EXAMEN DES ARTICLES
Le projet de loi constitutionnelle soumis à votre examen comprenait dans sa version initiale deux articles, le premier modifiant le Préambule de la Constitution pour faire référence à la Charte de l'environnement et, le second proposant une rédaction de cette Charte composée de sept considérants et de dix articles.
L'Assemblée nationale a ajouté un troisième article, modifiant l'article 34 de la Constitution, qui définit le champ d'intervention de la loi pour y faire figurer la détermination des principes fondamentaux relatifs à la préservation de l'environnement,
Article 1er -
Modification
du Préambule de la Constitution
Cet article modifie le Préambule de la Constitution pour faire expressément référence à la Charte de l'environnement, à la suite de « la Déclaration des droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le Préambule de la Constitution de 1946 ».
Comme le relève l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, ce parti pris permet de consacrer une « nouvelle étape du pacte républicain » et de mettre sur un pied d'égalité les droits et principes fondamentaux énoncés dans la Charte de l'environnement avec ceux déjà exposés dans la Déclaration des droits de l'homme et le Préambule de la Constitution de 1946.
L'Assemblée nationale a actualisé l'intitulé de la Charte, pour substituer 2004 à 2003, préférant que soit mentionnée l'année de son adoption plutôt que celle de son élaboration, ce qui confirme le rôle essentiel du législateur, en matière constitutionnelle.
Comme le souligne M. Michel Prieur dans l'étude établie à la demande de la commission des Affaires économiques, « la réforme constitutionnelle, sur le plan formel, aligne purement et simplement la nouvelle Charte sur les deux autres textes précédents, et on peut en déduire juridiquement qu'elle leur donne, de ce fait, la même valeur juridique 3 ( * ) ».
On peut également rappeler que le Conseil Constitutionnel reconnaît la valeur constitutionnelle du Préambule et des textes auxquels il renvoie 4 ( * ) , ce qui permet d'affirmer que la Charte de l'environnement aura pleine valeur constitutionnelle.
Compte tenu également de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel et de la doctrine, il est également admis que toutes les dispositions de la déclaration de 1789 et du Préambule de 1946 ont la même valeur juridique constitutionnelle, sans avoir à distinguer selon leur formulation ou leur degré de précision. Il en sera de même pour les dispositions de la Charte de l'environnement, qu'il s'agisse des considérants ou des articles eux-mêmes.
En définitive, du fait de son intégration dans le bloc de constitutionnalité, le respect de la Charte, comme des autres éléments de ce bloc, s'impose à tous, c'est-à-dire à l'ensemble des autorités publiques, des juridictions, des entreprises et des particuliers.
Au-delà de la valeur juridique constitutionnelle uniforme reconnue, sans ambiguïté, à l'ensemble des dispositions inscrites dans la Charte, se pose la question de la portée juridique de la Charte, et de la nécessaire conciliation des principes qu'elle contient avec d'autres principes ou règles de valeur constitutionnelle.
Là encore, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est désormais bien établie et place celui-ci dans une « position d'arbitre considérablement renforcée » 5 ( * ) .
Il est intéressant de rappeler ici quels sont les critères employés par le Conseil Constitutionnel pour opérer cette conciliation :
- il n'y a pas de prééminence d'un droit sur l'autre, ni de hiérarchisation formelle, mais en cas de conflits entre deux droits fondamentaux, d'une valeur normative équivalente, l'examen au cas d'espèce conduisant à faire prévaloir un droit sur l'autre induira inévitablement à une limitation occasionnelle de l'un d'entre eux ;
- certains droits seront mieux protégés que d'autres, ce qui introduit une hiérarchie matérielle, construite à partir des éléments suivants : degré de précision du principe, principe assorti ou non d'exceptions ou de tempéraments, degré d'attachement de l'opinion dominante à ce principe, besoins essentiels du pays, contraintes d'ordre technique, étendue du contrôle du juge sur les décisions qui mettent en oeuvre ce principe ;
- le juge a la volonté d'actualiser le contenu des droits garantis ;
- le juge fera application de la jurisprudence dite de « l'effet cliquet », qui interdit au législateur de régresser dans la protection des libertés fondamentales ;
- certains principes considérés par la doctrine comme engendrant d'autres principes et qualifiés de « principes matriciels » seront plus pris en compte par le juge ;
- les droits-créances, terminologie doctrinale utilisée pour définir les droits modernes économiques et sociaux définis en 1946 par opposition aux droits individuels classiques de 1789, nécessitent l'intervention de l'Etat pour leur mise en oeuvre, ce qui conduira le Conseil Constitutionnel à laisser une plus grande marge d'appréciation au Parlement.
