Projet de loi de finances pour 2004 : Anciens combattants

N° 77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

ANCIENS COMBATTANTS

Par M. Marcel LESBROS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 4 ) (2003-2004)

Lois de finances .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La diminution des crédits destinés aux anciens combattants est une constante que la démographie du monde combattant accentue, hélas naturellement, chaque année.

Cependant, dans le contexte budgétaire difficile que nous connaissons, il convient de saluer les avancées concrètes permises par ce projet de budget, ainsi que la volonté de justice et d'équité qui a présidé au choix de ces mesures.

Il reste, bien entendu, des questions en suspens. Mais chacun conviendra qu'elles sont de moins en moins nombreuses et les recommandations et pistes de réflexion proposées par le présent avis rejoignent les réflexions d'ores et déjà engagées par le Gouvernement sur chacune d'elles. Ces recommandations sont donc, avant tout, un encouragement à poursuivre les efforts engagés depuis dix-huit mois pour conforter l'expression de la reconnaissance de la Nation à l'égard du monde combattant.

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES : LA TRADUCTION DE LA DÉMOGRAPHIE DU MONDE COMBATTANT

A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX ANCIENS COMBATTANTS : UNE APPRÉCIATION À NUANCER

Le projet de budget des anciens combattants pour 2004 s'élève à 3,39 milliards d'euros, soit une diminution de 3,12 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2003. Cette baisse des crédits est toutefois sensiblement moins importante que celle observée l'an passé (- 3,9 %).

Evolution des crédits budgétaires

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Variation en %
Réparation et reconnaissance	3.037	2.923	- 3,7
Chapitre 36-50, art. 20 INI	6,5	7	7,8
Chapitre 46-04, art. 30 Indemnités et pécules	0,05	0,05	0
Chapitre 46-20, art. 10 pensions d'invalidité	2.357	2.230	- 5,4
Chapitre 46-20, art. 20 Indemnités et allocations diverses	33	32	- 3,0
Chapitre 46-21 Retraite du combattant	541	565	4,4
Chapitre 46-27 Soins médicaux gratuits	90	80	- 11,1
Chapitre 46-28 Appareillage des mutilés	9	9	0
Solidarité	460	465	1,1
Chapitre 36-50, art. 10 ONAC	38	37	- 2,6
Chapitre 46-03, art. 30 Réductions de transport	6,7	6,3	- 6,0
Chapitre 46-04, art. 10 Associations et oeuvres diverses	0,26	0,25	-3,8
Chapitre 46-10, art. 10 Fonds de solidarité AFN	50	40	- 20
Chapitre 46-10, art. 20 ARPE	0	0	0
Chapitre 46-24 Prestations de sécurité sociale	185	170	- 8,1
Chapitre 46-51 ONAC dépenses sociales	12	12	0
Chapitre 47-22 Majoration des rentes	168	199	18,5
Mémoire	2,3	2,1	- 8,7
TOTAL	3.499	3.390	- 3,1

Avant d'aborder la présentation des différents volets de l'action du secrétariat d'État, votre rapporteur souhaite faire deux remarques d'ordre général.

1. Un effort de sincérité budgétaire à poursuivre

a) Un budget réaliste

Le projet de budget pour 2004 des anciens combattants poursuit le rebasage des dotations entamé en 2003 : ainsi, en plus de la suppression de 83 millions d'euros liée à la réduction démographique des ressortissants prévue pour 2004, le projet de budget affiche une baisse supplémentaire de 74,5 millions d'euros pour tenir compte de la diminution effectivement constatée des parties prenantes en 2003.

A l'inverse, le Gouvernement a décidé d'inscrire dès à présent, dans le projet de budget, l'ensemble des crédits sociaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), mettant fin à une pratique ancienne consistant à afficher des crédits en baisse dans le projet présenté au Parlement pour les augmenter ensuite au cours de la discussion budgétaire.

Votre rapporteur ne peut qu'approuver le souci de sincérité budgétaire qui a présidé à l'élaboration du présent projet de budget. Il constate d'ailleurs que cette démarche n'a pas nui à ses bénéficiaires puisque les droits individuels des anciens combattants ont été préservés : ainsi, 3,03 millions d'euros sont inscrits pour l'application du rapport constant ^{1 ( * )} . Au total, rapportée au nombre de pensionnés et d'ayants droit ou ayants cause, la dépense budgétaire augmente de 1,58 %, soit sensiblement plus que l'an passé (0,68 %).

b) Des interrogations sur la mise en oeuvre de la décristallisation

A l'occasion du vote de la loi de finances pour 2003 et de la loi de finances rectificative pour 2002, le Gouvernement avait décidé d'apporter une réponse définitive à la situation inéquitable que constituait, pour les anciens combattants, ressortissants d'États antérieurement placés sous souveraineté française, la « cristallisation » de leurs pensions et retraites depuis 1958.

