II. UN BUDGET RECENTRÉ SUR DES PRIORITÉS ÉDUCATIVES NATIONALES
Le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2004 traduit la volonté du ministère de recentrer les efforts sur des orientations prioritaires : la prévention de l'illettrisme, la lutte contre les violences et l'échec scolaire, la scolarisation des enfants handicapés.
Votre commission ne peut que se féliciter de la rupture ainsi engagée avec une politique de saupoudrage des moyens et la succession ininterrompue de réformes ponctuelles, dont l'accumulation depuis plusieurs décennies a, selon le diagnostic établi par l'IGAENR dans son rapport de 2002, « rendu l'organisation du système à la fois illisible et ingérable ; (...) illisible parce que jamais n'est mise en regard la continuité nécessaire des actions ;(...) ingérable par l'impossibilité, devenue réelle, de mettre en oeuvre toutes les mesures de réformes, ce qui a entraîné, par ailleurs, découragement et scepticisme parmi les enseignants comme parmi les chefs d'établissement ».
A. LA BATAILLE DE LA LECTURE ET DE L'ÉCRITURE À L'ÉCOLE
1. Un effort national en faveur de l'école primaire
Le projet de budget pour 2004 prévoit le renforcement du Plan national de prévention de l'illettrisme appliqué depuis 2002 . Ce plan repose sur une stratégie d'ensemble qui s'articule entre actions scolaires et temps extrascolaire, selon trois axes principaux :
- renforcer l'apprentissage de la lecture et de l'écriture tout au long de l'école élémentaire,
- améliorer la prise en charge des élèves en difficulté,
- développer la lutte contre l'illettrisme en milieu extrascolaire : une mesure nouvelle de 0,5 million d'euros en faveur du programme de lutte contre l'illettrisme dans les centres de vacances et de loisirs est ainsi inscrite au budget « Jeunesse ».
a) Les enjeux de l'école primaire : une étape déterminante
L'effort en faveur de l'école primaire correspond à un choix à la fois justifié et opportun. C'est en effet dès ce stade premier des apprentissages, étape déterminante pour le reste de la scolarité, que se constitue le noyau dur des élèves en très grande difficulté de lecture. Le rapport de l'IGAENR pour 2002 relève l'existence d'une corrélation quasi exacte entre les pourcentages d'échecs aux évaluations de CE2 et de 6 e .
En outre, la part des dépenses de l'enseignement scolaire consacrées à l'école primaire est aujourd'hui proportionnellement moins importante que dans la moyenne des pays de l'OCDE. En effet, la dépense d'éducation dans le premier degré représente 27,3 % de la dépense intérieure d'éducation (DIE) en 2002 (contre 30,1 % en 1985), soit une dépense moyenne de 4 460 euros par élève (la moyenne des pays de l'OCDE étant de 4 380 euros), alors que la part de l'enseignement du second degré s'élève à 43,4 % de la DIE, soit une dépense moyenne par élève de 8 120 euros (un montant bien supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE, de 5 960 euros).
L'avis du Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé) rendu public en octobre 2003, proposant, en amont du Débat national sur l'école, des « Eléments de diagnostic sur le système scolaire français » formule les observations suivantes :
- huit à neuf élèves et jeunes sur dix ont, à des degrés divers, une maîtrise de la lecture qui leur permet de bénéficier des enseignements qui leur sont dispensés, puis de participer à la vie sociale et professionnelle ;
- en revanche, à tous les niveaux , 10 à 15 % des élèves sont en plus ou moins grande difficulté de compréhension face à l'écrit et près de la moitié de ceux-ci peut être considérée en très grande difficulté ; les tests passés lors de la Journée d'appel de préparation à la défense montrent que, parmi les 10 à 12 % de jeunes de 17 ans qui connaissent des difficultés, 5 à 7 % se trouvent dans une situation qui peut déboucher sur l'illettrisme ;
- cette proportion d'élèves en grande et très grande difficulté n'a pas sensiblement augmenté au cours des dernières années, mais n'a pas non plus diminué, et sur ce point notre système éducatif connaît un palier. A la rentrée 2002, 4 % des élèves entrant en 6 e présentent de très grandes difficultés et des lacunes quasi générales dans tous les domaines de la lecture (cette proportion était la même en 1997), 7 % présentent des difficultés importantes dues à leur lenteur (8 % en 1997) et 6,5 % sont également en difficulté mais maîtrisent au moins une partie des fondamentaux (3 % en 1997). Au total, 17,5 % des collégiens sont en difficulté, contre 15 % en 1997 ;
- au niveau des comparaisons internationales, l'enquête PIRLS 6 ( * ) fait apparaître pour la France des résultats qui sont globalement un peu inférieurs à la moyenne des pays comparables au nôtre. Mais la dispersion des résultats est plus faible en France. Les écarts entre filles et garçons y sont moindres et la proportion de « mauvais lecteurs » y est relativement modeste.
