EXAMEN EN COMMISSION
Réunie en commission le jeudi 23 octobre 2003 , sous la présidence de M. Jean Arthuis , président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Mercier sur le projet de loi n° 4 (2003-2004) relatif aux responsabilités locales .
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a rappelé à titre liminaire que la question des transferts financiers était centrale en matière de décentralisation, soulignant que les compétences confiées aux collectivités territoriales ne pouvaient être exercées convenablement que si elles bénéficiaient des ressources correspondantes. Il a souligné que si les élus avaient vocation à assurer des responsabilités locales, ils pouvaient être amenés à craindre que les moyens mis à leur disposition ne soient pas en adéquation avec leurs besoins de financement.
Il a noté que les dispositions financières relatives au présent projet de loi seraient prises dans le cadre de la loi de finances pour 2005, ce qui était susceptible de poser des difficultés dans l'examen des transferts de compétence.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi sur les responsabilités locales était extrêmement attendu et serait suivi d'autres lois portant des dispositions relatives à la décentralisation. Il a considéré qu'il était utile, à l'occasion de la discussion du présent projet, de fixer un certain nombre de principes qui formeraient un cadre général pour la décentralisation.
Il a déploré l'imprécision de certaines dispositions financières, rappelant que les transferts de compétences prévus dans le présent projet de loi s'élevaient à une somme comprise entre 11 et 14 milliards d'euros.
Puis il a indiqué que ce présent projet comportait 9 titres et 126 articles et instaurait d'importantes dispositions relatives aux transferts de compétence. Il a rappelé les articles dont s'était saisie la commission des finances pour avis, et il a souligné que l'essentiel des questions financières serait traité dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005.
En conséquence, il a estimé qu'il était nécessaire d'encadrer les transferts de compétence, et ce, dès le départ, afin de permettre aux collectivités territoriales d'exercer leurs nouvelles tâches dans les meilleures conditions, ce qui passait par une « évaluation loyale » des compensations. A ce propos, il a relevé la nécessité d'ouvrir un débat sur la commission consultative d'évaluation des charges. Il s'est également interrogé sur la justification des articles 92 et 93 du projet de loi, et en a préconisé la suppression.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean-Philippe Lachenaud a noté que la commission avait à s'exprimer, pour la première fois, sur un ensemble de textes destinés à organiser le financement de la décentralisation. Il s'est interrogé sur la nécessité de poser un préalable financier à l'engagement de la décentralisation.
Mme Marie-Claude Beaudeau a évoqué les critères d'indexation des dotations de compensation.
M. Philippe Adnot a rappelé que le Premier ministre s'était exprimé sur la question des compensations et qu'il souhaitait que soit inscrite, dans la loi, la possibililité, pour les collectivités territoriales, de moduler les taux des impositions qui leur seraient transférées.
M. Eric Doligé a remarqué que l'application des règles constitutionnelles n'était pas pleinement assurée et qu'il convenait donc d'être vigilant afin de ne pas augmenter les charges déjà supportées par les collectivités territoriales.
M. Maurice Blin a souscrit aux propos tenus par M. Eric Doligé. Il s'est interrogé sur le bilan de la décentralisation engagée dans les années 80 en matière d'évolution des effectifs des collectivités territoriales et de l'Etat. Il a relevé le risque, compte tenu de l'ampleur des compétences transférées, d'une forte hausse du nombre des personnels dans les collectivités, ce qui aurait pour conséquence d'aggraver les charges, sans pour autant que cette augmentation soit compensée par une baisse significative des effectifs de ceux travaillant pour le compte de l'Etat.
M. Yann Gaillard a regretté que la commission des finances n'ait pas été saisie pour avis des dispositions concernant la gestion du patrimoine contenues dans le projet de loi.
M. Jacques Baudot a appuyé les propos tenus par M. Maurice Blin et a noté qu'il conviendrait d'être vigilant à l'avenir sur la question des effectifs.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé, à ce propos, que le projet de loi portant décentralisation du RMI et création du RMA allait probablement faire l'objet d'amendements de la part du gouvernement afin de prévoir le transfert, aux départements, des personnels de l'Etat en charge de ces compétences. A ce propos, il s'est interrogé sur le faible nombre d'agents de l'Etat s'occupant du RMI. Il a soutenu l'idée de proposer des amendements de suppression des articles 92 et 93, exprimant à ce propos le souhait que toutes les données relatives aux collectivités territoriales soient disponibles au sein même du Sénat, afin que ce dernier puisse remplir pleinement ses missions constitutionnelles de représentant des collectivités territoriales.
