C. POURSUIVRE LA LUTTE CONTRE LES VIOLENCES ET L'ÉCHEC SCOLAIRE
1. Un bilan encourageant du plan gouvernemental de prévention de la violence
Le nouveau dispositif de prévention de la violence à l'école, présenté par M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire, en conseil des ministres le 30 octobre 2002, s'est traduit par des premiers résultats encourageants.
On rappellera qu'après les échecs relatifs successifs des six plans de lutte contre la violence mis en place en dix ans, ce dispositif s'inscrit dans une perspective différente : axé essentiellement sur la définition de la règle et de la loi, il concerne tous les établissements scolaires, et non plus seulement les plus exposés d'entre eux. Il s'agit à la fois de « rouvrir les portes du savoir » et de « donner une nouvelle légitimité à l'autorité », tout en « consolidant les réponses de proximité » .
Le nombre de signalements effectués par les chefs d'établissement a baissé de près de 10 % de 2001-2002 à 2002-2003 : 72 057 faits de violence ont été signalés par les chefs d'établissement contre 78 272 l'année précédente.
Ces données proviennent du logiciel SIGNA, mis en place à la rentrée scolaire 2001 afin de mesurer la violence et mieux la combattre. Son champ couvre l'ensemble des collèges et lycées publics et des circonscriptions du premier degré, soit environ 7 900 établissements du second degré et 5 000 écoles. L'objectif est de recenser de manière exhaustive l'ensemble des incidents graves survenus à l'école et à ses abords, ceux dont la qualification pénale est évidente ou qui ont fait l'objet d'un signalement à la police ou à la justice ou encore qui ont eu un retentissement important dans la communauté éducative. Les taux de réponses se situent entre 70 % et 80 %, même si subsistent de fortes disparités académiques.
Certains traits marquants ont déjà été signalés l'année précédente :
- une concentration des incidents dans un nombre limité d'établissements : 40 % du total des signalements sont déclarés par 10 % des établissements. Néanmoins, les établissements qui déclarent régulièrement un nombre élevé d'incidents sont plutôt rares : moins de 150 établissements ont déclaré 10 incidents ou plus sur toute l'année.
- la période correspondant à la fin du premier trimestre scolaire (novembre-décembre) apparaît la plus difficile pour les établissements : la « pointe » observée durant cette période concerne aussi bien les collèges que les lycées professionnels, mais épargne en revanche les lycées généraux et technologiques ;
- 70 % des incidents rapportés dans le second degré le sont par des collèges ; mais si l'on rapporte le nombre d'incidents au nombre d'élèves, les lycées professionnels apparaissent plus exposés que les collèges ;
- à l'école primaire, on ne dénombre que 0,7 incident pour mille élèves (dans le second degré, ce ratio est de l'ordre de 17) : moins de 5% des écoles ont déclaré au moins un incident (soit 4.500 incidents au total).
Les incidents les plus nombreux restent les violences physiques sans armes (21 003, contre 22 194 en 2001-2002), suivies par les injures et menaces graves puis les vols ou tentatives de vol. Les violences avec armes ou armes par destination ne représentent « que » 2,19 % du total des faits signalés (1 581 cas, contre 1 896 en 2001-2002).