Votre commission rejoint les conclusions du Hcéé, lesquelles soulignent les enjeux majeurs reposant sur le début de l'école primaire :
«Tous les travaux disponibles convergent pour montrer que le moment des apprentissages fondamentaux , ceux qui ont lieu au cycle II de l'école primaire, c'est-à-dire à l'articulation entre la dernière année d'école maternelle -la Grande section- et les deux premières années de l'école élémentaire -le CP et le CE - est essentiel dans une scolarité .
Une lenteur ou une difficulté d'apprentissage au CP compromet gravement le déroulement de la carrière scolaire ultérieure (...). C'est à ce moment que se constitue un « noyau dur » d'élèves qui, ne maîtrisant pas les procédures élémentaires nécessaires aux apprentissages, ont du mal, à chaque niveau de la scolarité, à bénéficier des enseignements et constituent vraisemblablement ensuite l'essentiel des jeunes que l'on peut considérer comme en danger d'illettrisme, lorsqu'ils participent à 17 ans à la Journée d'Appel de Préparation à la Défense (JAPD). »
b) La pré-scolarisation : quel impact en termes de réussite scolaire ?
Votre commission rappellera que les études disponibles ne révèlent aucun impact de la scolarisation dès deux ans sur les résultats scolaires des enfants lors des deux premières années de l'école primaire : les inégalités sociales de réussite restent sensibles.
C'est pourquoi il apparaît plus opportun de développer d'autres voies d'accueil pour ces enfants que l'école maternelle, sur l'exemple des structures intermédiaires de garde existant en Allemagne par exemple ou dans d'autres pays européens, alors que le taux de pré-scolarisation en France est déjà parmi les plus élevés.
L'objectif fixé par le ministère consiste à maintenir ce taux à son niveau actuel, à savoir 32 %, en ciblant ce dispositif sur les zones les plus défavorisées.
Une circulaire publiée pour la rentrée scolaire 2003 7 ( * ) , réaffirme la priorité à accorder dans les écoles d'éducation prioritaire à la qualité de l'apprentissage de la langue française dès l'école maternelle. C'est en effet dans la perspective de développement du langage et de prévention dans la détection de la difficulté scolaire que la scolarisation dès deux ans prend tout son sens dans les écoles maternelles situées en zone d'éducation prioritaire.
c) Les nouveaux programmes pour l'école primaire
Définis par les arrêtés du 25 janvier 2002, ces programmes font de la maîtrise de la langue française dans ses usages oraux et écrits la première des priorités pour tous les cycles . Leur mise en place s'est accompagnée de directives plus rigoureuses que par le passé en matière de pédagogie de la lecture, quelles que soient les méthodes adoptées par les maîtres.
Les horaires quotidiens dévolus à la lecture et à l'écriture y sont précisés, alors que ce n'était plus le cas depuis 1969 :
- 2 h 30 au cycle des apprentissages fondamentaux (CP et CE1)
- 2 h au cycle des approfondissements (cycle III - CE2, CM1 et CM2)
En parallèle, les dispositifs d'évaluation des acquisitions en français sont enrichis, tout au long de la scolarité primaire. Un livret intitulé « Lire au CP : repérer les difficultés pour mieux agir » , synthétisant les principales difficultés susceptibles d'être rencontrées par les élèves, ainsi que les activités de nature à y remédier, a été distribué aux maîtres des cours préparatoires.
