TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mardi 8 octobre 2002, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l' audition de M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants.
M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'est tout d'abord réjoui de cette première rencontre avec les sénateurs et a souhaité établir avec la commission une relation fondée sur la confiance, la simplicité et la sincérité des propos.
Après avoir souligné la présence du Premier ministre à de nombreuses cérémonies, notamment à la célébration du 60 e anniversaire de la rafle du Vel d'Hiv et à la journée d'hommage national aux harkis, qui montre toute la considération que le Gouvernement porte au monde combattant, ainsi que l'implication du président de la République dans les actions de mémoire et dans le dialogue avec les anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra a insisté sur le fait que sa démarche était, en toutes circonstances, fondée sur une volonté de partenariat avec les mouvements associatifs représentatifs et la planification des efforts envers le monde combattant.
Il a souligné que cette démarche avait permis d'identifier les questions qui relevaient d'un traitement prioritaire et celles qui, en raison de leur coût, ne pourraient être traitées que dans la durée.
M. Hamlaoui Mékachéra a ensuite présenté les quatre grands axes du projet de budget des anciens combattants pour 2003 : la réparation des injustices, la consolidation des piliers institutionnels du monde combattant, l'amélioration de certaines situations individuelles et la transmission de la mémoire aux jeunes générations. Il a précisé que les crédits s'élevaient au total à près de 3,5 milliards d'euros.
Concernant la réparation des injustices, M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a insisté sur la grande avancée que constitue la « décristallisation » des pensions des anciens combattants des pays autrefois sous souveraineté française, processus pour lequel 72,2 millions d'euros sont d'ores et déjà inscrits au projet de budget pour 2003.
Il a précisé que différentes hypothèses de mise en oeuvre de cette mesure avaient été élaborées et que leur point commun était qu'elles se fondaient sur le principe de parité des pouvoirs d'achat, afin de tenir compte du niveau de vie dans les pays concernés.
Dans le même souci de justice, il a également confirmé le retour aux droits anciens concernant la prise en charge des frais d'hébergement pendant les cures thermales.
M. Hamlaoui Mékachéra a ensuite présenté le deuxième grand axe de son budget, qui concerne la consolidation de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et de l'Institution nationale des invalides.
S'agissant de l'ONAC, il a souligné que la signature du contrat d'objectifs et de moyens marquerait la fin d'une période d'incertitude pour l'Office, et constituait la meilleure garantie que l'Etat pouvait donner au monde combattant quant à la pérennité de cet établissement public. Il a précisé que ce contrat permettrait également de renforcer les actions de mémoire de l'Office avec le recrutement progressif d'une centaine de personnes dans ce domaine.
Concernant l'Institution nationale des invalides, M. Hamlaoui Mékachéra a indiqué qu'un contrat d'objectifs et de moyens serait élaboré, à la suite de la visite d'accréditation qui aurait lieu fin novembre, conduisant à une majoration significative de la subvention accordée à cet établissement.
Le ministre a ensuite abordé la troisième priorité de son budget : l'amélioration des situations individuelles, à travers deux mesures, de nature très différente, mais qui concourent l'une et l'autre au « mieux-être » du monde combattant.
Il a ainsi annoncé que le plafond majorable de la rente mutualiste serait relevé de 7,5 points, au lieu des 5 points habituels, ce qui représenterait une dépense de 6,7 millions d'euros.
Il a également annoncé la création d'un bilan médical gratuit pour le dépistage des psycho-traumatismes de guerre.
M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a enfin souligné que son budget visait à favoriser la transmission de la mémoire aux jeunes générations et prévoyait, à cet effet, plus de 17 millions d'euros, ce qui représenterait une augmentation sensible par rapport à 2002. Dans la mise en oeuvre de cette politique, le ministre a insisté sur le fait que toutes les actions et commémorations seraient résolument tournées vers la jeunesse.
M. Hamlaoui Mékachéra a souligné que, même si le budget des anciens combattants pour 2003 ne pouvait répondre immédiatement à la totalité des attentes, il marquait des avancées fortes sur des sujets importants et longtemps oubliés.