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BILAN DE L'APPLICATION DE LA LOI D'AOÛT 2002 SUR LE DÉLIT D'OUTRAGE AUX PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE -Actes de violence contre les enseignants Pour l'année scolaire 2001/2002, les enseignants sont les victimes de 17% des incidents recensés par SIGNA : cette proportion est sensiblement plus faible dans les lycées (11 %) que dans les lycées professionnels ou les collèges (18 %). On note en outre une forte concentration de ces actes. Les 13 651 incidents dont les victimes ont été des enseignants sont ainsi répartis selon le type d'établissement : - collège : 10 214 ; - lycée professionnel : 2186 ; - Lycée : 1 251. Les enseignants sont surtout victimes d'insultes et de menaces ( 7 fois sur 10) ; ils sont victimes de violences physiques sans arme dans 7 % des cas ; de dommages à véhicule dans 6 % des cas et de vol ou tentative de vol dans 5 %. Enfin, ce sont plus de 9 fois sur 10 des élèves qui sont auteurs de ces incidents envers les enseignants ; la part des élèves auteurs dans les lycées est moindre (80 %). Les dépôts de plainte sont en proportion relativement faible Lorsqu'un enseignant est victime d'un incident, il dépose une plainte dans 15 % des cas ; l'institution dans 7 % des cas ; dans 2 % des cas une plainte est conjointement déposée par l'enseignant et l'institution. Ici encore les lycées se distinguent des autres types d'établissement : les enseignants y déposent plus fréquemment plainte (une fois sur quatre), l'institution également (7 % des actes). Ces valeurs peuvent paraître faibles ; cependant le taux de plainte dépend de l'acte. Ainsi, en moyenne, un enseignant victime d'une insulte ne dépose plainte que dans 9 % des cas. 18 % des actes dont un enseignant a été victime sont signalés à la police, 7 % à la justice et 5 % le sont aux deux . Les signalements à la police sont relativement plus nombreux dans les lycées (28 %). Un sentiment d'insécurité assez fort La perception qu'ont les enseignants de leur exposition à la violence semble fort différente de ce que révèle SIGNA : l'exposition «ressentie» à la violence -celle mesurée par les enquêtes- est supérieure à l'exposition formelle établie à partir d'un tel dispositif. Au cours d'une enquête menée en 1998, la moitié des enseignants de collèges en ZEP estimait être confrontée à des problèmes de violence avec leur classe. Les incidents « mineurs », ceux qui se situent à la frontière de l'indiscipline et de la violence, ne sont pas comptabilisés par SIGNA, mais il est certain que leur accumulation peut conduire à l'apparition d'un climat de violence. |
2. Restaurer l'autorité et le respect des valeurs
Plusieurs mesures ont d'ores et déjà été annoncées et mises en place en vue de restaurer l'autorité à l'école et prévenir les dérives communautaristes au sein de l'institution scolaire. Toutefois, ces enjeux représentent l'un des thèmes majeurs sur lesquels porteront les réflexions au cours des mois à venir, tant dans le cadre du Débat national sur l'avenir de l'Ecole qu'à l'issue des travaux de la commission Stasi sur la laïcité, dont les conclusions seront présentées au Président de la République en décembre 2003.
a) L'accent sur la prévention et la médiation avec les familles
- Les Comités d'Education à la Santé et à la Citoyenneté qui ont, entre autres missions, celle "d'organiser la prévention des dépendances, des conduites à risques et de la violence dans le cadre du projet d'établissement", seront généralisés au cours de l'année scolaire 2003-2004 . En 2002, un montant global de 796 699 euros (chapitre 36-71 article 30) leur a été délégué. A partir de 2003, les crédits ayant été globalisés, les crédits destinés à ces comités ne peuvent être fléchés en tant que tel.
- Les mesures de nature pédagogique. Mises en oeuvre dès la rentrée 2003 , elles ont pour objectif de renforcer la prévention de la violence et introduire ou renforcer dans les classes et enseignements les notions d'autorité et de respect de l'autre :
- diffusion sur le site Eduscol de la direction de l'enseignement scolaire (DESCO) d'un « Guide des devoirs et des droits » ;
- élaboration d'une brochure sur la prévention de la violence à l'école primaire ;
- instauration d'un "contrat de vie scolaire" entre les familles, les élèves et l'établissement ;
- intégration aux programmes de la maternelle à la terminale d'un "parcours civique" ;
- renforcement des pouvoirs des chefs d'établissement et modification de la composition du conseil de discipline, pour que les enseignants y retrouvent la majorité.
- Les mesures d'aide aux victimes . Dans chaque établissement ou école, un « adulte-référent » sera chargé du soutien des victimes : informer les victimes ou s'il s'agit de mineurs, leur famille, sur les structures d'aide aux victimes et les procédures judiciaires ; les accompagner, sur le long terme, dans leurs démarches et dans les situations difficiles ; favoriser leur réintégration dans l'école ou l'établissement.
Par ailleurs, la convention entre le ministère chargé de l'éducation nationale et l'Institut National d'Aide aux Victimes Et de Médiation ( INAVEM), initialement limitée à 14 départements sensibles est désormais étendue à l'ensemble du territoire. Elle permet la prise en charge immédiate des victimes en partenariat avec les instances et ressources éducatives et l'accompagnement des victimes dans le cadre d'une procédure judiciaire.