En amont, le rôle de l'école maternelle est recentré sur l'acquisition d'un socle de compétences nécessaires pour faciliter l'approche de l'écrit.
Enfin, les nouveaux programmes incluent la poursuite de la mise en oeuvre du programme de littérature de jeunesse à l'école : au cours de chaque année du cycle III, chaque élève doit lire au moins 10 ouvrages, socle d'une première culture littéraire partagée.
Néanmoins, ces nouveaux programmes font part aux activités d'ouverture, complémentaires, et non concurrentes de l'apprentissage des fondamentaux. L'apprentissage d'une langue vivante s'inscrit en discipline obligatoire de l'école primaire, et se voit doter d'un horaire spécifique, ainsi que d'un programme et d'objectifs précis.
Le renforcement du statut de cet enseignement accompagne le plan de généralisation pour l'école primaire. On remarquera toutefois que l'objectif initial, à savoir de toucher l'ensemble des classes de CE2 en 2002, n'a pas été atteint, à défaut de moyens suffisants en enseignants qualifiés : si 95,8 % des élèves de cours moyen ont appris une langue étrangère en 2002-2003, seuls 55,7 % des classes de CE2 ont été concernées. L'objectif pour 2003 est d'atteindre 100 % des classes de cours moyens et 90 % des classes de CE2, pour lesquelles la généralisation totale est prévue pour 2004.
Par ailleurs, alors que le plan initié par M. Jack Lang en 2000 prévoyait l'extension progressive de l'apprentissage d'une langue vivante étrangère en cycle II, c'est-à-dire de la grande section de maternelle au CE1, d'ici 2007, ces objectifs ne sont plus mentionnés, ce qui correspond à la volonté du ministère de privilégier la qualité à la logique extensive d'une « généralisation à marche forcée ».
2. L'extension de l'expérience des cours préparatoires dédoublés
a) L'expérimentation lancée en 2002
L' expérimentation portant sur des classes de cours préparatoires à effectifs réduits concerne depuis septembre 2002 une centaine de classes, dans environ 40 écoles situées dans 10 académies (Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon, Paris, La Réunion, Rouen, Strasbourg et Versailles). L'opération est concentrée sur des écoles accueillant une population défavorisée, plus vulnérable face aux exigences des apprentissages scolaires, comme en attestent les résultats aux évaluations scolaires nationales. Les classes, qui ne sont pas des classes de niveau à ce stade des apprentissages, rassemblent 10 à 12 élèves.
On rappellera que la mise en place de cette expérimentation répond à une étude du Haut conseil de l'évaluation de l'école, qui avait mis en évidence la possible existence d'un effet de la taille des classes, pour les enfants des familles les plus défavorisées, dès lors que cette réduction est importante et qu'elles concerne les petites classes de l'enseignement élémentaire.
Les moyens mobilisés pour constituer les classes à effectifs réduits sont essentiellement des postes surnuméraires qui existaient dans les écoles concernées ou quelques emplois supplémentaires qui ont été utilisés à cette fin dans le cadre de l'organisation départementale.
b) L'évaluation de l'expérimentation
Le dispositif d'évaluation de cette expérimentation a pour objectif de mettre en regard les progrès des élèves dans les classes à effectifs réduits et ceux des élèves de classe « témoin » ordinaire. Seront appréciées non seulement leurs compétences en lecture et écriture, mais aussi dans les autres disciplines, pour vérifier que l'accent mis sur la lecture et l'écriture ne se fait pas au détriment de l'acquisition d'autres compétences.
L'évaluation s'efforce en outre de mettre en lumière les modifications des pratiques pédagogiques que la diminution des effectifs aura pu rendre possible, ainsi que l'évolution des comportements et attitudes des élèves.