Selon l'analyse de M. Michel Prieur, une éventuelle prééminence du droit à l'environnement, tel que décliné par la Charte sur d'autres droits peut se déduire, en raison des caractères spécifiques de ce droit, qui est à la fois universel et transversal, individuel et collectif, voire « matriciel » et protégeant un intérêt général. Mais l'auteur précise immédiatement qu'il ne s'agirait que « d'une prééminence ponctuelle et circonstancielle ».
M. Bertrand Mathieu aboutit à la même conclusion en évoquant d'éventuels conflits entre le droit à l'environnement et les droits constitutionnels relatifs aux droits économiques, notamment la liberté d'entreprendre, à l'aide d'exemples étrangers.
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La Cour d'arbitrage belge a jugé que c'est au législateur qu'il revient d'apprécier si et dans quelle mesure le souci de protéger l'environnement justifie d'imposer des sacrifices aux opérateurs économiques (décis 7/95 du 2 février 1995). La poursuite d'un objectif de protection de l'environnement pourra ainsi justifier des dérogations au principe d'égalité. C'est ainsi que la Cour d'arbitrage belge admet une différence de traitement fiscal entre certaines entreprises en fonction de leur responsabilité supposée dans la pollution par des engrais chimiques (Arrêt 70/2001). A contrario, la prise en compte d'un intérêt environnemental ne justifie pas que ne soient pas prises en compte d'autres exigences. La Cour constitutionnelle autrichienne a jugé qu'une loi de protection de la nature, adoptée par le législateur d'un Land, qui ne prévoit pas une mise en balance d'intérêts divergents, et qui, partant, empêche la construction ou l'élargissement de toute voie ferrée, y compris de voies ferrées revêtant une importance particulière pour l'économie nationale est contraire à la Constitution (décis. 256/98 du 25 juin 1999). On relèvera que la prise en compte des objectifs de protection de l'environnement peut conduire le juge à apprécier des décisions qui ne concernent pas directement l'environnement. La Cour constitutionnelle slovaque a été amenée à apprécier la constitutionnalité de la décision d'autoriser le survol du territoire national par des appareils militaires participant aux opérations aériennes de l'OTAN au regard des exigences constitutionnelles relatives à la protection de l'environnement. Ce n'est qu'au regard des limitations prévues en vertu desquelles les opérations de survol autorisées des appareils militaires ne doivent pas dépasser la charge maximale qu'il est permis d'imposer à l'environnement en matière de bruit ou autres modifications que la décision a été jugée conforme à la Constitution (décis. U-I- 87/99 du 8 juillet 1999). |
Source : M. Bertrand Mathieu. Les conséquences juridiques de l'intégration de la Charte de l'environnement au niveau constitutionnel. Etude pour la commission des Affaires économiques du Sénat (mai 2004).
Le même auteur souligne, par ailleurs, que dans l'exercice du contrôle de constitutionnalité des lois, le Conseil Constitutionnel prend d'ores et déjà en compte des considérations environnementales.
Ainsi, considère-t-il que la décision 2000-441-DC sur la taxe générale sur les activités polluantes « marque une prise en compte, au titre de l'intérêt général, de la protection de l'environnement. Le Conseil n'avait pas, alors considéré que l'objectif de renforcement de la lutte contre l'effet de serre ne justifiait pas une restriction au principe d'égalité devant les charges publiques, mais que les dispositions contestées, du fait qu'elles ne prenaient pas en compte la réalité de l'atteinte à l'environnement opérée par les entreprises redevables, n'étaient pas adaptées à l'objectif environnemental poursuivi par le législateur ».
Dans le même sens, dans la décision 2002-464 DC, le Conseil a jugé que s'il « est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, de faire prendre en charge par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés. Toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d'application de l'article 88 de la loi de finances pour 2003 un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il s'était assigné ».