Le Conseil d'État avait d'ailleurs jugé en 2001 ^{2 ( * )} que la différence de traitement faite entre les titulaires de ces droits, en fonction de leur seule nationalité, était contraire à l'article 14 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

Le processus de décristallisation prévu par l'article 68
de la loi de finances rectificative pour 2002

• Un nouveau mode de calcul de la valeur du point de pension

Considérant que ces pensions et autres droits rattachés constituent une réparation destinée à assurer à leurs titulaires des conditions de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées, l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 a instauré un nouveau mode de calcul des pensions des anciens combattants d'outre-mer :

- la valeur du point de pension est fixée annuellement en fonction des parités de pouvoir d'achat telles que calculées par la Banque mondiale. Pour un ancien combattant donné, la valeur du point retenue est celle du pays où il résidait lors de la liquidation initiale de ses droits ;

- la valeur du point de pension est encadrée par deux bornes : si elle ne peut dépasser la valeur du point français, elle ne peut pas non plus être inférieure à sa valeur actuelle ;

- si l'application de ce mécanisme ne se traduisait par aucune amélioration dans un pays donné, la valeur du point de pension serait alors de toute façon revalorisée de 20 %.

• La levée totale des forclusions en matière de droits nouveaux

Les invalides bénéficiaires actuellement d'une pension d'invalidité pourront demander la révision de leur pension pour aggravation des infirmités pensionnées ou pour infirmité nouvelle en relation avec les infirmités pensionnées. Leurs veuves pourront également bénéficier d'une pension, sous réserve, pour les ressortissantes du Laos, du Cambodge ou du Vietnam, que l'invalide décédé, dont elles sont l'ayant cause, n'ait pas opté pour le versement d'un capital en 1959.

La mise en oeuvre du processus de décristallisation des pensions est toutefois subordonnée à la publication d'un décret ayant pour objet de fixer les modalités de calcul de la valeur du point. Des arrêtés conjoints des ministres concernés fixeront ensuite chaque année les valeurs des points d'indice de pensions et prestations applicables.

Un décret du 4 novembre 2003 vient préciser les conditions d'application de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002. Il permet, à compter de ce jour, le versement des pensions décristallisées.

S'agissant du financement de cette mesure, votre rapporteur rappelle que la loi de finances pour 2003 avait prévu, au titre de la décristallisation, une provision de 72,5 millions d'euros. Dans la mesure où ces crédits ont un caractère évaluatif, le caractère tardif de la parution du décret ne fera pas obstacle, pour les bénéficiaires, à la mise en paiement des pensions décristallisées. Quoi qu'il en soit, ces crédits ne seront donc pas - ou tout du moins pas entièrement - consommés en fin d'année.

La dotation prévue en 2003 pour financer la décristallisation des pensions et retraites des anciens combattants d'outre-mer est reconduite dans le présent projet de loi de finances. Mais elle sera, en tout état de cause, insuffisante pour couvrir l'ensemble des besoins liés à une décristallisation totale : le ministère de la Défense estime en effet à plus de 450 millions d'euros les crédits nécessaires à la revalorisation des pensions, auxquels il convient d'ajouter près de 1,5 milliard d'euros, au titre des rappels d'annuité prévus par la loi.

Votre rapporteur regrette que le projet de loi de finances pour 2004 ne prenne pas l'entière mesure des besoins de financement liés à la décristallisation et donne prise, par une sous-estimation de ces besoins, aux craintes des bénéficiaires de voir leurs pensions impayées pour cause de crédits initiaux insuffisants.

2. Un effort global sensiblement plus important que le seul budget du secrétariat d'État

a) Les autres dépenses en faveur du monde combattant

Les dépenses en faveur du monde combattant ne se résument pas au seul budget du secrétariat d'État aux anciens combattants. Pour avoir une vision complète de cet effort, il faut y intégrer les crédits inscrits au budget de la défense et les dépenses fiscales en faveur des anciens combattants.

L'adossement au ministère de la Défense se traduit par l'inscription à ce budget, d'une part, des crédits de rémunération et de fonctionnement du secrétariat d'État aux anciens combattants, d'autre part, de certains crédits d'investissements.

Les crédits de rémunération et de fonctionnement ne sont plus individualisés au sein du budget de la Défense. Ils sont estimés, d'après les information fournies à votre rapporteur par le secrétariat d'État, à 107,6 millions d'euros pour la rémunération des personnels et 12,8 millions d'euros pour le fonctionnement.

Les crédits d'investissement figurant au budget de la Défense concernent :

- pour 0,15 million d'euros, les directions interdépartementales des anciens combattants ;

- pour 2,9 millions d'euros, les deux établissements publics que sont l'Office national des anciens combattants (ONAC) et l'Institution nationale des invalides (INI) ;

- pour 2,1 millions d'euros, le tourisme de mémoire et la rénovation des nécropoles nationales.

S'agissant des dépenses fiscales en faveur des anciens combattants, elle s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2004 ^{3 ( * )} , à 220 millions d'euros au titre de la demi-part supplémentaire pour les contribuables anciens combattants de plus de 75 ans et à 220 millions d'euros au titre de l'exonération de l'impôt sur le revenu des pensions militaires d'invalidité, de la retraite du combattant et des rentes mutualistes du combattant.

Au total, il convient donc de majorer l'effort national en faveur des anciens combattants de 565 millions d'euros.

b) Une clarification nécessaire dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances

Il est difficile de comprendre la logique qui a présidé à la répartition actuelle des crédits entre le budget des anciens combattants et celui de la Défense. Il en résulte un manque de lisibilité, notamment en ce qui concerne les crédits relatifs à la mémoire, répartis entre les deux budgets. De même, le budget de l'ONAC et celui de l'INI relèvent pour leur fonctionnement du budget des anciens combattants et pour leurs dépenses d'investissement du ministère de la Défense.

La mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances doit être l'occasion de clarifier ce partage. D'après les informations transmises à votre rapporteur, l'actuel périmètre du budget des anciens combattants fera l'objet d'un programme intitulé « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » au sein d'une mission unique regroupant l'ensemble des crédits du ministère de la Défense.

Ce programme comprendra quatre actions : administrer la dette viagère, gérer les droits liés aux pensions militaires d'invalidité, entretenir la solidarité et entretenir les lieux de mémoire. Il reste que les crédits relatifs à la mémoire elle-même continueront d'être scindés en deux puisque la politique de la mémoire elle-même relèverait d'un programme différent.

Votre rapporteur s'étonne de cette séparation quelque peu artificielle et plaide donc pour la définition d'une action homogène en faveur de la mémoire combattante, au sein du budget des anciens combattants.

B. UN BUDGET QUI S'ADAPTE AUX MUTATIONS STRUCTURELLES DU MONDE COMBATTANT

Les crédits du budget des anciens combattants peuvent être répartis en trois catégories :

- les crédits relatifs à la réparation et à la reconnaissance des services rendus qui représentent 86,2 % du total des crédits affectés au budget des anciens combattants. Ils sont en diminution de 3,7 % et s'élèvent à 2,9 milliards d'euros ;

- les crédits relatifs aux actions de solidarité envers le monde combattant qui représentent 465 millions d'euros (soit 13,7 % du total) et augmentent de 1,1 % dans le projet de budget pour 2004 ;

- les crédits en faveur de la mémoire combattante qui diminuent de 8 %, dans le projet de loi de finances pour 2004, pour atteindre 2,12 millions d'euros.

1. La politique de réparation en perte de vitesse

a) La diminution inexorable du nombre de parties prenantes

Les crédits relatifs à la réparation et à la reconnaissance des services rendus sont fortement liés à l'évolution démographique du monde combattant. L'analyse de leur évolution met en lumière deux mouvements contradictoires :

- une augmentation des crédits relatifs à la retraite du combattant, du fait de l'arrivée à l'âge de 65 ans de contingents importants d'anciens combattants d'Afrique du Nord ;

- une diminution des crédits destinés au financement des pensions militaires d'invalidité et des droits afférents à cette réparation liée à la diminution des effectifs pensionnés.

Impact budgétaire de la variation de nombre de ressortissants

(en millions d'euros)

	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004
Chapitre 46-03 Pensions militaires d'invalidité	- 101	- 104	- 103
Chapitre 46-20 Retraite du combattant	+ 41	+ 29	+ 31
Chapitre 46-27 Soins médicaux gratuits	- 7	- 14	- 11
Chapitre 46-28 Appareillage des mutilés	0	0	0
TOTAL	- 67	- 89	- 83

L'examen des crédits réellement consommés en 2002 vient confirmer cette tendance : ainsi, alors que la loi de finances initiale pour 2002 prévoyait déjà une diminution de 90 millions d'euros (- 2,8 %) des crédits afférant aux pensions militaires d'invalidité, le règlement définitif de ce budget fait apparaître 4 millions d'euros de crédits non consommés sur ce chapitre, malgré une annulation, en cours d'exercice, de 30 millions d'euros.

Le poids du facteur démographique tend à s'accentuer d'année en année : s'agissant des pensionnés, la diminution de l'effectif s'accélère, passant de - 3,20 % en 2000 à - 4,81 % en 2003.

Evolution du nombre de pensionnés au 31 décembre

Année	Invalides	Veuves et orphelins	Ascendants	Total	Evolution
1997	375.054	161.479	15.315	551.848	-3,89
1998	357.479	154.634	13.591	525.704	- 4,74
1999	341.271	147.621	11.613	500.505	- 4,79
2000	330.330	143.281	10.862	484.473	- 3,20
2001	315.982	137.950	9.534	463.466	- 4,34
2002	301.679	131.610	8.149	441.438	- 4,75
2003 (prévisions)	288.000	132.000		420.200	- 4,81

Source : SEDAC

On constate également un tassement de la progression du nombre de titulaires de la retraite du combattant : alors que cette progression atteignait 10,6 % en 2002, elle ne serait plus que de 5,8 % en 2004.

Evolution du nombre de retraites du combattant en paiement au 31 décembre

	1998	1999	2000	2001	2002	2003 (prévisions)	2004 (prévisions)
Effectifs	518.291	964.022	1.031.384	1.099.013	1.215.567	1.300.000	1.376.000
Evolution en %	+ 3,39	+ 4,98	+ 6,99	+ 6,62	+ 10,6	+ 6,9	+ 5,8

Source : SEDAC

Cette évolution s'explique essentiellement par la fin de la montée en charge des retraites attribuées aux anciens combattants d'Afrique du Nord : la moyenne d'âge de cette « troisième génération du feu » est désormais de 64 ans et, dans trois ans, plus aucun ancien combattant de cette génération n'aura moins de 65 ans, âge d'ouverture de la retraite du combattant.

b) L'intégration de préoccupations nouvelles au titre des soins médicaux gratuits

Les dépenses de soins médicaux gratuits et d'appareillage sont étroitement liées à l'évolution de l'effectif pensionné et la hausse du coût des dépenses de santé ne compense que faiblement la diminution des crédits liée à la démographie du monde combattant. Les crédits consacrés à cette activité sont donc en baisse de 12,1 % dans le projet de budget pour 2004.

