IV. LE RENFORCEMENT DES LIENS DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER AVEC LEUR ENVIRONNEMENT RÉGIONAL ET COMMUNAUTAIRE
L'évolution des départements et régions d'outre-mer ne peut se mesurer uniquement à l'aune de leurs relations avec la métropole. D'une part, compte tenu de leur éloignement géographique, les efforts des départements et les régions d'outre-mer doivent également porter sur la coopération régionale, tant dans la zone Caraïbe que dans la zone de l'océan indien. D'autre part, la spécificité de ces territoires doit être prise en compte dans la politique de l'Union européenne.
Dans ces deux domaines, il convient de constater que l'exercice budgétaire passé a permis de renforcer les liens des départements et régions d'outre-mer tant avec leurs voisins qu'avec l'Union européenne.
A. LE DÉVELOPPEMENT DES OUTILS DE COOPÉRATION RÉGIONALE AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Les dernières années ont été marquées par une prise de conscience de la nécessité de développer les actions de coopération régionale des départements et régions d'outre-mer avec les Etats voisins.
1. L'essor de la coopération régionale liée à la sécurité et à la lutte contre l'immigration irrégulière
L'accord de réadmission conclu entre la France et le Brésil, le 28 mai 1996, a témoigné de la volonté de l'Etat de traiter la question de l'immigration irrégulière dans les départements et régions d'outre-mer dans un contexte régional.
Depuis lors, le Gouvernement a cherché à conclure deux nouveaux accords de réadmission. Il a été décidé, le 31 juillet 2001, de négocier, d'une part, un accord avec le Guyana et, d'autre part, avec le Surinam.
La conclusion d'une convention de réadmission avec le Guyana aurait pour objet d'éviter que les autorités guyaniennes continuent de refuser la réadmission de leurs ressortissants démunis de documents d'identité. Cet accord est en cours de formalisation. Cependant, sa conclusion se heurte à un obstacle pratique : l'ouverture d'un consulat du Guyana à Cayenne, les autorités guyaniennes souhaitant que l'Etat français participe financièrement au coût de son fonctionnement.
Un accord de réadmission avec le Surinam est également en cours de négociation. Outre faciliter la réadmission des ressortissants surinamiens, cet accord a pour principal objet de permettre aux ressortissants du Guyana d'être reconduits à la frontière de leur pays par les autorités surinamiennes elles-mêmes, la France ne disposant en effet pas de frontière terrestre avec le Guyana. Les autorités du Surinam avaient fait de la création d'une antenne consulaire à Saint-Laurent du Maroni une condition préalable à la conclusion de cette convention. Cette commune ayant accepté de mettre à disposition du Surinam un local à cet effet, la convention devrait être signée prochainement par les représentants des deux Etats.
De même, la coopération régionale des départements d'outre-mer ne peut qu'être bénéfique dans le domaine de la lutte contre la criminalité internationale, et en particulier, le trafic de stupéfiants. Des actions ponctuelles ont ainsi été menées dans ce domaine entre les autorités françaises dans les départements d'outre-mer et des autorités étrangères.
2. Le renforcement de la coopération hors du domaine de l'immigration irrégulière
La coopération régionale peut également être un moyen de développement économique des départements et régions d'outre-mer.
L'article 43 de loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, aujourd'hui codifié à l'article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales, a institué un fonds de coopération régionale dans chaque département d'outre-mer , dispositif d'ailleurs repris par la suite pour la collectivité départementale de Mayotte.
Sont éligibles aux concours de ces fonds l'ensemble des actions à caractère régional les actions de coopération économique, sociale et culturelle. Un comité fixe la liste des opérations financées par ces fonds et le taux de subvention applicable à chacune d'elle, après consultation des chefs des postes diplomatiques dans les Etats concernés.
Plusieurs actions ont été entreprises et financées sur cette base en 2003, comme, par exemple, un échange de stagiaires en entreprises entre le Brésil et la Guyane.
Les dispositions du projet de loi de finances pour 2004, prévoyant une dotation de 3,5 millions d'euros au profit de ces fonds, devraient être de nature à intensifier ces actions de coopération régionale.
B. LA CONSTANCE DE L'EFFORT FINANCIER COMMUNAUTAIRE AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Le Traité d'Amsterdam, modifiant le Traité instituant la Communauté européenne, a renforcé, dès 1999, les liens entre les départements et régions d'outre-mer en modifiant substantiellement les dispositions de l'ancien article 227 du traité CE, qui constitue désormais l'article 299 de ce traité.