Force est donc de conclure que par les précisions qu'elle apporte, et l'autorité dont elle est symboliquement et juridiquement revêtue, la Charte conduira nécessairement à un renforcement du poids spécifique accordé aux préoccupations environnementales dans le contrôle opéré par le Conseil Constitutionnel sur la conciliation réalisée par le législateur entre différentes exigences constitutionnelles .
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Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification. |
Article 2
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Définition de la Charte de l'environnement
L'article 2 du projet de loi constitutionnelle définit le contenu de la Charte composée de deux parties : d'une part, l'énumération de sept considérants, d'autre part, les dix articles de la Charte.
Comme à l'article 1 er du projet de loi, l'Assemblée nationale a corrigé la date de la Charte de l'environnement pour viser l'année 2004.
La Charte est introduite par les termes : « Le peuple français considérant » ... puis « proclame », ce qui laisserait entendre, selon certains, que l'adoption de la Charte de l'environnement doit passer par la voie du référendum, puisque le Préambule de la Constitution de 1958 et celui de la Constitution de 1946 se référant également au « peuple français » ont été adoptés par référendum. On rappellera seulement que la Constitution de 1958 autorise deux procédures d'adoption d'égale valeur et qu'aucune distinction ne peut être établie entre les textes constitutionnels selon leur mode d'adoption.
I. LES CONSIDÉRANTS
Les considérants qui introduisent la Charte de l'environnement résument, en quelque sorte, les constats ayant motivé son adoption et son contenu. Il ne s'agit cependant pas d'un simple exposé des motifs, puisque ces considérants ont valeur constitutionnelle comme les articles de la Charte. Ces principes ayant valeur déclarative vont contribuer à l'interprétation du dispositif de la Charte de l'environnement , mais comme le souligne Bertrand Mathieu, dans son étude précitée 6 ( * ) , « il n'en reste pas moins que l'on peut considérer ce texte comme un vivier potentiellement considérable pour un juge constitutionnel confronté à des situations que l'on ne peut aujourd'hui imaginer, selon un processus identique à celui qui a conduit le Conseil Constitutionnel à découvrir le principe de dignité dans la condamnation de pratiques dégradant la personne humaine. »
L'éclairage porté par ces considérants est imprégné de l'interprétation scientifique actuelle de l'évolution de l'humanité et du monde en général, et il est de ce fait un peu alarmiste.
En effet, le rapport de la commission Coppens rappelle que les relations entre l'homme et son environnement naturel apparaissent différentes de celles ayant existé au cours des époques précédentes. Elles donnent à l'homme une responsabilité nouvelle pour protéger l'environnement.
Ainsi, le premier considérant rappelle le lien indissociable entre l'homme et son milieu, depuis l'origine de l'humanité. Comme le souligne le rapport de la commission Coppens, « les recherches en paléontologie permettent de penser que c'est l'évolution même du milieu naturel des premiers hominidés qui a conditionné directement l'émergence de l'humanité, et qui l'a façonnée » 7 ( * ) .
Le deuxième considérant rappelle que si l'homme a cru, grâce aux progrès scientifiques et technologiques, s'affranchir de ce lien de dépendance avec le milieu naturel, il n'en est rien, et « au faîte de sa maîtrise technologique, l'homme d'aujourd'hui éprouve l'étendue de sa faiblesse d'être biologique ».
Comme le soulignait encore la commission Coppens : « on peut discuter de la plus ou moins grande intensité de cette dépendance de l'homme à l'égard de son milieu. On peut s'interroger sur ce que deviendront ces liens avec le progrès des sciences et des technologies. Certains membres de la Commission ont souligné d'ailleurs que l'action humaine a façonné la nature autant que celle-ci a conditionné l'homme, comme le montre la transformation des paysages par l'agriculture. Mais « l'humanisation » de la nature a ses propres limites. Il a été soutenu que si l'activité humaine a une incidence positive sur le développement de l'homme, on ne peut prétendre qu'il en soit nécessairement de même pour la biosphère dans sa globalité» 8 ( * ) .
Le troisième considérant affirme que « l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains » en s'inspirant du droit international, qui a recours à la notion de « patrimoine commun de l'humanité ».
Il s'inspire également de la formulation retenue par le I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, qui énumère les différentes composantes de l'environnement pour indiquer qu'ils font partie « du patrimoine commun de la nation ».