En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Michel Mercier, rapporteur pour avis , a indiqué qu'une grande vigilance serait nécessaire afin de mener, dans les meilleures conditions possibles, les transferts de compétence.
En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, il a rappelé que le gouvernement avait prévu que les transferts seraient compensés, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature.
Il a précisé que les compétences nouvelles des régions seraient financées par le transfert d'une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui, après l'accord de Bruxelles, pourrait être modulée, tandis que les compétences nouvelles des départements seraient financées par une part de TIPP non modulable et par la taxe sur les conventions d'assurance. Il a tenu à souligner que le débat sur le présent projet de loi serait l'occasion de clarifier le cadre de ces transferts de fiscalité.
En réponse à M. Eric Doligé, il a indiqué que si la garantie constitutionnelle constituait un progrès important, elle ne couvrait pas l'ensemble des hypothèses, comme le soulignait, par exemple, la question de la compensation du transfert du RMI aux départements.
En réponse à M. Maurice Blin, il a reconnu que l'évolution des effectifs était un problème important. Il a relevé que le projet de loi sur la décentralisation du RMI comprenait une disposition dotant chaque bénéficiaire d'un « tuteur » chargé de l'accompagner dans sa démarche d'insertion, ce qui se traduirait, concrètement, par la création de très nombreux emplois pour les départements, qu'il serait difficile de financer.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles.
A l' article 2 (transfert aux régions des instruments financiers déconcentrés de l'Etat au service du développement économique), la commission, après l'intervention de Mme Marie-Claude Beaudeau , a adopté un amendement tendant à spécifier que le transfert ne concernait pas les seuls crédits, mais également les compétences, incluant ainsi les personnels en ayant la charge.
A l' article 18 (éligibilité au Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) des fonds de concours versés à l'Etat relatifs aux opérations routières sur le domaine public national) après l'intervention de M. Eric Doligé , la commission a adopté un amendement tendant à assouplir certaines des conditions d'éligibilité au FCTVA.
A l' article 88 (principes généraux applicables à la compensation de transferts de compétences prévus par le présent projet de loi), la commission, après les interventions de MM. Eric Doligé, Jean-Philippe Lachenaud et Jean Arthuis, président , a adopté deux amendements tendant respectivement à prévoir que le projet de décret prévoyant le nombre d'années pris en compte pour le calcul des compensations serait soumis, pour avis, à la commission consultative sur l'évaluation des charges, et à prévoir que les charges de fonctionnement transférées seraient compensées au regard des dépenses actualisées sur une période de trois ans.
Puis après les interventions de Mme Marie-Claude Beaudeau, de MM. Jean-Philippe Lachenaud, Adrien Gouteyron et Jean Arthuis, président , la commission a adopté à l'unanimité trois amendements insérant des articles additionnels après l'article 88 , tendant, respectivement, à accompagner les créations et extensions de compétences des ressources nécessaires à leur exercice normal, à confier la présidence de la commission consultative d'évaluation des charges à un élu local, et à confier à cette commission le suivi de l'évolution des charges résultant des créations et extensions des compétences.
Aux articles 92 (création d'un Conseil national des politiques publiques locales) et 93 (transmission à l'Etat des informations nécessaires à l'évaluation des politiques locales par les collectivités territoriales et leur groupement), la commission, après l'intervention de M. Jean Arthuis, président , a adopté deux amendements de suppression.
A l' article 103 (procédure de fusion des établissements publics de coopération intercommunale) et à l' article 104 (conséquences de la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 123 (assouplissement des conditions de définition et de révision des attributions de compensation versées par les établissements de coopération intercommunale à leurs communes membres), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l' article 124 (modification des conditions d'attribution de la dotation de solidarité communautaire), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
A l' article 125 (versement des fonds de concours entre établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et communes membres), après avoir entendu M. Adrien Gouteyron exprimer sa préoccupation quant au caractère majoritaire du financement de l'équipement par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de l'équipement, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer toutes les restrictions à l'utilisation des fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres.
La commission a ensuite émis, sous réserve de l'adoption de ces amendements, un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi .