II. DES MÉTHODES NOUVELLES POUR UNE UTILISATION PLUS EFFICACE DES DENIERS PUBLICS
Depuis quelques années, le ministère de la justice a tenté de rechercher les moyens de mieux gérer la ressource publique. Force est de constater que ces initiatives assez ponctuelles (déconcentration de la gestion au niveau des cours d'appel depuis 1996, rationalisation des frais de justice depuis 1997) n'ont pas fait l'objet d'une démarche globale.
La pleine réalisation des objectifs fixés par la programmation quinquennale et la mise en application de la loi organique relative aux lois de finances exigent d'intensifier ces efforts et de leur donner une cohérence d'ensemble. Telle est la raison pour laquelle, le projet de budget prévoit cette année un renouvellement des méthodes de travail du ministère de la justice, une rénovation de ses structures et de son organisation.
A. DE NOUVEAUX OUTILS AU SERVICE DE LA LUTTE CONTRE L'ENGORGEMENT CHRONIQUE DES JURIDICTIONS
En dépit de l'augmentation des moyens matériels et humains destinés à mettre un terme à l'engorgement chronique des juridictions, ce problème demeure. L'exigence de célérité des procédures en cours, premier motif de condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'Homme, impose de rechercher des outils plus appropriés pour lutter contre ce phénomène.
1. La contractualisation des relations entre le ministère de la justice et les juridictions judiciaires, une réponse nouvelle au problème persistant des délais de jugement excessifs
a) L'encombrement des juridictions judiciaires, une situation préoccupante en 2002
En matière civile, on observe une hausse du flux des affaires nouvelles enregistrées par toutes les juridictions en 2002 -à l'exception du tribunal de grande instance- qui rompt avec la diminution de la pression observée depuis quelques temps.
En 2002, la durée moyenne de traitement s'est légèrement allongée dans la plupart des juridictions de première instance notamment dans les tribunaux de grande instance (9,4 mois), les tribunaux d'instance (5,1 mois), les conseils de prud'hommes (11,3 mois) et dans les tribunaux de commerce (6,4 mois). En revanche, l'amélioration constatée en 2001 de la situation des cours d'appel et de la Cour de cassation, dont les délais de jugement s'élèvent respectivement à 17,2 mois et 24 mois, se confirme.
Des progrès restent à accomplir pour réaliser les objectifs inscrits dans la loi de programmation de septembre 2002 de réduire le temps de jugement des affaires à 12 mois, 6 mois et 3 mois respectivement dans les cours d'appel , les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance .
Les délais de traitement nécessaires à la résorption des stocks qui s'élèvent à 12,8 mois pour les tribunaux de grande instance, à 10,5 mois pour les tribunaux d'instance et à 15,9 mois pour les cours d'appel connaissent également une dégradation comme le montre le graphique ci-après.
ÉVOLUTION DES STOCKS CIVILS EXPRIMÉS EN MOIS DE TRAITEMENT
(1988 à 2002)
Source : commission des Lois
Il convient de rester prudent dans l'analyse de ces données qui ne prennent pas en compte les différents degrés de complexité -susceptibles de varier fortement- des affaires. Ces chiffres globaux qui permettent d'établir des comparaisons d'une année sur l'autre donnent cependant une indication de tendance utile.
En matière pénale, la situation reste également peu satisfaisante . Parmi les affaires poursuivables, donc susceptibles d'être traitées -soit 1,35 million d'affaires sur plus de 5 millions traitées par les parquets (26,6 %) le taux de classement sans suite pour inopportunité des poursuites, bien qu'en légère amélioration par rapport à 2001, demeure significatif des difficultés des juridictions à évacuer les affaires , un tiers d'entre elles (31,8 %) étant en effet resté sans réponse. Parmi les motifs de classement les plus courants figurent l'impossibilité de retrouver l'auteur de l'infraction bien qu'il ait été identifié (plus de 28 % de classements) et la faible gravité de l'infraction ou du dommage causé (35,8 % des classements).
La réponse pénale donnée en 2002 (68,2 % des affaires pénales) a tendance à s'améliorer par rapport à 2001. Cette situation s'explique par la très légère hausse des poursuites judiciaires (624.650) 33 ( * ) et par une augmentation de 7 % des classements sans suite résultant de la réussite d'une procédure alternative. Le rappel à la loi ou l'avertissement représente près de la moitié des procédures les plus utilisées (144.500), son succès s'expliquant par le fait qu'elle offre une réponse appropriée à un grand nombre d'infractions légères. S'ajoutent à ces modes de traitement pénal les mesures de composition pénale réussies (6.755 en 2002), nouvelles formes d'intervention mises à la disposition des parquets depuis 2001.
La durée moyenne de traitement des affaires pénales ayant atteint le stade du jugement, en progression, atteint 11,2 mois en 2001 . En matière criminelle, elle s'élève à près de 31 mois, à 11,2 mois et 9,4 mois respectivement pour le traitement des délits et des contraventions de cinquième classe.