La terminologie retenue pour le troisième considérant, à savoir « patrimoine commun des êtres humains », met l'accent sur l'universalité de l'environnement et la nécessité d'adopter des solutions pour le préserver et le mettre en valeur, non seulement au niveau national, mais bien plus sûrement au niveau communautaire, voire international.
Le quatrième considérant résume un constat largement développé par la commission Coppens, à savoir l'impact grandissant des activités humaines sur l'environnement, du fait de la croissance rapide de la puissance des technologies disponibles. Sont ainsi cités l'impact des biotechnologies ainsi que le changement d'échelle des activités agricoles, industrielles ou commerciales, dans un contexte de croissance de la population mondiale et d'allongement de la durée de la vie.
Après avoir énuméré toute une série d'exemples d'évolutions défavorables de telle ou telle composante de l'environnement, la commission Coppens indique, heureusement, que « le progrès des sciences et des techniques augmente les chances de trouver des solutions novatrices à la crise écologique lorsque les hommes en ont la volonté ».
On peut en effet souligner que l'interdiction et le remplacement, grâce à l'innovation technologique, de certains produits à base de composés chlorés par des substituts moins nocifs, illustrent la synergie possible, et même souhaitable, entre science et préservation de l'environnement, puisque, après avoir identifié les causes et les mécanismes de l'appauvrissement de la couche d'ozone, les solutions ont été trouvées par la mise sur le marché de solutions alternatives.
Le cinquième considérant , comme le souligne M. Bertrand Mathieu « met sur le même plan la protection de la biodiversité, de l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines » en soulignant qu'ils peuvent être affectés par certains modes de production ou de consommation et l'exploitation excessive des ressources naturelles.
Cette affirmation repose sur le lien indissociable et indiscutable établit par les deux premiers considérants en soulignant que tant l'homme que son environnement sont menacés par certains types d'activités, et que l'exploitation sans discernement de ressources naturelles non renouvelables peut avoir des conséquences négatives pour l'humanité et l'environnement.
Dans cet ordre d'idée, on peut évoquer la définition depuis quelques années d'un indicateur synthétique, dénommé « empreinte écologique » afin de mesurer les conséquences des différents modes de développement, les comparer afin d'aider à faire les choix nécessaires pour atténuer les impacts environnementaux des activités humaines.
Le sixième considérant affirme que la préservation de l'environnement fait partie des intérêts fondamentaux de la Nation avec lesquels elle doit se concilier. Il reprend ainsi le contenu de l'article 410-1 du Code pénal qui énumère ces intérêts, parmi lesquels se trouve « l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement » et il donne ainsi valeur constitutionnelle à la notion d'intérêts fondamentaux de la République.
En outre, ce considérant énonce l'obligation de concilier l'objectif de préservation de l'environnement avec les autres objectifs énoncés par l'article 410-1 du code pénal, à savoir l'intégrité du territoire, la sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, et les éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel.
Cette affirmation amorce la définition du développement durable, consacré par le dernier considérant qui reprend une définition, désormais classique en droit international depuis le Sommet de la Terre, réuni par l'ONU à Rio en 1992, à savoir que « les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ».
Le premier texte de portée internationale qui promeut explicitement une politique de développement durable est la Stratégie mondiale de Conservation de la Nature, préparée par l'Union mondiale pour la Nature (UICN). Quelques années après, la Commission mondiale pour l'Environnement et le Développement (CMED), constituée en 1983 et présidée par le Premier ministre de Norvège, Madame Gro Harlem Brundltand , a introduit la notion de développement durable dans les débats de politique internationale.
Le rapport reconnaît l'existence de limites environnementales, mais considère qu'elles varient en fonction du milieu mais aussi de la technologie, d'où la nécessité de mettre l'accent sur un développement technologique permettant de pousser plus loin les limites et de créer ainsi les conditions pour la satisfaction des besoins fondamentaux de tous les être humains présents et à venir. La croissance économique est considérée non seulement compatible, mais aussi nécessaire, pour pouvoir sauver la planète .