En application de ces nouvelles dispositions, la Commission européenne a élaboré, le 16 juin 2000, un programme de travail relatif aux mesures de mise en oeuvre du paragraphe 2 de l'article 299 du traité CE et a présenté une proposition de règlement tendant à modifier les règlements du Conseil de l'Union européenne en vigueur concernant les fonds structurels ainsi que les programmes POSEIDOM, POSEICAN et POSEIMA, 2 ( * ) afin notamment de relever les taux de cofinancement communautaire.
Cet effort financier doit être poursuivi afin que les départements et régions d'outre-mer, dont le produit intérieur brut par habitant représente environ 50 % de la moyenne du produit intérieur brut de l'Union européenne, puissent voir leur situation se rapprocher de celle des régions plus favorisées de l'Union. Il doit même être intensifié tant il est vrai que la situation de chaque département d'outre-mer est particulière. Ainsi, si le PIB par habitant a pu augmenter de 63 à 65 % en Martinique durant la période 1995-1999, il a en revanche régressé de 53 à 48 % à La Réunion, et de 59 à 52 % en Guyane. Il est resté stable en Guadeloupe, représentant 56 % de la moyenne du PIB par habitant de l'Union européenne.
1. Les réflexions nouvelles sur l'action en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union européenne
Lors de sa réunion de Séville, les 21 et 22 juin 2002, le Conseil européen a adopté des conclusions sur les régions ultrapériphériques de l'Union européenne, invitant tant la Commission que le Conseil à agir pour parfaire la mise en oeuvre du régime institué par l'article 299 du traité CE.
D'une part, le Conseil européen a souhaité que les différentes politiques communes communautaires prennent davantage en compte les spécificités de ces régions, sans toutefois que cela conduise à « nuire à l'intégrité et la cohérence de l'ordre juridique communautaire », ainsi que le précise le dernier alinéa du paragraphe 2 de l'article 299. D'autre part, il a invité la Commission a soumettre au Conseil un nouveau rapport sur les régions ultrapériphériques qui serait « inspiré par une approche globale et cohérente des particularités de leur situation et des moyens d'y faire face ».
Dans ce contexte, les trois Etats membres de l'Union européenne comportant des régions ultrapériphériques (la France, l'Espagne et le Portugal) ont remis à la Commission européenne, le 2 juin 2003, un mémorandum commun visant à donner leur plein effet aux dispositions de l'article 229 du traité CE.
Article 299, paragraphe 2 du traité CE
2. Les dispositions du présent traité sont applicables aux départements français d'outre-mer, aux Açores, Madère et aux Iles Canaries.
Toutefois, compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des Iles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes.
Le Conseil, an arrêtant les mesures visées au deuxième alinéa, tient compte des domaines tels que les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d'Etat, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de la Communauté.
Le Conseil arrête les mesures visées au deuxième alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes.
Ce mémorandum, dont la contribution française reprend les travaux conduits par notre excellent collègue Jean-Paul Virapoullé , 3 ( * ) prévoit de renforcer la prise en compte du caractère ultrapériphérique de des départements et régions d'outre-mer français, des Canaries, des Açores et de Madère, à l'heure de l'élargissement de l'Union européenne à plusieurs Etats d'Europe centrale et d'Europe de l'Est.
La France, l'Espagne et le Portugal plaident, dans ce document, pour une action communautaire « cohérente et efficace » en faveur des régions ultrapériphériques et insistent sur le fait que « les répercussions des mesures communautaires se faisant sentir de façon différente et disproportionnée » dans ces régions, il convient que la Commission prenne « systématiquement en compte les particularités et spécificités des régions ultrapériphériques quand elle présente une nouvelle proposition ou elle aborde une position de négociation pour la conclusion d'accords commerciaux internationaux ».
Dans ce contexte, le mémorandum propose un certain nombre de modifications à la réglementation communautaire actuelle.
S'agissant des politiques de cohésion économique et sociale, le mémorandum appelle notamment à une assimilation des régions ultrapériphériques au groupe des régions européennes les plus défavorisées, à l'élargissement du domaine d'intervention des fonds structurels au financement des infrastructures mobiles de transports lorsque ces derniers s'inscrivent de façon exclusive dans le cadre d'une obligation de service public. Il préconise également de mettre en oeuvre des actions et des programmes adéquats pour développer la coopération de ces régions avec les pays tiers voisins.
Ce document appelle également à différencier l'application de certains dispositifs relatifs à la politique agricole ou à la politique de la pêche, afin que soient en particulier préservées les productions des régions ultrapériphériques.
Relevant l'inadéquation du régime communautaire des aides d'Etat aux particularités des régions ultrapériphériques, le mémorandum invite la Commission européenne à établir un « cadre global spécifique » pour ces dernières, en maintenant, en particulier, l'application des dispositions du a) du troisième paragraphe de l'article 87 du traité CE et en assouplissant les conditions d'octroi des aides publiques, afin que celles-ci puissent compenser les surcoûts liés aux caractéristiques particulières de ces régions.
