B. L'EXTENSION DES COMPÉTENCES DU CONSERVATOIRE DU LITTORAL AUX ZONES HUMIDES
Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a été créé par la loi du 10 juillet 1975 et les dispositions qui le concernent ont été codifiées aux articles L. 322-1 à L. 322-14 du code de l'environnement.
Il a le statut d'établissement public administratif de l'Etat et a pour mission de mener une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral et de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique.
Cette mission est géographiquement définie par l'article L. 322-1 du code de l'environnement qui précise que le Conservatoire a vocation à intervenir dans les cantons côtiers, dans les communes riveraines des mers et des plans d'eau intérieurs d'une superficie de plus de 1 000 hectares et dans les communes riveraines des estuaires et deltas, à condition que leurs rives soient situées, au moins partiellement, en aval de la limite de la salure des eaux.
Ce champ d'intervention peut, le cas échéant, être étendu suivant deux procédures : le Conservatoire peut intervenir à leur demande dans les autres communes « qui participent directement aux équilibres écologiques littoraux » moyennant un accord du préfet. Il peut aussi, suivant une procédure plus lourde, nécessitant un décret en Conseil d'Etat, voir son intervention étendue à des secteurs géographiques limitrophes des cantons côtiers et des communes riveraines et constituant avec eux une unité écologique et paysagère, à condition que la majorité de leur surface soit située dans les limites desdits cantons et communes.
Dans ce cadre géographique, le Conservatoire a élaboré une stratégie de long terme qui s'appuie sur un inventaire exhaustif des sites naturels remarquables le long du littoral. Cette stratégie, qui a été approuvée par le Gouvernement et présentée au Président de la République lors de sa visite à Rochefort le 10 juillet 1995, conduit à prévoir la maîtrise foncière de 200 000 hectares en bord de mer, soit 22 % de linéaire côtier. Ajouté aux autres modes de protection définitive, celui-ci permettrait d'atteindre l'objectif symbolique du « tiers sauvage ».
Actuellement, le patrimoine du Conservatoire, réparti entre 508 sites, couvre plus de 68 000 hectares, correspondant à près de 10 % du linéaire côtier.
L'article 51 du projet de loi, dans sa rédaction initiale, avait prévu de confier au Conservatoire la mission complémentaire de mener une politique foncière de sauvegarde des zones humides dans les départements littoraux, et sous certaines conditions dans les départements qui leur sont limitrophes, dès lors que leur gestion présentait un intérêt pour la ressource en eau.
Cette nouvelle mission, ambitieuse dans sa définition, aurait risqué d'éloigner considérablement le Conservatoire de sa vocation première qui est très précisément centrée sur l'espace littoral.
Par analogie avec la définition donnée par l'article L. 321-2 du code de l'environnement pour les communes littorales, les départements littoraux regroupent en effet non seulement les départements riverains des mers, mais aussi, ceux qui comportent des plans d'eau d'une superficie de plus de 1 000 hectares.
Au cours de son audition devant votre rapporteur, le directeur du Conservatoire du littoral a estimé que cette extension du champ d'intervention de l'établissement aurait été hors de proportions avec ses moyens financiers et humains.
Il a indiqué que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, constituait en revanche un compromis plus équilibré.
Aux termes de ce dernier, l'intervention dans les zones humides ne constituera pas une seconde mission à part entière pour l'établissement, qui se verra uniquement reconnaître une possibilité d'extension de son intervention dans les zones humides.
Cette extension ne portera que sur les départements côtiers (ce qui exclut les départements comportant des plans d'eau de plus de 1 000 hectares) et, sous certaines conditions et à titre dérogatoire, sur un département limitrophe du département côtier concerné.
L'extension potentielle du champ d'intervention du Conservatoire du littoral qui résultera de cette disposition n'en est pas moins considérable.
D'après les chiffres que le ministère de l'écologie a fourni à votre rapporteur et qui s'appuient sur une évaluation réalisée par l'Institut français de l'environnement, la surface des zones humides susceptibles d'être concernées est ainsi estimée :
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Zones humides départements côtiers |
960 400 hectares |
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Zones humides littorales |
834 000 hectares |
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Plaines alluviales |
126 400 hectares |
Votre commission estime que le Conservatoire du littoral peut jouer, compte tenu de son savoir faire et de sa compétence technique, un rôle très positif en matière de préservation des zones humides et relève que, d'après les indications qui lui ont été fournies, celles-ci ont représenté en 2003 60 % de ces acquisitions.
Elle note cependant que ses moyens financiers et en personnels restent relativement limités et n'ont guère été augmentés au cours des récentes années. Ainsi souhaite-t-elle que l'établissement public ne s'écarte pas trop de ce qui constitue le coeur de son métier et l'objet premier de sa mission, et que les possibilités d'intervention dans les départements limitrophes des départements côtiers restent limitées à des cas exceptionnels.
Une des caractéristiques fondamentales du Conservatoire du littoral, et qui est une des raisons de son succès, réside dans la capacité dont il a fait preuve pour mettre en place un partenariat de grande qualité avec les collectivités territoriales.
Ce partenariat résulte notamment des dispositions de l'article L. 322-1 du code de l'environnement, qui dispose qu'il mène sa politique foncière « après avis des conseils municipaux intéressés et en partenariat avec les collectivités territoriales ».
Le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale permet un renforcement de ce partenariat en autorisant la mise à disposition du Conservatoire d'agents de la fonction publique territoriale, ainsi d'ailleurs que d'agents contractuels d'établissements publics intervenant dans les zones humides.
Cette disposition va dans le bon sens et il est à souhaiter que soient à l'avenir renforcées et étendues les compétences des conseils de rivage, constitués d'élus des départements et des régions des façades maritimes, de façon à les associer plus étroitement à la gestion des terrains acquis par le Conservatoire.
Cette évolution, déjà suggérée par le rapport remis par M. Louis Le Pensec au Premier ministre, est souhaitée par le Conservatoire du littoral.
Elle supposerait une transformation juridique de ces structures, pour les transformer en établissements publics travaillant en réseau avec le Conservatoire du littoral suivant des liens juridiques qui restent à préciser.
Une autre piste de réflexion mériterait également d'être creusée : le renforcement des interventions du conservatoire dans les zone humides rend sans doute également nécessaire une diversification de ses modalités d'intervention.La formule de l'acquisition reste certes irremplaçable pour les terrains littoraux fortement convoités auxquels elle confère la garantie d'une protection pérenne et active.Mais cette forme d'intervention coûteuse n'est pas forcément la mieux adaptée à ces terrains très particuliers que constituent les zones humides.
Peut-être la création de certaines formes adaptées de « servitudes environnementales », dont l'établissement se porterait acquéreur, pourraient-elles constituer une alternative intéressante, et permettre à moindres frais au conservatoire d'exercer un contrôle minimal, financièrement moins lourd.
Il serait souhaitable que ces pistes de réforme soient étudiées par le gouvernement en liaison avec les partenaires concernés dans la perspective de la discussion d'un prochain projet de loi portant sur la protection du patrimoine naturel.