Soins médicaux gratuits et appareillage : les règles applicables

• Soins médicaux gratuits

La qualité de pensionné, quel que soit le taux d'invalidité à partir de 10 %, permet à son titulaire de bénéficier de la gratuité des soins engagés pour traiter ses affections pensionnées (honoraires médicaux, hospitalisation, pharmacie, cures thermales, prestations paramédicales, maladies mentales...). Les médecins, établissements hospitaliers et autres professionnels de la santé sont remboursés directement des frais correspondants au moyen du carnet de soins médicaux gratuits.

En 2002, le nombre de pensionnés qui se font fait soigner au moins une fois dans l'année en métropole (bénéficiaires actifs) était de 99.246, pour un montant moyen de 927 euros.

• Appareillage

Les mutilés de guerre bénéficient de la gratuité des consultations médicales d'appareillage et de la fourniture des appareils et accessoires d'orthopédie nécessités par leurs affections pensionnées.

L'activité d'appareillage intègre les prestations effectuées au bénéfice des assurés affiliés aux régimes de sécurité sociale, désormais prises en charge en quasi-totalité directement par ceux-ci et sans rétribution du service rendu.

En 2002, le nombre des appareillages délivrés, réparés ou contrôlés et qui ont abouti à une prise en charge financière imputable au chapitre 46-28 étaient respectivement de 32.000 en faveur des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et de 64.000 en faveur des personnes handicapées civiles relevant des différents régimes de sécurité sociale.

Source : Projet de loi de finances pour 2004
annexe « Services votés - mesures nouvelles : Anciens combattants »

Votre rapporteur tient toutefois à souligner qu'un effort de modernisation de l'activité de soins a été entrepris, à travers notamment la mise en place des bilans médicaux gratuits en matière de santé psychique.

Cette mesure, créée par la loi de finances initiale pour 2003, a pour objectif d'améliorer l'expertise médicale des nouvelles pathologies et de mieux orienter les anciens combattants et militaires dans la prise en charge des affections dont ils souffrent. Elle ouvre ainsi le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre aux nouvelles exigences du droit à réparation en mettant en place des mesures de prévention et de suivi sanitaire des anciens combattants et militaires.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'objectif de cette mesure est le suivant :

« Dans un premier temps, la mesure s'adresse à une population d'anciens militaires appelés ou de carrière pouvant souffrir de troubles psychiques, ultérieurement, d'autres pathologies émergentes devraient être prises en considération dans ce cadre.

« A terme, les recherches et les travaux de l'Observatoire de la santé des vétérans (OSV) en cours de création devraient fournir les éléments nécessaires pour orienter une politique de prévention et de suivi de l'état de santé des anciens combattants et militaires. »

Votre rapporteur constate, avec satisfaction, que les crédits ouverts en 2003 pour la prise en charge de ces bilans, soit 440.000 euros, sont reconduits dans le projet de budget pour 2004.

L'observatoire de la santé des vétérans

La création d'un observatoire de la santé des vétérans a été décidée à la suite des propositions de la mission d'information sur les conditions d'engagement des militaires français ayant pu les exposer, au cours de la guerre du golfe et des opérations conduites ultérieurement dans les Balkans, à des risques sanitaires spécifiques.

Un échelon précurseur a été mis en place dans l'attente de la publication du texte interministériel nécessaire à sa création.

Rattachée à une direction du ministère de la défense, mais destinée à travailler avec les organismes civils susceptibles de lui apporter les éclairages nécessaires, qui seront notamment représentés au sein d'un comité d'experts, cette nouvelle structure aura pour objectif de coordonner les activités destinées à améliorer la prise en charge médicale des militaires et des anciens militaires. Elle sera notamment destinataire de l'expertise et de la cartographie des risques encourus par les militaires sur les théâtres d'opérations et elle devra faciliter le recueil des données permettant de disposer d'un historique de carrière pour chaque militaire.

Ses travaux pourront servir à ceux qui ont à se prononcer sur l'imputabilité en matière de pensions militaires d'invalidité mais sa vocation n'est pas de traiter des dossiers individuels.

Source : SEDAC

c) Un effort significatif en faveur de la modernisation de l'INI

Votre rapporteur approuve les efforts engagés pour la modernisation de l'Institution nationale des invalides (INI), qui constitue un outil au service du droit à réparation auquel le monde combattant est particulièrement attaché.

La visite, effectuée par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) au cours de la deuxième quinzaine du mois de novembre 2002, a permis de dresser un bilan positif du fonctionnement de l'Institution. La qualité de ses prestations lui a permis d'obtenir, pour cinq ans, l'accréditation nécessaire tant à son intégration définitive dans le service public hospitalier qu'à la poursuite de ses activités.

Votre rapporteur se félicite que le projet de budget pour 2004 tire les conséquences de la reconnaissance de la qualité de l'Institution et lui donne enfin les moyens de faire face à ses missions.

En matière de fonctionnement, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit ainsi une augmentation de 0,6 million d'euros de la subvention versée par l'État qui représente le tiers des ressources de l'Institution, soit 9,2 % de plus qu'en 2003. Elle s'ajoutera à une dotation globale versée par l'assurance maladie, dont le montant est maintenu à hauteur de 9,5 millions d'euros.

Après la baisse drastique des crédits en 2002 et une amorce de revalorisation en 2003, cette augmentation permettra à l'Institution de dépasser son niveau de financement de 2001.

Evolution de la subvention de fonctionnement versée par l'État à l'INI

De même, la visite d'accréditation de l'Institution a mis en lumière la nécessité de poursuivre l'effort de modernisation de ses infrastructures en vue, notamment, d'améliorer la sécurité des personnes et des biens.