Un numéro vert SOS-violence est enfin ouvert dans chaque académie, pour une meilleure réactivité de l'institution aux actes de violence.
- La coopération avec le Royaume-Uni . Dans le cadre de l'accord franco-anglais signé le 4 février 2003 au Touquet entre les deux gouvernements, une série d'échanges a été initiée entre la direction de l'enseignement scolaire et le Department for Education and Skills. L'un des thèmes retenu est la prévention de la violence en milieu scolaire. L'objectif est de confronter et de mutualiser les expériences conduites sur ce champ. Une première rencontre, tenue le 13 juin 2003 à Paris, a permis de déterminer deux axes de travail : l'un sur la formation, l'autre sur les relations école-familles. Une initiative de même type est en cours d'élaboration avec l'Espagne.
b) La lutte contre les dérives communautaristes et le racisme
850 incidents à caractère raciste ou antisémite ont été recensés en 2002-2003 par le logiciel SIGNA, contre 1 201 l'an passé.
La lutte contre les dérives communautaristes et le racisme au sein des établissements est pleinement intégrée au plan de lutte contre la violence en milieu scolaire. 10 mesures concrètes d'application immédiate ont été annoncées le 26 mars 2003, pour apporter une « aide aux établissements scolaires confrontés à des situations difficiles liées à des tensions, voire à des affrontements entre jeunes ».
Les recteurs ont reçu consigne de fermeté pour les sanctions à l'encontre des actes ou propos racistes ou antisémites. Une cellule de veille et de suivi des incidents à caractère raciste et antisémite est mise en place au ministère et au sein de chaque rectorat. Un « livret républicain », complété par un « guide d'action », réaffirmera les principes de tolérance et de laïcité.
c) Un plan d'action rénové contre les manquements à l'obligation scolaire
Le Gouvernement a en 2003 bâti une nouvelle approche pour traiter de façon plus juste et plus efficace le phénomène de l'absentéisme scolaire.
Comme l'a rappelé M. Xavier Darcos lors de l'audition des ministres devant la commission des affaires culturelles, ce phénomène ne doit plus être interprété sous l'angle purement scolaire mais dans le cadre d'une approche sociale plus globale.
L'absentéisme récurrent ne concerne qu'un nombre limité d'élèves, soit 1 % de la population scolaire totale : 81 700 signalements à l'inspection académique sur une population totale de 7 millions d'élèves de 6 à 16 ans ont été dénombrés en 2001-2002. Il préfigure toutefois des situations de « déscolarisation » voire de « désocialisation » graves.
La typologie de ces «perdus de vue» montre qu'il s'agit notamment :
- d'élèves nouvellement arrivés de l'étranger en France non identifiés ou en situation irrégulière ;
- d'enfants d'origine étrangère scolarisés un temps, puis vers 12-13 ans, retirés des établissements scolaires pour travailler en famille ou dans des ateliers clandestins ;
- d'enfants du voyage ;
- d'élèves poly-exclus par décisions de conseils de discipline ;
- d'élèves qui ont fait l'objet d'orientations, notamment dans le cadre de l'adaptation et de l'intégration scolaire (AIS), et dont la durée de certaines procédures d'affectation ou l'inadéquation des solutions proposées par rapport aux besoins réels ou ressentis (refus de la part des parents, manque de places disponibles...) peut conduire à une déscolarisation de fait ;
- d'élèves qui se sentent en danger en raison de la présence de bandes ou d'élèves de communautés rivales ;
- de jeunes délinquants en grande rupture sociale ou élèves «difficiles» que l'éducation nationale ne peut pas traiter.
A partir de la rentrée 2003, le nouveau plan de lutte contre l'absentéisme scolaire , annoncé le 26 mars 2003, privilégie l'axe de la prévention et renforce le soutien individualisé aux familles.
Ce plan s'inspire notamment du rapport de M. Luc Machard remis au ministre chargé de l'éducation et au ministre délégué à la famille en janvier 2003. Il privilégie trois axes principaux :
- faire preuve de réactivité face aux absences : il revient au chef d'établissement d'engager le dialogue et la concertation avec la famille dès la première absence non justifiée ;
- responsabiliser les parents : des modules de soutien à la responsabilité parentale (élaborés en partenariat avec les caisses d'allocations familiales, le réseau associatif, les collectivités locales...) seront mis en place et proposés par l'inspecteur d'académie aux familles en difficulté éducative ;
- sanctionner en dernier recours : le projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance propose la suppression du dispositif de sanction des manquements à l'obligation scolaire fondé sur la suspension ou la suppression des prestations familiales (fixé à l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale), inefficace, inéquitable (une grande partie des prestations familiales est constituée des allocations familiales auxquelles ne sont pas éligibles 1,3 million de familles à enfant unique) et actuellement appliqué de façon hétérogène. On rappellera qu'en 2001-2002, 2 900 suspensions d'allocations familiales ont été dénombrées (contre 2 400 en 2000-2001).
La sanction pénale réprimant ces manquements est en revanche renforcée . Le montant maximum de l'amende encourue s'élèvera à 750 euros, au lieu de 150 euros actuellement. Le décret n° 66-104 du 18 février 1966 relatif au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire et aux sanctions des manquements à l'obligation scolaire, sera réécrit en ce sens.
Dans les cas les plus graves, les poursuites pourront être engagées sur la base de l'article 227-17 du code pénal, sanctionnant les parents pour les délits de carence éducative graves.
3. Le renforcement des dispositifs de partenariat
a) Des mesures nouvelles en faveur des dispositifs relais et de l'opération « Ecole ouverte »
Les dispositifs relais et l'opération « Ecole ouverte », qui participent à la lutte contre l'échec scolaire et la marginalisation sociale des jeunes en situation de rupture scolaire, font chacun l'objet d'un renforcement dans le projet de budget pour 2004 :
- une mesure nouvelle d'un montant de 6,4 millions d'euros vient accompagner le développement des dispositifs relais, après avoir bénéficié à la rentrée 2003 d'une mesure nouvelle de 3,8 millions d'euros. En outre, 0,4 million d'euros seront destinés à financer des heures supplémentaires d'enseignement pour les classes relais.
Instituées par la circulaire n° 98-120 du 12 juin 1998, les classes relais s'appuient sur un partenariat actif avec le ministère de la justice (direction de la protection judiciaire de la jeunesse), les collectivités territoriales (conseils généraux et communes), le ministère délégué à la ville, le tissu associatif de proximité et les familles. Elles accueillent des jeunes en risque de marginalisation scolaire et sociale.
180 classes relais ont fonctionné au cours de l'année 1999-2000, 230 au cours des années scolaires suivantes, 252 en 2002-2003 et 270 fonctionneront en 2003-2004 . L'objectif de 250 classes fixé par le conseil de sécurité intérieure du 30 janvier 2001 est donc largement dépassé.
Chaque classe relais accueille en moyenne 15 élèves. Pour l'année 2002-2003, 3 500 jeunes ont été pris en charge.
Créés à la rentrée 2002-2003 (convention cadre du 2 octobre 2002) en complément des classes relais, les ateliers relais sont destinés à des élèves dont la présence dans l'établissement n'est plus possible, aussi bien pour eux que pour la communauté scolaire. Ils sont basés sur un partenariat avec les associations périphériques de l'école, notamment les mouvements de jeunesse et d'éducation populaire. Le séjour en atelier relais est limité à 12 semaines. Il doit permettre la mise en oeuvre de stratégies de réconciliation scolaire et sociale. 29 ateliers relais ont fonctionné en 2002-2003 et 44 nouveaux ateliers sont attendus à partir de la rentrée 2003.
- Une mesure nouvelle de 5,4 millions d'euros (après + 10,1 millions d'euros en 2003) est destinée à abonder les crédits destinés à l'opération « Ecole ouverte ».