Les résultats nationaux de ces évaluations ne seront disponibles qu'au cours du premier trimestre 2004. Mais il est d'ores et déjà possible de dresser un bilan plutôt positif de cette expérimentation, contrairement aux critiques injustifiées qui ont pu être répandues dans la presse. En effet, si les premières analyses traduisent des résultats contrastés, ils sont cependant toujours positifs, voire fort significatifs , puisque, dans l'académie de Strasbourg, des progrès de 30 à 35 % supérieurs ont été constatés pour les élèves bénéficiant du dispositif.
Néanmoins, la réussite de l'expérimentation se fonde en premier lieu sur un accompagnement pédagogique adapté . Comme l'a affirmé le ministre à l'issue d'une conférence réunissant des professeurs des écoles ayant participé à ce dispositif, « ce n'est pas uniquement le dédoublement des classes qui compte, mais les méthodes pédagogiques que l'on développe ».
A ce titre, les témoignages des enseignants soulignent en apports principaux la qualité du travail en équipe, les nouvelles pédagogies mises en oeuvre, la plus grande réactivité face aux difficultés des élèves, ainsi que les progrès faits par les enfants en matière d'autonomie et de comportement.
c) Le renforcement de l'expérience des classes de cours préparatoire dédoublées
Comme l'y incitent ces premiers résultats encourageants ainsi que la volonté de prévenir l'illettrisme dès le premier stade des apprentissages, en ciblant les enseignements sur la maîtrise de la lecture et de l'écriture, ce dispositif fait l'objet d'un renforcement.
Ainsi, à la rentrée 2003, plus de 3 800 cours préparatoires de secteurs géographiques difficiles seront fortement aidés, selon les modalités suivantes :
- 482 CP dédoublés à temps plein, impliquant près de 200 maîtres supplémentaires ;
- 1 315 CP renforcés par l'intervention d'un maître supplémentaire (soit environ 480 maîtres supplémentaires) pendant les phases d'apprentissage de la lecture et de l'écriture (soit le tiers du temps environ) ;
- 2 020 CP renforcés par l'intervention d'assistants d'éducation (soit environ 700) pendant les phases d'apprentissage de la lecture et de l'écriture.
Au total, près de 70 000 élèves devraient ainsi bénéficier, au cours de l'année scolaire 2003-2004, d'un tel appui pédagogique renforcé.
La création de 1 500 emplois de professeurs des écoles proposée dans le projet de budget pour 2004 est destinée de façon prioritaire au renforcement de cette expérimentation, sur la base des résultats des évaluations. A ce titre, le dispositif d'évaluation a été enrichi, notamment en vue de comparer les effets des trois modalités d'effort mises en place à la rentrée 2003, et pour juger les éventuels effets à moyen terme de l'expérimentation.
Ainsi, lors de son audition devant la commission des affaires culturelles, le ministre a annoncé que pourraient être envisagées plusieurs modalités en vue de pérenniser ce dispositif, dans l'objectif de toucher 100 à 150 000 élèves :
- organiser des classes dédoublées le matin, l'après-midi étant consacrée aux activités en classe entière ;
- étendre l'expérimentation aux classes de CE1, voire, comme le préconise le HCéé, à l'ensemble du cycle II, de la grande section de maternelle au CE1.
3. Un effort connexe en faveur de la formation des maîtres et du suivi des élèves en difficulté
La réussite du dispositif des classes de CP dédoublées et de la politique de prévention de l'illettrisme repose en premier lieu sur la qualité de l'encadrement pédagogique, ce qui suppose des actions de formation adaptées.