A ce titre, une autorisation de programme de 2,3 millions d'euros et des crédits de paiement fixés à 1,4 million d'euros sont prévus au budget de la Défense, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004. Ces crédits serviront notamment à mettre aux normes la stérilisation du bloc opératoire et à apporter une meilleure sécurité d'accès au niveau des chambres des pensionnaires.

Enfin, sur la base des conclusions de la visite d'accréditation et compte tenu de l'arrivée à son terme du projet d'établissement 1998-2002, un nouveau projet d'établissement devrait être signé dans les prochains mois, avec trois objectifs :

- continuer à développer l'expertise de l'Institution dans le domaine du handicap, à travers, notamment, un partenariat avec le centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) ;

- poursuivre l'amélioration de la qualité des prestations délivrées ;

- rationaliser les moyens humains et financiers de l'établissement.

Votre rapporteur ne peut que soutenir cette démarche qui s'inscrit par ailleurs dans le cadre de la réforme de la politique de santé publique et du chantier présidentiel que constitue la prise en charge des personnes handicapées.

2. Un effort de solidarité conforté

a) L'ONAC modernisé et recentré sur ses missions de solidarité et de mémoire

Le contrat d'objectifs et de moyens signé par l'ONAC avec ses autorités de tutelle, le 15 octobre 2002, traduit l'évolution structurelle des missions confiées à l'Office : si l'activité de distribution de titres décline et devrait pratiquement s'éteindre dans les dix prochaines années, elle est relayée par des missions d'action sociale et de mémoire qui deviennent prépondérantes.

Ces changements conduisent l'Office à adapter son organisation, notamment en matière de niveau et de structure des effectifs :

- la démographie du monde combattant se traduit par une diminution globale du nombre de personnes travaillant au sein des services départementaux de l'ONAC : à terme, ses effectifs devraient être réduits d'un tiers. En 2003, cinquante postes budgétaires, correspondant à des postes vacants, ont déjà été supprimés. Un nombre équivalent de suppressions est prévu pour 2004, au titre de la deuxième annuité du contrat ;

- un rééquilibrage en faveur des fonctions de pilotage et d'encadrement (emplois de catégorie A) a été amorcé : celui-ci est rendu nécessaire par le développement de l'activité des délégués à la mémoire qui devraient à terme être présents dans chaque service départemental. Le recrutement de ces délégués sera, dans une proportion pour l'heure non précisée par le secrétariat d'État, assuré par la titularisation d'actuels « assistants mémoire » en contrat emploi-jeune ;

- des transformations de postes devraient permettre le recrutement d'un nombre plus important d'assistantes sociales. Il reste que ces ouvertures de postes sont encore largement théoriques car les services départementaux connaissent des difficultés de recrutement, du fait d'une pénurie générale de travailleurs sociaux.

Impact de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens sur la gestion des effectifs des services départementaux de l'ONAC

	Effectif budgétaire avant contrat au 31/12/2002	Objectif à la fin du contrat	Effectif réel au 31/12/2003
Catégories A	105	101	103
Catégories B	117	122	72,5
Catégories C	426	149	383
Conseillers techniques (A)	6	0	5
Assistantes sociales (B)	44	61	20
Emplois jeunes	98	0	76
Délégués à la mémoire (A)	0	100	2
Total	796	533	661,5

La réduction des effectifs de l'ONAC reçoit le soutien de la cellule « Proxima Défense » qui prend en charge le reclassement des personnels volontaires pour un départ vers d'autres services du ministère de la Défense ou vers d'autres administrations.

Votre rapporteur se félicite des bonnes conditions dans lesquelles se déroule la modernisation des services départementaux de l'ONAC. Il appelle toutefois le secrétariat d'État à une certaine vigilance, afin que les départs volontaires ne se traduisent pas par des déséquilibres trop importants d'un département à l'autre.

Il constate également que la modernisation du réseau des maisons de retraite de l'ONAC se poursuit et que la procédure de conventionnement tripartite, prévue par la loi du 2 janvier 2002 pour l'ensemble des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, est en cours dans la totalité des établissements gérés par l'Office.

Le conventionnement tripartite met fin à une situation paradoxale où l'ONAC finançait l'ensemble des prestations, y compris médicales, assurées par ses maisons de retraites. Un déséquilibre « charges - recettes » de 3,48 millions d'euros est ainsi constaté pour l'ensemble des maisons en 2002. La signature des conventions tripartites apportant des financements spécifiques aux soins et à la dépendance par l'assurance maladie et les conseils généraux devrait permettre d'atteindre l'équilibre ainsi qu'il l'a été constaté pour la maison de Beaurecueil.

Votre rapporteur engage par ailleurs l'ONAC à poursuivre sa politique de « labellisation » de maisons de retraite civiles : d'ores et déjà, près de quarante établissements (soit 800 lits) ont été labellisées en partenariat avec le Bleuet de France. Compte tenu de l'objectif de 10.000 lits fixé par le conseil d'administration de l'Office, il semble nécessaire de développer cette démarche, au besoin en labellisant des groupes d'établissements ou des associations.

S'agissant enfin de la subvention d'action sociale de l'ONAC, votre rapporteur ne peut qu'approuver le fait que le Gouvernement ait mis fin à la pratique quasi rituelle consistant à afficher, dans le projet soumis au Parlement, des crédits d'action sociale en baisse pour ensuite les abonder en cours de discussion, sous la pression des parlementaires.