En 2002, l'activité des cours d'assises qui ont jugé 3.784 personnes au total (premier ressort et appel), a atteint un seuil inégalé . En dépit de cette hausse d'activité, le stock d'affaires en attente au 31 décembre demeurait important (1.948 affaires) bien qu'en baisse de 11,6 % par rapport à l'année précédente. Toutefois, la situation est très contrastée, certaines cours d'assises ne rencontrant pas de difficultés particulières (Limoges, Besançon, Montpellier, Metz, Dijon, Poitiers, Agen, Chambéry), tandis que d'autres en dépit d'incontestables efforts doivent faire face à des délais d'audiencement excessifs par exemple à Bordeaux (18 mois), à Paris (13 à 30 mois pour les accusés libres et 6 à 12 mois pour les détenus) ou encore à Colmar (10-11 mois pour les détenus et 12-15 mois pour les personnes libres).
Dans ses réponses au questionnaire parlementaire, le ministère de la justice a tenu à saluer « l'effort général produit et la mobilisation de tous les acteurs concernés » ; « cela se traduit un peu partout par la création de nombreuses sessions supplémentaires ou encore par l'aménagement de nouvelles salles d'audiences pour accroître les capacités de traitement... ».
En outre, le taux d'acquittement par les cours d'assises de premier ressort reste stable avec 4,2 %. Le taux d'appel sur les arrêts prononcés s'élève à 23,8 % (soit 569 appels formés) se situant à un niveau très proche de 2001 (24 %). Les cours d'assises ont prononcé en appel 432 arrêts (contre 300 en 2001) concernant 512 personnes, 492 condamnées et 20 acquittées 34 ( * ) .
b) Des réponses appropriées et diversifiées
? La contractualisation, une démarche systématisée à l'ensemble des juridictions
Outre les nombreuses créations de postes prévues par le projet de budget dédiées à cet objectif qui représentent d'ailleurs près de 50 % du total des recrutements (soit 80 magistrats, 202 greffiers, 49 agents de catégorie C et 8 agents contractuels 35 ( * ) ), le ministère de la justice souhaite généraliser à l'ensemble des cours d'appel les contrats d'objectifs pour la résorption de stocks à l'horizon 2006. Si cette initiative s'inspire de projets isolés mis en place lors de la précédente législature, force est de constater qu'elle n'avait pas encore constitué un mode de relation habituel entre les juridictions et le ministère.
A la fin de l'année 2002, les cours d'appel de Douai et d'Aix-en-Provence ont conclu deux contrats, qui ont pris effet depuis le 1 er janvier dernier pour une durée de trois ans renouvelable et par lesquels elles se sont engagées à atteindre des objectifs précis (quantitatifs et qualitatifs) révisables chaque année, moyennant des moyens humains et matériels supplémentaires (crédits pour l'achat d'ordinateurs et de mobilier) octroyés provisoirement. Au terme de ces engagements, les emplois créés seront supprimés et la dotation globale de fonctionnement réduite à due concurrence des moyens alloués. Les représentants du ministère de la justice entendus par votre rapporteur pour avis ont porté un jugement positif sur la mise en route de ce dispositif assurant que les moyens prévus avaient effectivement été mis à la disposition des juridictions concernées.
Deux nouveaux contrats dits « de deuxième génération » devraient être conclus avec les cours d'appel de Lyon et Bastia. Les objectifs fixés devraient être plus larges avec « le passage progressif d'une logique de résorption des stocks à une logique de recherche d'efficacité, y compris dans la mise en oeuvre des politiques judiciaires (traitement en temps réel de l'exécution des peines, taux de réponse pénale, mise en réseau des juridictions...) » 36 ( * ) . En outre, le ministère de la justice envisage d'étendre plus spécifiquement cette pratique aux parquets. Cette contractualisation devrait donner lieu à des réunions entre les parquets généraux et les parquets confrontés à des problèmes similaires de délinquance (criminalité organisée, trafic international et stupéfiants) ou à des difficultés identiques de gestion des procédures (alimentation du fichier national des empreintes génétiques).
? La recherche d'une organisation du travail plus rationnelle
Le recentrage des magistrats sur leurs missions juridictionnelles constitue le second axe de réforme en vue de rendre la justice plus performante et plus rapide. Deux mesures sont envisagées à cet effet :
- la constitution d'équipes chargées d'assister le magistrat au quotidien ; cette nouvelle organisation du travail s'inscrit dans le cadre de la revalorisation du statut des greffiers 37 ( * ) qui a permis une extension de leurs missions en matière de recherches juridiques, de mise en état des dossiers et de participation à la rédaction de décisions sous le contrôle des magistrats. Le recrutement de 1.800 fonctionnaires en qualité de « greffier-assistant du magistrat » sur cinq ans est envisagé à cette fin.