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LES SEPT OBJECTIFS DU RAPPORT BRUNDTLAND Le rapport Brundtland précise sept objectifs critiques relatifs aux politiques de développement : - la reprise et le maintien de la croissance ; - la modification de la qualité de la croissance ; - la satisfaction des besoins essentiels en ce qui concerne l'emploi, l'alimentation, l'énergie, l'eau, la salubrité ; - la maîtrise de la démographie ; - la préservation et la mise en valeur de la base de ressources ; - la réorientation des techniques et la gestion des risques ; - l'intégration des considérations relatives à l'économie et à l'environnement dans la prise de décision. |
Dix ans après le Sommet de Stockholm, la Conférence de Rio en 1992 réunissant 172 Etats , et dont l'ambition était de proposer un projet de développement cohérent et plus équitable, tenant compte des dimensions planétaires, a adopté notamment la Déclaration sur l'Environnement et le Développement.
Cette déclaration affirme vingt-sept grands principes du développement durable, s'inspirant largement du rapport Brundtland qui sont : les ressources, le développement et l'environnement placés au même niveau, les questions d'équité inter et intra-générationnelle, l'intégration de l'environnement dans les politiques, la nécessité de modifier les modes de consommation et de production, l'investissement dans les progrès scientifiques et techniques, et la participation. Par ailleurs, l'emploi d'instruments économiques ou volontaires et le recours à des évaluations sont préconisés avec, à l'esprit, la participation des différents groupes sociaux.
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LES VINGT-SEPT PRINCIPES DE RIO « L'homme est au centre des préoccupations (1) dans le respect des générations présentes et futures (3). Les Etats, qui doivent coopérer de bonne foi (27), ont le droit souverain d'exploiter leurs ressources sans nuire aux autres Etats (2) qu'ils doivent avertir de toute catastrophe (18) ou activités dangereuses pouvant les affecter (19). La protection de l'environnement est partie intégrante du processus de développement (4) elle est conditionnée par la lutte contre la pauvreté (5) et concerne tous les pays (6) selon des responsabilités communes mais différenciées (7). Les modes de production et de consommation non viables (non durables) doivent être éliminés (8) au profit de ceux qui seraient viables et dont la diffusion doit être favorisée (9). Le public doit être impliqué dans les décisions (10) dans le cadre de mesures législatives efficaces (11), économiques en internalisant les coûts grâce au principe pollueur payeur (16), par des études d'impact (17), toutes mesures qui ne doivent pas constituer des barrières injustifiées au commerce (12) tout en assurant la responsabilité de ceux qui causent les dommages (13) et en évitant le transfert d'activités polluantes (14). Le principe de précaution (15) doit être mis en oeuvre. Un certain nombre de groupes majeurs ont un rôle particulier à jouer : les femmes (20), les jeunes (21), les communautés locales et autochtones (22). La paix, le développement et la protection de l'environnement sont interdépendants et indissociables (25) les règles d'environnement doivent être respectées en temps de guerre (24) et pour les populations occupées ou opprimées (23). Les différents d'environnement doivent être résolus pacifiquement (26). » |
La philosophie du développement durable a profondément changé le statut du droit de l'environnement qui, de droit sectoriel des pollutions, devient une composante essentielle des politiques publiques. Mais à l'inverse, elle permet d'affirmer que la réponse aux exigences environnementales n'implique ni une régression économique ni le retour hypothétique à un passé révolu.
En outre, la philosophie du développement durable repose sur des impératifs de solidarité, entre générations et entre les territoires, comme le relève la commission Coppens. Il est évident que l'environnement ne connaît pas de frontière administrative ou géopolitique, qu'il s'agisse de la lutte contre les pollutions ou de l'accès aux ressources naturelles.
L'insertion de ce considérant justifie l'adoption de l'article 6 de la Charte relatif au développement durable mais aussi de l'article 10, sur l'action européenne internationale de la France en matière d'environnement.
* 3 M. Michel Prieur - Les conséquences juridiques de l'intégration de la Charte de l'environnement. Etude pour la commission des Affaires économiques du Sénat (mai 2004).
* 4 Conseil Constitutionnel, Décision 70-39 DC, Traité des Communautés européennes ; Décision 71-44 DC, Liberté d'association.
* 5 Yves Jegouzo. La genèse de la Charte constitutionnelle de l'environnement - RJE n° spécial 2003.
* 6 M. Bertrand Mathieu - Les conséquences juridiques de l'intégration de la Charte de l'environnement au niveau constitutionnel. Etude pour la commission des Affaires économiques du Sénat (mai 2004).
* 7 Rapport de la commission Coppens de préparation de la Charte de l'environnement, p. 9.
* 8 Idem.