L'action sociale de l'ONAC en 2002

	Subvention versée par l'État	Fonds propres de l'ONAC	Total
Action sociale individuelle	9,8	1,5	11,3
Action sociale collective	1,1	0	1,1
Prêts	0	0,9	0,9
Subventions aux offices des TOM et aux associations	0,5	0	0,5
TOTAL	11,4	2,4	13,8

Il reste que l'ONAC a dû contribuer de façon croissante sur ses fonds propres à la politique d'action sociale : les aides attribuées sur les fonds propres de l'Office se montent à 2,4 millions d'euros en 2002, en progression de plus de 7 % par rapport à l'année précédente.

L'action sociale, et notamment l'action sociale individuelle, devrait être l'activité de l'Office qui connaîtra le plus fort développement dans les années qui viennent, compte tenu de la démographie du monde combattant. Ainsi, l'augmentation du nombre de veuves parmi les ressortissants de l'ONAC, qui reçoivent, du fait des mécanismes de réversion, des pensions d'un montant très faible, devrait se traduire par des besoins de secours accrus.

La stabilisation de la subvention versée par l'État au titre de l'action sociale est d'ores et déjà une bonne chose. Mais votre rapporteur engage le Gouvernement à revaloriser, dans les années à venir, de façon plus significative sa contribution à l'action sociale en faveur des anciens combattants, afin d'accompagner l'évolution des missions de l'Office.

b) Le fonds de solidarité

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une dotation de 40 millions d'euros pour le fonds de solidarité des anciens combattants d'Indochine et d'Afrique du Nord. Cette dotation est en diminution de 20 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2003 mais le rythme de réduction des crédits est sensiblement moins rapide qu'en 2003 (- 45 %).

Ce ralentissement est à mettre au compte d'une décroissance du nombre de bénéficiaires qui a été moins brutale que prévu en 2003 : les crédits inscrits en loi de finances pour 2003 sont en effet insuffisants à hauteur de 5,3 millions d'euros et le dégel d'un million d'euros sur ce chapitre ne permettra pas de faire face à l'ensemble des dépenses.

Evolution du fonds de solidarité 1994-2002

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Nombre de bénéficiaires	24.359	39.170	42.628	39.197	33.679	25.440	16.744	10.875	7.665
Crédits ouverts en LFI	58	341	294	234	248	209	142	101	69
Crédits réellement consommés	56	121	179	221	233	191	138	95	66

Cette évolution traduit l'extinction progressive de ce dispositif, créé pour assurer une aide temporaire aux anciens combattants en situation de chômage de longue durée dans l'attente de leur admission à la retraite.

Or, aujourd'hui, l'âge des allocataires s'échelonne de 58 à 65 ans, avec une très large majorité de bénéficiaires de plus de 60 ans concernant l'allocation de préparation à la retraite (APR). Un nombre important d'allocataires partira en retraite au cours des trois prochaines années et on estime qu'en 2006, il n'y aura plus qu'un nombre résiduel d'allocataires, de l'ordre d'une ou deux centaines.

En 2003, l'effectif prévisionnel des allocataires est estimé à 2.800 pour l'allocation différentielle (AD) et à 2.900 pour l'APR.

Le fonds de solidarité

1) Les bénéficiaires

Initialement réservé au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée et âgés de plus de 57 ans, le fonds est désormais ouvert à tout ancien combattant à quatre conditions :

- avoir participé aux opérations en Indochine ou en Afrique du Nord ;

- être privé d'emploi depuis plus d'un an ou être en situation de travail réduit ;

- disposer de ressources personnelles inférieures à 752,70 euros par mois ;

- résider en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

2) Les aides versées

- L'allocation différentielle (AD)

L'AD constitue un complément de ressources spécifiques. Elle assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 752,70 euros par mois au 1 ^er janvier 2003.

L'article 109 de la loi de finances pour 1998 a institué une majoration spécifique de l'AD pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres, la portant à 913,53  euros par mois.

- L'allocation de préparation à la retraite (APR)

L'APR constitue un revenu complet servi à titre principal. A la différence de l'AD, elle est constitutive de droits en matière d'assurance sociale.

L'APR est attribuée aux personnes qui sont bénéficiaires de l'AD pendant six mois consécutifs et qui n'exercent aucune activité professionnelle. L'article 124 de la loi de finances pour 1999 a cependant permis aux personnes susceptibles de bénéficier du fonds de solidarité et qui totalisent 160 trimestres d'assurance vieillesse d'accéder directement à l'APR.

L'APR est égale à 65 % d'un revenu de référence (le plus souvent la moyenne des revenus mensuels d'activité professionnelle) et est plafonnée à 1.170,76 euros par mois au 1 ^er janvier 2003 et ne peut être inférieure au revenu minimum assuré par l'AD.

Les deux allocations sont indexées sur les bases mensuelles de calcul des prestations familiales et sont par conséquent automatiquement et périodiquement revalorisées.

- Le capital décès

Les veuves d'un bénéficiaire de l'APR peuvent bénéficier, depuis 1997, d'un capital décès d'un montant égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'APR, le cas échéant majoré en fonction du nombre d'enfants à charge.