Une expérimentation dans le domaine pénal (chaîne pénale et service de l'exécution des peines) est en cours dans quelques juridictions (dix tribunaux de grande instance -Arras, Bayonne, Bergerac, Bordeaux, Castres, Grasse, Lyon, Périgueux, Rouen, Valence- et deux cours d'appel- Bordeaux et Rouen). Un rapport d'évaluation devrait être remis au cours de l'été 2004. En matière civile, un groupe de travail mis en place en mars 2003 poursuit sa réflexion sur les possibilités d'extension du périmètre fonctionnel dévolu aux greffiers. Sur cette base, une expérimentation devrait être lancée à partir de juin 2004. Le projet de budget prévoit la création de 55 postes de greffiers assistants du magistrat pour accompagner les expérimentations en cours ;
Dans le souci d'amplifier ce mouvement, votre rapporteur pour avis souhaite qu'une étude soit menée sur la possibilité de créer auprès des procureurs une équipe (assistant de justice ou greffier) ou des postes de secrétaire général afin que le parquet puisse exercer convenablement sa mission dans la conduite des politiques publiques. En effet, comme l'avait souligné la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, « les magistrats du parquet participent seuls aux réunions et établissent leurs statistiques et leurs rapports sans aucune aide particulière », ni moyens matériels conséquents 38 ( * ) ;
- une définition plus réaliste du périmètre d'intervention des magistrats ; sur la base de l'engagement inscrit dans le rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002, la direction des services judiciaires a recensé 222 commissions administratives ou dans lesquelles l'institution judiciaire n'avait pas vocation à siéger 39 ( * ) . Ont toutefois été exclues de cette liste les commissions juridictionnelles ainsi que les autorités administratives indépendantes. La participation des magistrats à une trentaine d'entre elles (commissions de discipline telles les chambres de discipline des pharmaciens, des vétérinaires) devrait être supprimée avant la fin de cette année, après consultation des syndicats et des différents ministères concernés. Une deuxième liste comportant des commissions électorales et relatives à l'aménagement du territoire devrait être élaborée en ce sens après consultation des juridictions. Votre rapporteur pour avis se félicite de ce que cette réforme mette en oeuvre une des recommandations (n °4) formulée en juillet 2002 par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.
Comme l'indique la note de présentation de la stratégie ministérielle de réforme du ministère de la justice (réforme n° 24), la suppression de procédures tombées en désuétude telle l'affirmation devant le juge d'instance de l'exactitude des mentions contenues dans un procès-verbal fait sous serment par un agent verbalisateur (gardes particuliers, gardes forestiers...) est également envisagée par le truchement d'une ordonnance prise en vertu de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
Il pourrait être opportun d'aller encore plus loin en transférant de nouvelles tâches aux personnels des greffes (par exemple en matière d'homologations de changement de régime matrimonial, de réception des déclarations de nationalité), à l'instar des innovations proposées dans la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile, pénale et administrative. Comme l'avait mis en lumière la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, de nombreux acteurs de l'institution judiciaire (greffiers en chef, greffiers, notaires) semblent disposés à assumer de nouvelles tâches, à condition toutefois que des moyens supplémentaires en termes de créations d'emplois et de formation accompagnent ces responsabilités nouvelles.
2. L'engagement des juridictions administratives dans une démarche de contractualisation
La lenteur de la justice administrative a entraîné de récentes condamnations de la France sur le fondement du non respect du délai raisonnable au sens de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen par la Cour européenne des droits de l'Homme (arrêt du 19 juin 2001 Mahieu contre France concernant une affaire dans laquelle la cour administrative d'appel avait attendu cinq ans avant de statuer). Afin de remédier à cette difficulté, la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 a prévu de ramener à un an les délais de traitement devant toutes les juridictions administratives .
Le ministère de la justice a dans un premier temps choisi de concentrer ses efforts sur les cours administratives d'appel qui connaissent la situation la plus difficile : leur délai moyen de jugement (2 ans et 4 mois en 2002), en dépit d'une amélioration sensible imputable aux effectifs supplémentaires 40 ( * ) et à la création de deux nouvelles cours administratives d'appel (Marseille en 1997 et Douai en 1999), demeurent excessifs. Malgré une augmentation significative des affaires réglées, le stock d'affaires à traiter devant ces juridictions représente plus de 2,5 fois leur capacité de jugement.
Le 9 décembre 2002, chaque cour administrative d'appel a donc signé un contrat d'objectifs avec le Conseil d'Etat par lesquels elles s'engageaient à mettre en oeuvre un traitement différencié des dossiers en fonction de leur degré de difficulté, à rationaliser davantage l'analyse et l'exploitation des flux d'entrée et du stock pour une détection plus systématique des affaires relevant d'un traitement par ordonnance, à augmenter le nombre de rapporteurs dans les chambres et à développer les fonctions d'aide à la décision pour ces magistrats. En 2007, ces juridictions devraient donc juger presque deux fois plus d'affaires qu'en 2002 (26.000 contre 13.000 actuellement, soit + 90 %), avec l'objectif d'atteindre un nombre moyen de 96 affaires jugées par magistrat de en 2007 (contre 83 en 2002).
En contrepartie, les cours administratives d'appel ont bénéficié d'un renforcement de leurs moyens informatiques, humains (magistrats, fonctionnaires des greffes, assistants de justice) et immobiliers. Ainsi, 25 des 42 nouveaux postes de magistrats créés en 2003 (60 %) ont été localisés dans ces juridictions. S'agissant des agents des greffes, cette proportion s'élève à près des deux tiers. A la date du 1 er août 2003, on dénombrait 110 assistants de justice (sur les 170 postes ouverts en loi de finances pour 2003) recrutés et affectés dans les juridictions administratives. Ceux-ci ont notamment été chargés de la préparation de certains dossiers lourds (marchés publics par exemple) ou du traitement des affaires en série.
Une évaluation annuelle des résultats obtenus doit être pratiquée au vu de laquelle le Conseil d'Etat et la cour concernée pourront après concertation décider d'adaptations. Ce dispositif sera étendu aux tribunaux administratifs sur la base du volontariat. Un contrat d'objectifs a été conclu à titre expérimental avec le tribunal administratif d'Orléans.
En outre, il est prévu la création d'une huitième cour administrative destinée à décharger la cour de Paris.
B. UNE RESPONSABILISATION ACCRUE DES ACTEURS DE L'INSTITUTION JUDICIAIRE
La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances 41 ( * ) impose des exigences nouvelles au Gouvernement, lequel doit passer d'une logique de moyens à une véritable « culture de la performance » au sens qualitatif du terme . Le ministère de la justice a mis en place des structures spécifiques (comité stratégique, comité de suivi, groupe projet, chargé de mission) et mené de nombreuses actions pour préparer l'entrée en vigueur de cette vaste réforme (rencontres interrégionales de sensibilisation des responsables de terrain, diffusion de deux publications dans les services locaux et centraux, information sur l'intranet du ministère, formation des agents).
D'un point de vue formel, les bouleversements seront de faible ampleur. La nouvelle présentation budgétaire ne devrait en effet pas être fondamentalement différente de ce qui prévaut actuellement, une mission unique intitulée « rendre et exécuter la justice » correspondant au périmètre d'attributions du ministère ayant été retenue, le contenu des sept programmes déclinés au sein de la mission devant être largement calqué sur les actuels agrégats 42 ( * ) .
Sur le fond, le défi est tout autre, les impératifs liés au nouveau cadre budgétaire imposant désormais au ministère de la justice d'inventer des modes de gestion publique innovants.
1. Une responsabilité croissante des acteurs participant directement ou indirectement à l'activité juridictionnelle
a) La valorisation des talents, l'instauration d'une prime modulable versée aux magistrats
En réponse aux observations de la Cour des comptes, les modalités du régime indemnitaire des magistrats ont été réformées en janvier 2002. Toutefois, à l'exception des magistrats de la Cour de cassation, ce nouveau dispositif 43 ( * ) n'a pas eu pour effet de revaloriser significativement le montant du taux indemnitaire fixé à 37 % -et resté inchangé depuis 1996- alors même que les magistrats administratifs et financiers avaient bénéficié de relèvements substantiels.
En 2003, le garde des Sceaux s'est engagé à opérer un rattrapage au profit des magistrats judiciaires « à la hauteur des responsabilités importantes et des fortes sujétions qui s'imposent à eux ». Une enveloppe de 2,9 millions inscrite en loi de finances pour 2003 permettant une revalorisation de 4 points en moyenne du taux indemnitaire à compter du 1 er octobre 2003 a concrétisé ces promesses.
Poursuivant ce mouvement, le projet de budget pour 2004 finance l'extension en année pleine de l'augmentation décidée en 2003 (qui représente un coût de 9,1 millions d'euros), complétée par un nouveau relèvement de 4 points à compter du 1er octobre 2004 (d'un montant de 3 millions d'euros), ce qui portera le taux indemnitaire maximum à 45 %.
Parallèlement à ces hausses, le projet de budget innove en prévoyant à compter du 1 er janvier prochain, l'instauration d'une modulation partielle du régime applicable aux magistrats, lequel se composerait désormais d'une partie forfaitaire à raison de la fonction exercée et d'une partie individualisée attribuée en fonction de « la contribution du magistrat au bon fonctionnement de l'institution judiciaire », basée sur l'augmentation de 4 points (de 37 à 41 %) octroyée en 2003.
Les modalités d'attribution de cette prime font l'objet de discussions interministérielles et sont soumises à la concertation avec les organisations professionnelles de magistrats. Au cours de son audition, le garde des Sceaux a précisé que les critères de l'évaluation servant de base de calcul seraient définis par circulaire afin d'éviter des pratiques disparates selon les juridictions.
