EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Adopté en Conseil des ministres le 5 février dernier, le projet de loi de sécurité financière est déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat. Ce projet de loi volumineux comprend quatre-vingt-onze articles répartis sous quatre titres distincts traitant successivement :
- de la modernisation des autorités de contrôle du secteur financier, avec en particulier la fusion au sein d'une instance unique dénommée Autorité des marchés financiers de la Commission des autorités de bourse, du Conseil des marchés financiers et du Conseil de discipline de la gestion financière ;
- de la sécurité des épargnants et des assurés, avec une réforme du cadre juridique du démarchage en matière bancaire et financière ;
- de la modernisation du contrôle légal des comptes et du renforcement des règles de transparence pour les sociétés anonymes mais également pour les établissements publics de l'Etat ;
- de l'habilitation du Gouvernement à étendre par ordonnances aux collectivités situées outre-mer soumises au principe de la spécialité législative les nouvelles dispositions relatives à la sécurité financière.
Ce projet de loi est renvoyé au fond à la commission des Finances et la commission des Lois s'est saisie pour avis des dispositions du titre III modifiant le code de commerce et de quelques autres dispositions de ce même titre relevant de son domaine de compétence. Ce titre III, consacré au contrôle légal des comptes et au renforcement de la transparence conformément à la philosophie du gouvernement d'entreprise, comprend trois volets distincts tendant à renforcer les garanties d'indépendance de la profession de commissaire aux comptes mais également les règles de transparence dans le fonctionnement des sociétés anonymes et dans le contrôle comptable et financier des établissements publics de l'Etat.
Le projet de loi s'inscrit à cet égard dans un vaste mouvement de réaction à la crise de confiance qui sévit depuis plusieurs mois sur fond de scandales boursiers et financiers, mettant en cause la véracité et la sincérité des informations diffusées sur la situation économique et financière des sociétés faisant appel public à l'épargne et conduisant au niveau mondial à une forte concentration des fonctions de conseil et d'audit au sein de cinq puis désormais de quatre groupes pluridisciplinaires.
Cette crise résulte d'une conjonction de facteurs, avec des acteurs nombreux et des responsabilités partagées ce qui, sans même prendre en compte sa dimension internationale, rend difficile la définition d'une réponse adaptée. Au-delà des initiatives prises par chaque pays, nécessairement parcellaires mais qui révèlent des axes de convergence, qu'il s'agisse du contrôle des comptes ou des principes de gouvernement des entreprises, il est apparu nécessaire de définir en certains domaines des normes communes, en particulier pour assurer la lisibilité des résultats des entreprises.
Le projet de loi constitue une réponse indispensable à la restauration de la confiance même si sa portée est limitée par la dimension internationale de la crise mais également par le choix de promouvoir une régulation partagée, formule intermédiaire entre l'auto-régulation et la réglementation, qui permet d'apporter des garanties en faveur de l'ordre public sans rigidifier le fonctionnement des entreprises et des marchés.
Si le projet de loi participe d'une réaction générale à la crise de confiance qui affecte l'économie financière et la crédibilité des professionnels qui en sont les acteurs, il prolonge en France un mouvement amorcé depuis plusieurs années. Faisant le choix délibéré d'une régulation partagée, son titre III tend à conforter l'indépendance du commissariat aux comptes et à renforcer la transparence dans la gestion des entreprises.
I. PROLONGEMENT D'UNE ÉVOLUTION DÉJÀ ANCIENNE, LE PROJET DE LOI VEUT CONTRIBUER À RESTAURER LA CONFIANCE DANS L'ÉCONOMIE FINANCIÈRE
A. LA CRISE DE CONFIANCE CAUSÉE PAR UNE SUCCESSION DE SCANDALES FINANCIERS A SUSCITÉ DES RÉACTIONS CONVERGENTES
1. Une grave crise de confiance sur fond de scandales financiers
Les deux dernières années ont été marquées par une succession de scandales qui ont affecté essentiellement les Etats-Unis mais également, bien que dans une moindre mesure, certains pays d'Europe.
A la fin de l'année 2001, l'affaire Enron a entraîné la disparition de l'un des cinq premiers groupes mondiaux d'audit, la société Andersen. On est ainsi passé des « big five » aux « big four » 1 ( * ) , le mouvement de concentration de la profession s'accentuant.
Cette affaire a été suivie outre-Atlantique de plusieurs autres scandales retentissants avec chaque fois une étude des comptes révélant des irrégularités de plus ou moins grande envergure, ce qui a conduit en juillet 2002 à l'adoption de la loi Sarbanes-Oxley.
Cette crise a profondément affecté la crédibilité des différentes catégories d'acteurs de l'économie financière.