Compte tenu de l'extinction progressive de ce dispositif, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'élargir à la nouvelle génération d'anciens combattants (anciens des opérations extérieures) et aux veuves le bénéfice des aides du fonds : une telle extension permettrait de sortir ces publics de la seule perspective des secours de l'ONAC.

c) La traduction budgétaire du succès des rentes mutualistes

Le projet de budget pour 2004 prévoit 31 millions d'euros de moyens nouveaux en faveur des rentes mutualistes du combattant. Cette dotation supplémentaire traduit essentiellement l'impact de l'augmentation du nombre de bénéficiaires de ces rentes.

Evolution du nombre de bénéficiaires
d'une rente mutualiste du combattant

	2000	2001	2002
Nombre de bénéficiaires	382.117	400.138	409.866
Evolution en %	+ 5,9	+ 4,7	+ 2,4

L'examen de la gestion des crédits pour 2003 confirme ce succès de la rente mutualiste du combattant : ainsi, malgré l'absence de mesure de gel sur ce chapitre, les crédits relatifs à la majoration des rentes étaient, au 30 juin 2003, d'ores et déjà inférieurs de 26 millions d'euros aux besoins.

Le plafond majorable de la rente mutualiste du combattant a été significativement relevé depuis 1998 : il est passé de 95 points d'indice, cette année-là, à 122,5 points en 2003. D'après le secrétariat d'État aux anciens combattants, le contexte budgétaire contraint pour 2004 ne permet pas de poursuivre dès à présent cet effort. Les 7,5 points nécessaires pour atteindre l'objectif des 130 points demandé par les associations demanderaient en effet une dotation nouvelle de 6,7 millions d'euros ^{4 ( * )} .

La rente mutualiste du combattant

L'idée d'une rente mutualiste du combattant a vu le jour au lendemain de la Première guerre mondiale. Son principe était de créer un lien de solidarité entre l'effort personnel d'épargne des anciens combattants et la reconnaissance de la Nation, par l'intermédiaire du concours financier de l'État.

La retraite mutualiste comporte trois éléments de base :

- la rente personnelle, produite par la capitalisation des versements personnels de l'adhérent ;

- la majoration d'État, au titre du droit à réparation : son taux est fixé en pourcentage de la rente personnelle acquise. Il varie, en fonction de l'âge de l'adhérent au moment de son adhésion et du conflit auquel il a participé, ainsi que de l'ancienneté du titre détenu (carte du combattant ou titre de reconnaissance de la Nation), de 12,5 à 60 % ;

- la revalorisation ou majoration légale qui vise à compenser l'inflation et à permettre le maintien du pouvoir d'achat des rentes.

Le total, formé par la rente personnelle et la majoration d'État, ne peut dépasser un montant maximal dénommé « Plafond majorable » :

La loi de finances pour 1998 a sensiblement modifié la détermination de ce plafond en l'indexant sur l'indice des pensions militaires d'invalidité.

Fixé au départ à 95 points, le plafond a été revalorisé à plusieurs reprises. Le projet de loi de finances pour 2003 le porte à 122,5 points, soit 1.560 euros (sur la base de la valeur du point au 1 ^er janvier 2002).

Un certain nombre d'avantages sont attachés à la retraite mutualiste :

- les versements personnels effectués en vue de sa constitution sont déductibles des revenus imposables nets entrant dans le calcul de l'impôt sur le revenu, dans la limite du plafond ;

- les arrérages, dans la limite du plafond, sont exonérés de l'impôt sur le revenu ;

- les capitaux reversés au décès du bénéficiaire, à la personne de son choix, sont exonérés des droits de succession.

Votre rapporteur ne doute pas qu'une augmentation du plafond interviendra pour répondre à l'attente du monde combattant, dès que le contexte économique sera plus favorable. Il est en effet très attaché à cette mesure de solidarité qui permet de lier l'effort personnel et la reconnaissance de la Nation.

Afin de satisfaire totalement à cet objectif de reconnaissance de la Nation, votre rapporteur estime nécessaire de corriger le champ des bénéficiaires de la rente mutualiste du combattant : en effet, à l'heure actuelle, parmi les veuves et orphelins, seuls les ayants droit de militaires morts pour la France sont recevables au bénéfice de la rente. Il serait donc légitime d'étendre ce bénéfice à l'ensemble des ayants droit de morts pour la France, y compris civils.

3. Une politique de la mémoire à développer

a) Des responsabilités clarifiées

La conduite de la politique de la mémoire est aujourd'hui sous la responsabilité d'une multiplicité d'acteurs :

- la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la Défense assure le pilotage de cette politique et la met en oeuvre au travers de ses services interdépartementaux : elle assure notamment la conduite des programmes de rénovation des nécropoles et sépultures de guerre ;

- le secrétariat d'État gère directement les actions et les partenariats en direction du monde associatif ;

- plus récemment, l'ONAC s'est vu reconnaître une mission d'impulsion locale de la politique de la mémoire combattante.

Une rationalisation de ces structures a été engagée en 2003 par le secrétariat d'État et le ministère de la Défense, en vue de supprimer la double compétence à l'échelon local pour la mise en oeuvre des actions de mémoire : ainsi, l'ONAC sera désormais seul responsable de cette mise en oeuvre, ce qui se traduit par une suppression de trente-quatre postes budgétaires au sein des directions départementales du ministère.

Votre rapporteur se félicite de cette modernisation, par ailleurs cohérente avec les nouvelles missions confiées à l'Office dans le cadre de son contrat d'objectifs et de moyens.

Il attire toutefois l'attention sur la nécessité d'une pérennisation rapide des postes d'« assistants mémoire » en emploi-jeune, faute de quoi un décalage apparaîtrait, en termes de personnel, dans le transfert de cette compétence à l'Office.

b) La rénovation des nécropoles nationales : un affichage trompeur

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, sont en diminution sensible : ils s'élèvent à 1,16 million d'euros contre 6,6 en 2003.

Cette diminution est toutefois à nuancer car des programmes de rénovation importants, comme la modernisation du pavillon français d'Auschwitz ou la création du mémorial du déporté résistant du Struthof, ont gonflé les crédits inscrits en loi de finances 2003. Si l'on exclut ces dotations exceptionnelles, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004 sont stables.

Il convient par ailleurs de préciser que ces programmes exceptionnels se poursuivent en 2004 et 2005, sur la base des autorisations de programme ouvertes à cet effet en 2003.

Compte tenu de ces reports, votre rapporteur approuve la sincérité budgétaire qui a présidé à la détermination des dotations en autorisations de programme et crédits de paiement pour 2004 : il n'aurait servi à rien d'augmenter encore, en affichage, ces crédits, alors même que leur taux de consommation plafonne, de façon chronique, à 60 %.

Il engage toutefois le Gouvernement à améliorer la consommation de ces crédits pour répondre aux besoins de rénovation importants mis en lumière par l'enquête de 2002.

L'état des sépultures de guerre en 2002

A l'initiative du secrétaire d'État aux anciens combattants, une enquête générale sur l'état des sépultures de guerre en France a été lancée en octobre 2002. Elle a concerné 265 nécropoles nationales et 2.800 carrés militaires. Elle a confirmé les estimations antérieures. L'essentiel des nécropoles à remettre à niveau sont situées dans l'Aisne, la Somme, la Seine-et-Marne, la Marne, la Moselle et la Meurthe-et-Moselle.

Fin 2002 l'enquête faisait apparaître qu'après les travaux effectués depuis 2000 il restait :

- 12 % des nécropoles à restaurer complètement ;

- 13 % environ des monuments et des ossuaires à rénover ;

- 15 % des murs d'enceinte, portes d'accès, allées ou escaliers à remettre aux normes de sécurité ;

- 6 % des bâtiments annexes à réparer ;

- des travaux divers d'un montant allant de 3.000 à 10.000 euros à effectuer dans environ 4 % des autres nécropoles.

Source : SEDAC

c) Le tourisme de mémoire : une initiative à concrétiser

La transmission au grand public, et plus particulièrement aux jeunes générations, de la mémoire combattante constitue une priorité de la politique de la mémoire. C'est pourquoi votre rapporteur avait, dans son avis de l'an passé, approuvé l'impulsion donnée à une action innovante : le tourisme de mémoire.

Dans ce cadre, le territoire national a été découpé en sept secteurs correspondant aux zones de défense, formant ainsi de vastes « territoires de mémoire ».

Force est de constater que la mise en route de cette action a été particulièrement lente, preuve que le précédent gouvernement n'avait pas su concrétiser cette initiative : ainsi en 2002, aucun des crédits consacrés au tourisme de mémoire n'a été consommé.

Le bilan de l'année 2003 est, en revanche, largement positif :

- mise au point d'une convention entre le secrétaire d'État aux anciens combattants et le secrétaire d'État au tourisme afin d'assurer le développement touristique des régions de mémoire ;

- premières subventions d'investissement qui ont permis l'ouverture de cinq chantiers (centre Juno Beach à Courseulles-sur-Mer, premier mémorial canadien en Europe, Maison natale de Charles de Gaulle à Lille, mémorial du Plateau des Glières et site de Morette, en Haute-Savoie) ;

- édition d'un guide du tourisme de mémoire pour le territoire de mémoire Nord ;

- réalisation d'un film à destination du grand public sur les fortifications ;

- création d'un site Internet ^{5 ( * )} interministériel (défense, culture et tourisme) afin de mettre en réseau les différents sites et couvrir l'ensemble du territoire national.

Par ailleurs, une banque de données des ressources biographiques des archives de la défense a été constituée. Elle comprend à ce jour le fichier des militaires « morts pour la France » lors du premier conflit mondial et sa mise en ligne est prévue en novembre 2003. Le secrétariat d'État aux anciens combattants précise que ce site « a vocation à se développer avec l'adjonction d'autres fichiers, notamment le fichier des personnels de l'aéronautique pendant la grande guerre, celui des fusillés du Mont-Valérien, celui des « morts pour la France » en Indochine et celui des « morts pour la France ». Lorsqu'il sera achevé ce site sera le troisième site mondial et le plus gros site français ».

Votre rapporteur ne peut que soutenir les progrès réalisés dans ce domaine et qui ouvrent le monde combattant sur de nouveaux publics.

* ¹ En l'absence de mesures particulières de revalorisation des traitements dans la fonction publique, l'application du rapport constant ne prend en compte pour 2004 que le recalage de la valeur du point au 1 ^er janvier (+ 0,1 %).

* ² Conseil d'État, 30 novembre 2001, M. Amadou Diop contre ministère de la Défense et ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ³ Projet de loi de finances pour 2004, Tome II « Voies et moyens »

* ⁴ Les 7,5 points accordés par le projet de loi de finances pour 2003 se sont en effet traduits par une dépense supplémentaire de 6,7 millions d'euros.

* ⁵ www.cheminsdememoire.gouv.fr