Ces mesures s'appuient sur une adaptation et un renforcement de la formation initiale et continue des enseignants du premier degré, alors que le rapport remis le 10 octobre 2003 au Haut conseil de l'évaluation de l'école, « Eléments pour un diagnostic sur l'école » 8 ( * ) , relève que « la formation des maîtres (aux nouveaux contenus et aux démarches propres à chaque discipline) est insuffisante ».
a) « Maîtriser le recrutement des enseignants du premier degré sur liste complémentaire »
La politique de recrutement mise en place à partir de 2002 veille à réduire le nombre excessif de postes sur liste complémentaire dans le premier degré . Ce système, destiné à pourvoir des postes devenus vacants au cours de l'année scolaire à la suite de sorties définitives ou temporaires (détachement, disponibilité, congé de longue durée, congé parental...), conduit à ce que de jeunes enseignants soient affectés directement devant une classe sans avoir bénéficié d'une formation pédagogique et pratique préalable en IUFM , qu'ils ne rejoignent que l'année suivante.
Votre commission, qui rappelait chaque année le caractère inadapté et insatisfaisant de ce mode de recrutement, ne peut que se réjouir de l'objectif fixé par le ministère, consistant à résorber progressivement le nombre de « reçus-collés ». Il est ainsi prévu de limiter le recours aux listes complémentaires à environ 2 000 candidats (4 500 en 2003, 3 500 en 2004), niveau minimal nécessaire pour couvrir les besoins limités apparaissant après le 1 er octobre de l'année scolaire.
En effet, les postes pourvus sur liste complémentaire étaient entrés ces dernières années dans une spirale inflationniste : alors qu'en 1997, 800 enseignants étaient recrutés au moyen des listes complémentaires, soit 8,7 % des candidats admis sur liste principale, ils étaient 6 309 en 2001 , soit 56,1 % des candidats sur liste principale.
Un tel système privilégie une vision de court terme alors que devrait être privilégiée une programmation pluriannuelle des emplois et une utilisation plus rigoureuse des moyens de remplacement. La qualité des enseignants en pâtit, alors que la priorité donnée à la lutte contre l'illettrisme requiert des maîtres expérimentés et formés à l'exercice du métier.
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LES FONDEMENTS ET OBJECTIFS DE LA NOUVELLE RÉFORME DES IUFM En matière de formation initiale, la réforme des IUFM s'inscrit dans la volonté de recentrer la formation des maîtres sur les apprentissages fondamentaux, par l'adaptation, en premier lieu, du concours de recrutement des professeurs des écoles aux nouveaux programmes de l'école primaire . En effet, alors que l'enseignement des langues vivantes, qui constitue désormais une discipline obligatoire intégrée dans les programmes de l'école primaire, l'épreuve de langues au concours de professeurs des écoles n'est que facultative. Une communication sur la formation des enseignants a été présentée au conseil des ministres le 9 avril 2003, en vue de répondre aux nouvelles exigences imposées aux instituts universitaires de formation des maîtres, tout en assurant l'équilibre entre maîtrise des savoirs et professionnalisation. Les objectifs sont les suivants : - Recentrer la formation des maîtres sur les connaissances qu'ils auront à enseigner, ce qui suppose une formation théorique solide acquise à l'université, au cours de l'année de préparation aux concours. - Préparer les enseignants à leur futur métier en développant l'alternance entre la pratique de la classe et la formation théorique, au cours de la deuxième année d'IUFM. Les enseignants stagiaires doivent en outre pouvoir revenir en formation pendant les deux premières années d'exercice du métier. Pour mieux comprendre l'hétérogénéité des classes et mieux connaître la diversité des voies de formation, les professeurs de collèges et de lycées effectueront un stage en lycée professionnel , ainsi qu'un stage en école primaire . Les professeurs de lycées professionnels verront leur formation en entreprise renforcée et effectueront un stage en collège. L'ensemble des futurs enseignants sera initié à l'accueil des élèves handicapés . - Réformer le fonctionnement des instituts universitaires de formation des maîtres . Il s'agit d'ouvrir aux IUFM les ressources de formation professionnelle dont disposent les établissements d'enseignement supérieur, mais également les écoles, les collèges et les lycées. Leur potentiel de formation, constitué d'un noyau d'enseignants chercheurs et de professeurs permanents, ne peut en effet suffire à l'exercice de leur mission. - Donner un nouvel élan à la formation continue, en association avec les universités ou écoles d'ingénieurs, dans la logique des certifications complémentaires. Votre commission ne peut qu'aller dans le sens de la mise en oeuvre effective de cette réforme, qui tend au nécessaire renforcement de la professionnalisation de la formation des futurs enseignants, afin notamment de les préparer à l'exercice du métier, en constante évolution, en particulier dans les établissements difficiles. |
b) L'accent sur la formation continue
En outre, la priorité en faveur de la maîtrise de la lecture s'accompagne d'un effort en matière de formation continue, recentré sur la prévention de l'illettrisme et les apprentissages au CP, afin d'« accompagner les évolutions pédagogiques par des dispositifs adaptés ».