Il a annoncé son intention de retenir des éléments qualitatifs déjà pris en compte dans la fiche d'évaluation des magistrats autrement dit la notation qui distingue notamment les compétences juridiques et techniques, les aptitudes à l'organisation et à l'animation ainsi que l'engagement professionnel, plutôt que des critères purement quantitatifs susceptibles d'inciter les magistrats à rendre une justice d'abattage tel le nombre de dossiers traités. Le versement de ce volet modulable serait mensuel avec une possibilité de réviser l'évaluation chaque semestre. Afin d'éviter que ce dispositif demeure théorique, il appartiendra aux chefs de cour de répartir l'enveloppe au sein du ressort de chaque cour d'appel en respectant une dispersion minimale de sa distribution dans les différentes tranches d'un barème.
Moyennant de nécessaires adaptations, ce mécanisme devrait s'inspirer du régime indemnitaire applicable aux membres de la Cour de cassation . Ces hauts magistrats perçoivent depuis avril 2002 une prime forfaitaire calculée en pourcentage du traitement indiciaire brut (39 %) et une « prime de rendement » 44 ( * ) calculée en pourcentage du traitement indiciaire brut mais selon un taux fixé par le premier président de la Cour de cassation ou par le procureur général en fonction de la nature des fonctions exercées et susceptible de varier de 0 à 15 %, le taux moyen s'établissant à 5 % 45 ( * ) . Le montant de cette rémunération est défini en fonction de critères précis tels que l'ancienneté, l'acquis technique, le nombre de rapports déposés au cours d'une année par rapport au taux moyen calculé par chambre et des charges extra juridictionnelles assumées (participation aux commissions administratives par exemple). Il appartient à chaque président de chambre d'adresser des propositions au premier président.
Par ailleurs, le mérite est pris en compte depuis plusieurs années dans le régime indemnitaire des membres du Conseil d'Etat , qui perçoivent une indemnité forfaitaire fixe complétée par une « prime de rendement » dont le montant se situe entre 0 et 35 %, en fonction du nombre de dossiers traités au cours d'un trimestre 46 ( * ) . S'agissant des autres magistrats de l'ordre administratif, la part variable moyenne de l'indemnité versée n'a cessé d'augmenter pour atteindre 8 %.
L'ensemble des organisations professionnelles représentant les magistrats judiciaires a fait part de son scepticisme à l'égard de cette réforme après avoir pointé la difficulté de définir des critères véritablement objectifs.
Convaincu qu'elle constitue un moyen de valoriser les magistrats les plus disponibles et les plus dévoués à l'institution judiciaire , votre rapporteur pour avis tient à soutenir pleinement l'initiative du Gouvernement. Toutefois, il paraît indispensable qu'une fois les critères d'évaluation arrêtés, leur application s'effectue dans la transparence et puisse être contestée par voie de recours afin d'éviter toute dérive arbitraire . M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, a indiqué à votre rapporteur pour avis que si ce système avait été bien accepté par les membres de la Cour, il conviendrait de trouver des critères adaptés à la spécificité des missions des autres juridictions.
Au cours de son audition, le garde des Sceaux a pris l'engagement d'étendre ce dispositif à 10.000 cadres du ministère de la justice d'ici la fin de l'année prochaine.
b) La prise en compte des sujétions particulières imposées au service de lutte anti-terroriste
Le projet de budget pour 2004 prévoit une enveloppe de 72.400 euros destinée à revaloriser le complément indemnitaire servi aux magistrats spécialisés dans la lutte anti-terroriste et à créer une prime complémentaire au bénéfice des fonctionnaires.
c) Un encadrement plus rigoureux de l'action des associations intervenant dans le « secteur pré-sentenciel »
Les associations chargées d'assurer l'exécution des mesures de contrôle judiciaire, de mener des enquêtes rapides, obligatoires dans certaines situations (avant toute réquisition de mandat de dépôt) et des enquêtes de personnalités fournissent une aide précieuse à l'institution judiciaire. Leur intervention n'a cessé de croître 47 ( * ) , entraînant une augmentation des sommes qui leur ont été consacrées (9,5 millions d'euros en 2002, soit + 3 % par rapport à 2001).
Le mode de financement de ces auxiliaires de la justice a été critiqué par la Cour des comptes. En effet, les actions réalisées par ces associations sont rémunérées concurremment au titre des frais de justice , dont le montant est défini par le code de procédure pénale, et par le biais de subventions annuelles d'équilibre , dont la part n'a cessé de croître.
Plusieurs facteurs expliquent cette évolution notamment l'absence de revalorisation des frais de justice depuis 1992 et la non prise en compte des particularités propres de chaque association. Ainsi, le lien entre les prestations fournies et l'enveloppe financière allouée s'est distendu.
En 2000, la Cour des comptes dans une lettre d'observation au ministère de la justice a jugé irrégulier ce double financement d'une même activité associative , lequel permettait en pratique de s'affranchir des barèmes en vigueur . Un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des services judiciaires publié en avril 2002 48 ( * ) n'a pu que constater qu'« une politique associative s'est progressivement mise en place qui, dans les faits, repose davantage sur l'équilibre financier des structures financées que véritablement sur le nombre et la qualité des mesures accomplies », préconisant de mettre fin à ce dispositif. Dans ce contexte, le ministère de la justice a donc élaboré une réforme que le projet de budget pour 2004 concrétise 49 ( * ) .