Lancée en 1991, en partenariat avec le ministère de l'Emploi et de la Solidarité et le Fonds d'Action Social pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), l'opération École Ouverte permet d'accueillir les élèves dans les collèges et les lycées pendant les vacances scolaires ainsi que les mercredis et samedis de l'année scolaire et leur propose des activités diversifiées aussi bien scolaires qu'éducatives, culturelles ou de loisirs. Sont concernés les établissements scolaires situés en ZEP, en zone urbaine sensible, les établissements sensibles, mais également les établissements proches de ces zones ou situés dans des communes qui connaissent des difficultés socio-économiques. L'opération est ainsi devenue un élément essentiel de la politique d'éducation prioritaire.
Les collectivités territoriales, des associations et certains ministères co-financeurs (dont le ministère des affaires sociales et le ministère délégué à la ville) peuvent également participer financièrement à cette opération, qui doit par ailleurs s'articuler avec les différents dispositifs locaux existants, par exemple dans le cadre des contrats éducatifs locaux.
En 2002, 509 établissements étaient engagés dans l'opération (soit 6,7 % de plus qu'en 2001) pour 2 616 semaines d'ouverture (en hausse de 14 % par rapport à 2001). Au total, 76 122 jeunes ont été accueillis et encadrés par 11 527 personnes volontaires.
Le nombre total de semaines d'ouverture de ces établissements devrait passer de 3.750 en 2003 à 5.000 en 2004.
b) Les observations sur l'évaluation de ces dispositifs
Tout en reconnaissant la nécessité d'une politique de prévention de la violence et de l'échec scolaire, votre commission souligne qu'il est avant tout essentiel d'accompagner le développement des dispositifs relais, à l'efficacité relative, d'un fonctionnement plus satisfaisant et d'un réel cadrage pédagogique permettant aux élèves de réintégrer le système de formation.
Dans le même sens, l'IGEN et l'IGAENR ont remis en avril 2003 un rapport d'évaluation des dispositifs relais et de l'action « Ecole ouverte » dont les principales conclusions sont les suivantes :
« Ces deux dispositifs s'inscrivent dans la lutte contre l'exclusion : lutte contre l'exclusion sociale pour Ecole ouverte grâce à une ouverture sur des activités culturelles et sportives ancrées autour de l'école et dans l'école pendant les congés scolaires ; lutte contre l'exclusion scolaire pour les dispositifs relais , qu'une telle situation découle soit d'une décision du conseil de discipline, soit d'un décrochage consécutif à l'échec scolaire ou à des problèmes familiaux ou comportementaux.
Ils s'inscrivent aussi dans la lutte contre la violence : les premières Ecoles ouvertes font suite aux émeutes du Val Fourré à Mantes-la-Jolie en 1991, et les classes relais ont pu être perçues par l'institution comme un moyen de contenir -voire d'écarte - les fauteurs de troubles.... ».
Malgré « un déficit quasi-général de pilotage pédagogique » et « des contenus inégaux », « Ecole ouverte est incontestablement une réussite » et constitue par ailleurs une source de « reconnaissance » pour les personnels ATOS, voire « l'occasion unique de voir leur place reconnue dans la communauté éducative ».
Néanmoins, les dispositifs relais présentent des lacunes : « les liens des classes relais avec les collèges support sont souvent faibles... cette situation traduisant aussi l'extrême solitude des enseignants vis-à-vis de leurs collègues. Quant à l'administration, son regard souvent distant est parfois complètement absent ». En outre, l'efficience des dispositifs relais, dont le coût est loin d'être négligeable (le coût d'un collégien étant multiplié par 2,5 en classe relais ), pourrait être optimisée, notamment en mettant en oeuvre « une approche et une réflexion beaucoup plus globales sur les élèves en difficulté et sur les diverses formes de remédiation dans une démarche de veille éducative », par exemple « en intervenant le plus tôt possible » et en gérant mieux l'admission et le retour en collège.
Toutefois, en dépit de ces remarques, votre commission reconnaît de la même façon la valeur et l'intérêt indéniables de ces actions en faveur de jeunes en grande souffrance, très perturbés dans leur vie familiale et sociale. En effet, elle ne peut que se féliciter que les résultats corroborés par les observations de terrain prouvent que de tels dispositifs sont dignes d'être encouragés . Le rapport précité le souligne : « en classe relais, tous les jeunes, même ceux qui tournent mal, ont appris quelque chose », notamment souvent « l'estime d'eux-mêmes ».