Le mémorandum sollicite également le maintien des statuts fiscaux spécifiques applicables aux régions ultrapériphériques, tant pour la fiscalité directe que pour la fiscalité indirecte . Il invite notamment les institutions de l'Union européenne à préserver les taxes spécifiques que sont l'AIEM aux Canaries, et l'octroi de mer dans les régions d'outre-mer.
De fait, dans une demande circonstanciée remise à la Commission européenne le 14 avril 2003, le Gouvernement français a proposé un régime rénové de l'octroi de mer , « composante majeure du développement des départements d'outre-mer » selon les mots de notre collègue Jean-Paul Virapoullé 4 ( * ) , se présentant sous la forme de différentiels de taux maximum entre les productions locales et les importations. La liste des produits concernés par cette taxe serait déterminée par une décision du Conseil de l'Union européenne, et ferait l'objet d'une révision périodique. Ce dispositif serait assorti d'une « clause de souplesse », destinée à permettre aux autorités locales de réagir aux risques de perturbation du marché local en cas d'importations massives ou d'émergence de nouvelles productions nécessitant un accompagnement économique spécifique. Par ailleurs, les possibilités d'adaptation du seuil d'assujettissement des entreprises locales ou de la réfaction de la base taxable à l'octroi de mer seraient maintenues, les conseils régionaux continuant à pouvoir délibérer sur les taux de taxation à l'octroi de mer, applicables aux productions locales et aux importations.
Sur la base de ce mémorandum, la Commission européenne devrait rendre son rapport avant la fin de l'année 2003.
2. Les crédits communautaires octroyés
Les crédits communautaires dont bénéficient spécifiquement les départements et régions d'outre-mer peuvent se répartir en deux catégories : ceux inclus dans le cadre du POSEIDOM et ceux distribués au titre des fonds structurels.
? Dans le cadre du POSEIDOM
Le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements d'outre-mer (POSEIDOM) est institué depuis 1989 et constitue le cadre approprié d'application des politiques régionales communautaires. Il comporte en outre un volet « agriculture » depuis 1992, et un volet « pêche », depuis 1993.
Le volet « agriculture » a fait l'objet d'une révision en juin 2001, qui a permis des avancées substantielles, grâce, d'une part, à la revalorisation du système spécifique d'approvisionnement afin de prendre en compte les surcoûts liés à l'insularité et l'ultrapériphéricité des régions, d'autre part, au maintien des dérogations à l'organisation commune de marché de la viande bovine et des primes complémentaires et, enfin, au relèvement des taux d'aide publique dans le cadre des mesures d'aides structurelles.
Le volet « pêche » fait actuellement l'objet de nouvelles négociations avec la Commission européenne, le régime actuel, assurant la compensation des surcoûts, n'étant applicable que jusqu'au 31 décembre 2002. Dans l'attente d'un nouveau règlement communautaire, 15 millions d'euros ont été inscrits en réserve budgétaire pour 2003. Cette somme apparaît néanmoins insuffisante pour satisfaire les demandes françaises, les aides portant sur la crevette de Guyane ainsi que sur l'espadon et le thon de La Réunion ayant permis d'assurer la survie ou la dynamisation des exportations de ces produits de la pêche.
? Dans le cadre des politiques structurelles de l'Union européenne
Les départements et régions d'outre-mer bénéficient de plusieurs catégories de concours au titre des politiques structurelles de l'Union européenne :
- les concours du fonds européen de développement régional (FEDER), qui permettent de financer les investissements dits « productifs », les infrastructures ainsi que les initiatives de développement local et de création des petites et moyennes entreprises ;
- les concours du fonds européen de soutien et de garantie agricole, section « orientations » (FEOGA O), qui visent à faciliter les actions de développement rural ;
- les concours du fonds structurel européen (FSE), destinés à financer des programmes tendant à améliorer la situation de l'emploi ;
- et les concours de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), qui vise à l'amélioration et au développement de la pêche, et est doté d'un montant de 1,106 milliards d'euros dans le cadre de la programmation définie pour l'ensemble de l'Union européenne.
La programmation 2000-2006 de l'ensemble de ces fonds au profit des départements et des régions d'outre-mer fait apparaître une dotation d'un montant de 3,368 milliards d'euros. Elle doit être rapprochée de la dotation prévue pour la période 1994-1999, qui atteignait 1,832 milliards d'euros. Le montant de cette dotation est donc en augmentation de 83,86 %, ce qui démontre, s'il en était nécessaire, la réelle prise en compte du développement des départements et régions d'outre-mer au sein de l'Union européenne.