Désormais, un financement à l'acte dans le cadre d'une tarification nationale refondue calculée sur la base du coût de chaque mesure et d'une part variable liée aux contraintes locales de service public et au statut de l'intervenant (salarié, bénévole) est prévu. Des conventions tripartites conclues entre les cours d'appel, les tribunaux de grande instance et les associations concernées rappelant les objectifs de politique pénale et les attentes des juridictions « prescripteurs » fixeront le cahier des charges imposé aux intervenants. Outre une standardisation des mesures référencées, devront être définies les modalités de suivi et d'évaluation des actions réalisées par chaque cour d'appel.
Cette réforme contribuera utilement à l'effort de maîtrise des frais de justice. De plus, votre rapporteur pour avis se réjouit de ce que le Gouvernement en incitant les associations du secteur pénal à contractualiser leurs relations avec les juridictions réponde au souci exprimé dans le rapport de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice d'un renforcement de leur contrôle.
2. Une meilleure reconnaissance de l'exercice des fonctions de d'encadrement
Afin de valoriser l'exercice des emplois d'encadrement supérieur des administrations centrales et des services déconcentrés, le principe de l'attribution d'une nouvelle bonification indiciaire au sein du ministère de la justice a été retenu dès 2000. Les membres des juridictions administratives ont bénéficié de ce dispositif dès 2001(décrets du 5 novembre 2001).
Les juridictions judiciaires se sont progressivement vu attribuer des crédits à ce titre. La loi de finances pour 2003 a permis l'obtention de deux enveloppes supplémentaires 50 ( * ) , reconduites par le projet de budget pour 2004 en vue d'étendre le champ d'application de la nouvelle bonification indiciaire aux greffiers en chef hors hiérarchie nommés chefs de greffe et à certains emplois fonctionnels de greffiers (notamment greffiers des enfants et greffiers du juge des libertés et de la détention) 51 ( * ) .
Afin de garantir une parité de traitement avec les magistrats de l'ordre administratif, le projet de budget pour 2004 propose une nouvelle extension de l'application de cette réforme au profit de 117 emplois de juge de l'ordre judiciaire 52 ( * ) . Cette mesure nouvelle d'un montant de 867.714 euros devrait progressivement s'appliquer à d'autres emplois (chefs de juridiction et certains emplois de responsabilité au sein des tribunaux de grande instance) au cours des prochains exercices budgétaires.
Même s'il s'agit d'une modeste avancée, l'administration centrale qui bénéficie d'une enveloppe de 13.000 euros en faveur des personnels exerçant des responsabilités supérieures, n'est pas oubliée. En outre, les créations d'emplois de conseiller d'administration centrale du ministère de la justice 53 ( * ) (2 créations d'emplois inscrites au projet de budget pour 2004 obtenues par transformations d'emplois), qui concernent des fonctions comportant l'exercice de responsabilités d'encadrement (par exemple : chef de bureau du budget de la DAGE, chef de bureau du cabinet du garde des Sceaux) ouvrent de nouvelles perspectives d'avancement aux agents recrutés à ce titre.
3. L'affirmation de nouvelles responsabilités en matière de gestion
a) Une plus grande capacité de gestion des chefs de cour
La quasi-totalité des crédits de fonctionnement courant des juridictions judiciaires est gérée par les chefs de cours d'appel assistés, depuis une circulaire de juillet 1996, de services d'administration régionaux (SAR). Cette organisation spécifique s'explique par le refus des magistrats soucieux de préserver leur indépendance de confier la gestion des juridictions à des acteurs extérieurs à l'institution judiciaire.
L'autonomie de gestion conférée aux chefs de cour s'est effectuée progressivement. En 1995, l'administration centrale a regroupé sous la responsabilité de la seule direction des services judiciaires les attributions relatives aux crédits de fonctionnement des juridictions. La globalisation progressive de l'ensemble des moyens de fonctionnement des juridictions débutée en 1993 s'est achevée en 1998 par l'intégration des crédits d'entretien immobilier. La loi de finances pour 1998 a consacré la suppression de la distinction en nomenclature de prévision des crédits de fonctionnement des juridictions du premier et du second degré, désormais globalisés au sein d'un article de prévision unique, laissant ainsi aux chefs de cour une marge de manoeuvre supplémentaire.
Sont actuellement notifiées aux cours d'appel :
- une dotation de fonctionnement unique et globale couvrant les dépenses de fonctionnement courant de la cour d'appel et des juridictions du premier degré implantées dans son ressort, les dépenses informatiques déconcentrées, les frais de déplacement des personnels des services judiciaires, des conseillers prud'homaux et des conciliateurs de justice et les dépenses d'entretien immobilier (depuis 1998) ;
- une dotation globale relative aux « autres rémunérations principales » ; ce dispositif mis en place à titre expérimental en 2000 dans 5 cours d'appel (Amiens, Bordeaux, Caen, Metz et Rouen), a été étendu à 5 autres cours pour être généralisé en 2002. La répartition des crédits par nature de dépenses (indemnisation des agents non titulaires de l'Etat, des assistants de justice, des assesseurs) relève des chefs de cour.
Par ailleurs, depuis 1998, les chefs de cour arbitrent le montant des subventions allouées aux associations de leur ressort spécialisées dans le domaine pénal (secteur pré-sentenciel, aide aux victimes) et en matière de médiation civile.
Le projet de budget pour 2004 propose de donner un nouvel élan au mouvement de déconcentration engagé ces dernières années en prévoyant l'expérimentation dans le ressort de la cour d'appel de Lyon d'une gestion globale des moyens budgétaires de rémunération, de fonctionnement, de frais de justice et d'équipement 54 ( * ) . D'un montant de près de 69,5 millions d'euros , ces crédits figurent dans un nouveau chapitre unique (37-30). Un plafond de 1.106 emplois est par ailleurs fixé.
Ce dispositif expérimental comporte une innovation notable relative aux frais de justice dont le caractère évaluatif sera supprimé 55 ( * ) . Le caractère limitatif conféré à ces dépenses 56 ( * ) impliquera une plus grande responsabilisation des chefs de juridiction appelés à gérer une enveloppe fixe. Ces derniers devront inévitablement rechercher une meilleure maîtrise de la consommation des crédits. Ils seront donc conduits à sensibiliser les services prescripteurs 57 ( * ) en ce sens. Cette réforme ponctuelle s'inscrit dans une démarche plus globale, le ministère de la justice réfléchissant actuellement à une clarification du cadre juridique de la gestion des frais de justice et à une redéfinition de leur champ et de leur tarification.
Une concertation entre le ministère de la justice et les ministères de l'intérieur et de l'économie et des finances est en cours pour donner aux chefs de cours d'appel (premier président et procureur général en application du principe dyarchique qui régit le fonctionnement des juridictions) la qualité d'ordonnateur secondaire chargé de l'engagement des dépenses 58 ( * ) et la responsabilité des marchés publics . Cette mesure qui permettrait fort opportunément de concrétiser une recommandation de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice (n° 19) mérite donc d'être approuvée.
Actuellement, il appartient à la direction des services judiciaires de décider de la répartition des crédits de fonctionnement entre les cours d'appel, laquelle se fonde sur l'analyse des dossiers de demandes budgétaires adressées par les chefs de cour. Cette dernière a pris l'engagement de renforcer le dialogue de gestion avec les cours d'appel et d'en élargir le champ à l'ensemble des moyens budgétaires (crédits et emplois). Une première réunion en ce sens a eu lieu en décembre 2002. Outre la fixation d'un calendrier de réunions bilatérales entre la direction des services judiciaires et chaque cour d'appel sur les demandes de crédits pour 2004, la circulaire du 18 juillet 2003 invite pour la première fois les chefs de cour à recenser les besoins nouveaux en emplois de magistrats et de fonctionnaires et à proposer des redéploiements entre juridictions.
b) Une revalorisation du statut des services administratifs régionaux
Les services administratifs régionaux (SAR) constituent une structure d'appui des chefs de cour sous l'autorité desquels ils sont placés. Ils ont pour vocation de préparer, mettre en oeuvre et contrôler les actes et décisions administratifs nécessaires à la bonne administration du ressort.
Leur champ d'action n'a cessé de s'étendre. Outre des missions traditionnelles assumées dans le domaine de l'administration des moyens et des personnels, ils sont désormais investis de la gestion des parcs informatiques et immobiliers. En 2003, 35 nouveaux emplois de greffiers en chef ont été localisés dans les SAR, 13 emplois de greffiers créés ne devraient pas tarder à l'être. Poursuivant cette évolution, le projet de budget pour 2004 propose d'ailleurs la création de 6 emplois d'ingénieurs en équipement. En outre, la création du nouveau corps de secrétaire administratif appelé à exercer des fonctions de gestion permettra de renforcer les effectifs des SAR.
Afin de permettre le recrutement d'un large vivier de professionnels disposant d'une véritable capacité d'expertise en matière de gestion, le ministère de la justice envisage la création d'emplois spécifiques de chef du service administratif régional qui pourraient être calqués sur ceux de directeurs régionaux et départementaux de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire. Cette innovation présenterait l'avantage d'offrir une rémunération et un régime indiciaire plus intéressant que celui dont bénéficient actuellement les greffiers en chef exerçant les fonctions de coordonnateur, chargés de fédérer l'activité de l'équipe du SAR.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le prochain projet de budget concrétise cette proposition qui reprend une recommandation (n °17) de la mission sur l'évolution des métiers de la justice, à l'instar de ce qui prévaut déjà à l'ENM et à l'ENG, établissements dotés d'un secrétaire général.