L'actualisation des connaissances représente 68 % des actions de formation continue suivies par les enseignants du 1 er degré dans le cadre des plans académiques de formation continue (10 % de celles-ci en matière de maîtrise de la langue).
En outre, un site Internet unique dédié à l'apprentissage de la lecture et de l'écriture est ouvert depuis la rentrée 2003 (« bienlire.education.fr »). Une aide pédagogique sera apportée aux maîtres des CP dédoublés, sous la forme d'un guide méthodologique, qui prendra en compte l'expérience des enseignants qui ont eu en charge de telles classes en 2002
c) Reconnaître et traiter les difficultés spécifiques des élèves
D'autres actions connexes sont en outre mises en place en direction des élèves confrontés à des difficultés spécifiques :
- un document d'accompagnement des programmes « Français langue seconde » pour les élèves dont le français n'est pas la langue maternelle ;
- un guide « Apprendre à lire avec un trouble du langage », pour les enfants dyslexiques.
Sur ce dernier point, l'objectif d' « améliorer la prévention et le traitement de la difficulté scolaire des élèves ayant des déficiences spécifiques » est désigné comme prioritaire dans le projet de loi de finances pour 2004. Il s'agit d'améliorer le repérage, dès l'école maternelle, des élèves présentant des difficultés d'apprentissage du langage oral, et d'assurer le repérage et le diagnostic de ceux d'entre eux qui présentent des troubles spécifiques du langage. L'examen médical obligatoire réalisé au cours de la 6 e année de l'enfant est spécifiquement orienté vers cette priorité : un dépistage obligatoire des troubles spécifiques du langage a été inclus dans ce bilan, qui ne concerne néanmoins que 80 % des enfants en 2002 (contre 70 % en 2001).
Toutefois, la réalisation de cet objectif se heurte au constat sévère de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) dans un rapport conjoint de février 1999 relatif à l'organisation et au pilotage du dispositif médico-social en faveur des élèves. On ne peut que déplorer en effet, malgré les quelques efforts engagés ces dernières années, la sous-allocation des moyens en personnels médicaux, en particulier dans les écoles primaires , pour partie imputable à la réticence des personnels titulaires de se partager entre plusieurs établissements, notamment parce que l'administration rembourse médiocrement les frais de déplacement. Aussi interviennent principalement des personnels vacataires à temps partiel, dont le turn over est relativement élevé, ce qui conduit à un suivi des enfants insuffisant et discontinu.
Enfin, on rappellera que la prévention est l'activité essentielle des réseaux d'aides spécialisés aux élèves en difficulté (RASED) , qui prennent en charge les élèves des écoles maternelles et élémentaires dès les premiers signes de fragilité ou de difficulté. 88,2% des postes RASED sont occupés par des enseignants spécialisés en adaptation et intégration scolaire (AIS), lesquels représentent 8,7 % des postes du 1 er degré. 40 % de ces maîtres spécialisés sont affectés sur des postes RASED.
* 6 Progress International Reading Literacy Study
* 7 « Des objectifs et des méthodes pour lutter contre la fracture scolaire et élaborer les contrats de réussite scolaire»
* 8 Rapport rédigé par MM. André Hussenet, Georges Septours, Jean-Claude Hardoin et Norberto Bottani