La crise de confiance qui a éclaté montre des constantes dans l'analyse des causes de chaque affaire : la passivité des membres du conseil d'administration et des actionnaires, une créativité comptable visant à dissimuler aux analystes financiers le montant réel des engagements du groupe, un optimisme exagéré de l'information financière délivrée aux marchés résultant d'un phénomène de contagion due à l'euphorie boursière, des pressions exercées sur les commissaires aux comptes pour les pousser à fermer les yeux sur des pratiques douteuses... Ce constat reflète des responsabilités partagées des différents acteurs de l'économie financière, qu'il s'agisse des dirigeants et des administrateurs, par action ou par omission, des analystes financiers et des agences de notation exerçant une influence grandissante sur le fonctionnement des marchés, et enfin des professionnels de l'audit comptable. A enfin été incriminée l'inadaptation des normes comptables permettant d'inscrire hors bilan des informations financières fondamentales aboutissant au camouflage d'une part importante du passif de l'entreprise.
2. Des réactions convergentes
a) Les évolutions législatives récentes dans différents pays
Premiers frappés par le nombre et l'ampleur des scandales, les Etats-Unis ont également été les premiers à engager un processus législatif pour renforcer leur arsenal répressif. Le Congrès américain a ainsi voté la loi Sarbanes-Oxley entrée en vigueur le 30 juillet 2002. Elle introduit des mesures comme la certification sur l'honneur des comptes par les dirigeants et leurs directeurs financiers ou la répression accrue de la "criminalité en col blanc ", ainsi qu'un volet comptable, avec un resserrement du contrôle des commissaires aux comptes et la mise en place d'une instance de surveillance qui met fin au système d'auto-régulation, le Public Company Accounting Oversight Board.
A la suite de cette loi, l'homologue américaine de notre Commission des opérations de bourse, la SEC, a approuvé une série de propositions tendant à renforcer le code de bonne conduite de la profession comptable et les garanties de son indépendance, telles que l'interdiction faite à un salarié d'un cabinet d'audit de travailler pour un ancien client moins de cinq ans après l'achèvement de la mission.
Au sein de l'Union européenne, la Belgique a adopté en août 2002, au terme de deux années de travaux parlementaires, une loi modifiant le code des sociétés pour imposer aux entreprises une batterie de mesures visant à favoriser le gouvernement d'entreprise. Il est ainsi prévu que le conseil d'administration des sociétés cotées comporte au minimum trois administrateurs indépendants, c'est-à-dire non liés à l'actionnaire dominant, n'ayant pas de fonctions de direction et ne dépendant pas de la société. Concernant les commissaires aux comptes, la loi énonce une série d'incompatibilités avec les fonctions de certification dont le détail est renvoyé à la définition d'un arrêté royal et instaure la transparence des honoraires. Elle exige en particulier, pour les sociétés cotées ou tenues d'établir des comptes consolidés, que les honoraires rémunérant les conseils fiscaux ou juridiques donnés par le commissaire aux comptes à l'entreprise ne dépassent pas ceux perçus par lui au titre de sa mission de certification.
b) Une prise de conscience et quelques amorces de réponses communes
Bien que moins secoués par les affaires, l'Union européenne et ses Etats membres ont éprouvé le besoin de contribuer à la restauration de la confiance par une clarification des responsabilités. Ainsi, le 16 mai 2002, la Commission des communautés européennes a publié une recommandation n° 2001/6942 énonçant les principes fondamentaux de l'indépendance du contrôleur légal des comptes dans l'Union européenne.
Par ailleurs, à l'automne 2002, une réflexion a été engagée à Bruxelles sur les modalités et la mise en oeuvre du gouvernement d'entreprise. Un groupe d'experts présidé par le Néerlandais Jaap Winter a ainsi présenté un rapport à l'occasion du Conseil Ecofin du mois de novembre proposant, entre autres mesures, la publication de la rémunération individuelle des administrateurs pour les sociétés cotées et la création de comités d'audit interne constitués de membres indépendants.
Concernant la profession comptable elle-même, l'organisme qui la fédère au niveau mondial, dénommé International Federation of Accountants (IFAC), qui a réuni ses membres en congrès à Hongkong fin novembre 2002, s'est engagé à accepter la mise en place de contrôles externes et de normes d'audit validées par les autorités de régulation et a adressé des encouragements aux cabinets d'audit pour qu'ils renforcent leurs procédures de contrôle interne.
Enfin, l'uniformisation des normes comptables en Europe à l'horizon de 2005, résultant d'un règlement européen adopté le 7 juin 2002 obligeant les sept mille sociétés cotées européennes à préparer leurs comptes consolidés conformément aux normes internationales IAS (International Accounting Standards) devrait favoriser une meilleure lisibilité des comptes. Ce projet avait été proposé par la commission en février 2001 et approuvé par le Parlement européen le 12 mars de la même année à la quasi-unanimité.
* 1 Les quatre premiers cabinets d'audit mondiaux, qui se partagent les mandats des sociétés du CAC 40 sont désormais : Deloitte, Ernst & Young, KPMG et PricewaterhouseCoopers.