3. Un problème récurrent en voie d'amélioration : la sous-consommation des crédits communautaires
A mi-parcours, 39,6 % des dotations au titre des fonds structurels ont été programmées, tandis que seulement 15 % de celles-ci ont été consommées .
Toutefois, il convient de saluer une amélioration réelle de la situation , par rapport à celle que votre commission avait constatée lors de l'exercice budgétaire précédent. En effet, l'année précédente, la programmation ne s'élevait qu'à 15 % du montant des dotations et les dépenses n'atteignaient, quant à elles, que 2 %.
Répartition des fonds structurels 2000-2006
(en millions d'euros)
(situation au 30 juin
2003)
|
|
FEDER |
% |
FEOGA O |
% |
FSE |
% |
IFOP |
% |
Total |
% |
|
Guadeloupe |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dotation |
497.554 |
|
140.175 |
|
164.656 |
|
6.159 |
|
808.545 |
|
|
Programmation |
194.583 |
39,1 |
45.424 |
32,4 |
79.004 |
48,0 |
1.484 |
24,1 |
320.495 |
39,6 |
|
Consommation |
45.723 |
9,2 |
13.940 |
9,9 |
41.264 |
25,1 |
341 |
5,5 |
101.268 |
12,5 |
|
Guyane |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dotation |
224.231 |
|
62.809 |
|
75.920 |
|
7.622 |
|
370.582 |
|
|
Programmation |
122.746 |
54,7 |
47.224 |
75,2 |
32.149 |
42,3 |
2.310 |
30,3 |
204.429 |
55,2 |
|
Consommation |
28.474 |
12,7 |
18.086 |
28,8 |
18.912 |
24,9 |
966 |
12,7 |
66.439 |
17,9 |
|
Martinique |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dotation |
443.775 |
|
99.864 |
|
121.019 |
|
9.125 |
|
673.783 |
|
|
Programmation |
158.059 |
35,6 |
30.234 |
30,3 |
41.399 |
34,2 |
1.111 |
12,2 |
230.804 |
34,3 |
|
Consommation |
61.052 |
13,8 |
11.306 |
11,3 |
15.844 |
13,1 |
287 |
8,8 |
249.052 |
16,4 |
|
Réunion |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dotation |
743.049 |
|
300.213 |
|
457.153 |
|
15.588 |
|
1.516.003 |
|
|
Programmation |
234.288 |
31,5 |
99.556 |
33,2 |
237.897 |
52,0 |
5.409 |
34,7 |
577.150 |
38,1 |
|
Consommation |
84.528 |
11,4 |
40.971 |
13,6 |
122.185 |
26,7 |
1.367 |
8,8 |
249.052 |
16,4 |
|
Total DOM |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
Dotation |
1.908.609 |
|
603.061 |
|
818.748 |
|
38.495 |
|
3.368.913 |
|
|
Programmation |
709.676 |
37,2 |
222.438 |
36,9 |
390.449 |
47,7 |
10.314 |
26,8 |
1.332.877 |
39,6 |
|
Consommation |
219.777 |
11,5 |
84.302 |
14,0 |
198.206 |
24,2 |
2.962 |
7,7 |
505.247 |
15,0 |
Cette amélioration notable réside pour une large part dans l'application concrète des mesures prévues par la circulaire du Premier ministre du 15 juillet 2002 sur les systèmes de gestion et de contrôle des opérations cofinancées au titre des fonds structurels, et de la circulaire interministérielle du 19 août 2002 prévoyant des mesures de simplification des procédures de gestion des fonds structurels.
Elle doit cependant se pérenniser , afin que ces crédits puissent bénéficier aux programmes les plus nombreux.
Dans ce contexte, les commissions de suivi de l'utilisation des fonds structurels européens, prévues par l'article L. 4433-4-10 du code général des collectivités territoriales, qui résultent d'un amendement de votre commission des Lois lors de la discussion de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, pourraient jouer un rôle essentiel. Votre rapporteur regrette que ces commissions n'aient toujours pas été instituées, alors qu'elles seraient de nature à favoriser une meilleure consommation des crédits européens, afin d'éviter autant que possible les mesures de « dégagement d'office ».
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer dans le projet de budget du ministère de l'outre-mer pour 2004.
* 2 Programmes d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité pour les départements d'outre-mer (POSEIDOM), les îles Canaries (POSEICAN), les Açores et Madère (POSEIMA)
* 3 « Les départements d'outre-mer, régions ultrapériphériques et traits d'Union de l'Europe », rapport au Premier ministre, La documentation française, mars 2003.
* 4 Op. cit., p. 68.