Plus généralement des efforts de modernisation de l'outil informatique ont été entrepris pour faciliter la gestion des juridictions, le développement de banques de données comme c'est le cas à la Cour de cassation ainsi que l'a souligné M. Guy Canivet, son premier président, en constitue un bon exemple. Il importe d'appuyer cette modernisation. D'ailleurs plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires des greffes et représentatives de magistrats ont souligné l'urgente nécessité de généraliser la mise en place des services Intranet et Internet-justice afin de doter tous les acteurs de l'institution judicaire d'une messagerie électronique opérationnelle.
* 33 A cet égard, on note une progression des modes de comparution rapide devant les juridictions pénales : la procédure de comparution immédiate enregistrant une hausse de 20 % par rapport à 2001, les affaires faisant l'objet d'une convocation par officier de police judiciaire continuant de croître.
* 34 L'instauration d'un appel des décisions des cours d'assises introduite par la loi du 15 juin 2000 précitée est entrée en vigueur depuis deux ans seulement.
* 35 Pour le recrutement d'assistants spécialisés pour les pôles de santé publique et les pôles de lutte contre la grande criminalité.
* 36 Note relative à la stratégie ministérielle de réforme du ministère de la justice publiée en octobre 2003.
* 37 Voir supra - décret du 30 mai 2003.
* 38 Rapport n° 345 précité (Sénat, 2002-2003) - p. 64.
* 39 Notamment 39 commissions électorales, 34 commissions d'inscription et de qualification et de jurys de concours, 17 commissions à caractère économique et fiscal et 4 commissions compétentes en matière d'aide aux rapatriés.
* 40 Entre 1989 et 2003, le nombre de magistrats affectés dans les cours administratives s'est fortement accru, passant de 50 à 198.
* 41 Cette loi organique doit entrer en vigueur à compter de la loi de finances pour 2006 appelée à être examinée selon de nouvelles règles budgétaires. D'ici là, l'architecture budgétaire doit connaître des avancées (définition des missions, programmes et actions au 31 décembre 2003, adoption de nouvelles normes comptables au premier trimestre 2004).
* 42 Conduite du ministère et administration commune, rendre la justice dans le domaine judiciaire, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, rendre la justice administrative, accès au droit et à la justice, autorités administratives.
* 43 Lequel a permis un versement mensuel des indemnités.
* 44 Cette dénomination peu appropriée à l'activité des magistrats judiciaires a été reprise de celle employée pour le Conseil d'Etat et la Cour des comptes.
* 45 Voir décret n° 2002-31 du 7 janvier 2002 complété par un arrêté du même jour.
* 46 Qui représente plus de 80 % des indemnités perçues.
* 47 En 2002, 95 associations ont réalisé près de 38.900 enquêtes rapides (+14 % par rapport à 2001), plus de 4.000 enquêtes de personnalité (+10 %) et près de 8.950 mesures de contrôle judiciaire (+8 %).
* 48 Rapport d'enquête sur le financement des associations socio-judiciaires intervenant dans le champ pré-sentenciel.
* 49 Le projet de budget transfère les dotations prévues au titre des subventions (3 millions d'euros) sur celui des frais de justice, lequel est abondé par une mesure nouvelle (3,5 millions d'euros).
* 50 Une enveloppe de 212.684 euros a été obtenue dans le cadre de la loi de finances pour 2003 au profit des greffiers en chef, une autre à hauteur de près de 305.000 euros pour les greffiers.
* 51 390 emplois de greffiers pourraient être concernés.
* 52 Sont concernés les emplois suivants : au sein de la Cour de cassation : le premier président, le procureur général, les présidents de chambre, les avocats généraux, les doyens de chambre et les substituts chargés du secrétariat général, dans les cours d'appel : les chefs de cour et les substituts chargés du secrétariat général, les chefs des 12 tribunaux de grande instance les plus importants et le directeur de l'ENG.
* 53 Voir décret du 19 avril 2002. Ces postes sont susceptibles d'être occupés par des attachés principaux.
* 54 Sont toutefois exclues de cette dotation globale : les dépenses informatiques et d'action sociale, les réparations civiles, les crédits versés au titre de l'aide juridictionnelle, les dépenses de subvention et les dépenses d'investissement correspondant aux opérations non déconcentrées.
* 55 Le volume de la dépense au titre des frais de justice qui résultent de facteurs extérieurs (nombre des affaires, recours à de nouveaux moyens de preuve, évolutions législatives) rend toute évaluation aléatoire, ce qui explique leur caractère évaluatif et rend leur maîtrise difficile.
* 56 Cette expérimentation ne fait qu'anticiper sur une règle prévue par la réforme proposée par la loi organique relative aux lois de finances qui doit entrer en application en 2006.
* 57 L'engagement des frais de justice dépend de nombreux intervenants : officiers de police judiciaire, magistrats du siège et du parquet. La nature de cette dépense apparaît souvent difficilement compatible avec les règles de gestion habituelle, notamment en raison de son caractère urgent par exemple dans le cadre d'une enquête de flagrance.
* 58 Actuellement, les préfets ont cette qualité.