en établit pas moins à près de 26 %. Elle ramène ainsi le niveau des crédits de paiement en 2005 à un niveau supérieur de près de 3 % à celui de 2002.

En ce qui concerne le titre VI, les crédits de paiement s'élèvent en 2005 à 239,6 millions d'euros , soit une progression de 27,28 % à structure constante par rapport à 2003, et de -0,27 % par rapport à 2002.

Les autorisations de programme augmentent globalement de 19 % et s'élèvent à 675,29 millions d'euros.