Il a concédé que les crédits allaient diminuer globalement de 3,9 % l'année prochaine, mais il a précisé que cette seule donnée ne suffisait pas à caractériser son budget et qu'une telle présentation de la situation serait trompeuse, dans la mesure où cette approche risquerait de faire croire aux anciens combattants que leurs droits allaient diminuer, alors que ceux-ci seront maintenus ou augmentés en 2003, notamment du fait de la revalorisation des pensions en lien avec les évolutions du point « fonction publique ».
Il a également souligné que l'application pure et simple de la règle démographique, notamment concernant le fonds de solidarité pour les anciens d'Afrique du Nord, aurait dû conduire à une diminution du budget de plus de 200 millions d'euros, ce qui est loin d'être le cas.
M. Hamlaoui Mékachéra a donc estimé que le budget qu'il présentait était, dans sa globalité, un budget de progrès pour le monde combattant.
Le ministre a enfin également souhaité évoquer quelques sujets qui, s'ils ne figurent pas au budget 2003, doivent malgré tout faire l'objet d'une attention particulière.
M. Hamlaoui Mékachéra s'est tout d'abord montré sensible à la revendication d'équité, émanant du monde combattant, concernant l'extension des mesures de réparation prévues pour les orphelins des déportés de la Shoah par le décret du 13 juillet 2000.
Il a souligné que, si cette question, très délicate, n'avait pas encore sa traduction dans le budget, un travail interministériel était engagé, pour définir les termes juridiques et financiers de la mesure de réparation qui devra être prise à leur intention, en concertation avec les intéressés.
Concernant la question de la guerre d'Algérie, M. Hamlaoui Mékachéra a souhaité que le devoir de mémoire et le nécessaire respect de la vérité historique n'entraînent pas de nouvelles blessures. C'est pourquoi, s'agissant du choix de la date de commémoration de cette guerre, il a réaffirmé qu'il n'appartenait pas à l'Etat d'imposer une date qui ne manquerait pas de susciter de nouvelles polémiques, et qu'il s'efforçait, dans cette perspective, de créer les conditions favorables pour qu'un dialogue s'installe entre les associations concernées.
Il a confirmé l'inauguration prochaine du Mémorial national de la guerre d'Algérie à Paris, qui marquera avec force l'hommage de la Nation envers ses 22.000 enfants morts pour la France au cours des combats d'Afrique du Nord.
En conclusion, M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a souhaité évoquer deux chantiers nouveaux qui traduisent une volonté d'ouverture par rapport à l'approche du monde combattant qui prévaut généralement : la reconversion du combattant et la mémoire partagée.
Le premier chantier sera, selon le ministre, la coopération que la France peut apporter à des pays en sortie de crise en matière de reconversion des combattants. Il a souligné l'enjeu que représente cette question pour le développement et il a insisté sur le fait que cette démarche s'inscrirait dans le prolongement des engagements de notre pays au service de la paix.
Le ministre a enfin évoqué un deuxième chantier : celui de la mémoire partagée. Il a souligné la nécessité de développer, avec certains pays étrangers, une relation bilatérale axée sur la mémoire d'un conflit, en associant à cette démarche la société civile représentée par le monde associatif et les mouvements de jeunesse.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a tout d'abord souhaité connaître le dispositif envisagé pour régler la question de la décristallisation ainsi que les garanties qui seraient prises pour assurer la sécurité juridique du nouveau dispositif.
Après avoir salué l'effort de modernisation de l'ONAC, concrétisé par la signature d'une convention d'objectifs et de moyens, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , s'est inquiété de la diminution de 12,5 % des crédits d'action sociale de l'Office et s'est interrogé sur les raisons de cette baisse.
Il a souligné que le rétablissement des droits anciens en matière de prise en charge des cures thermales était une mesure très attendue et il a souhaité savoir si les crédits correspondants avaient d'ores et déjà été intégrés dans le budget.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a également interrogé le ministre sur la relance de la concertation concernant l'amélioration de la situation des veuves d'anciens combattants et sur les mesures qu'il comptait prendre à l'égard de cette population, qui a vocation à devenir prépondérante parmi les ressortissants de l'ONAC.
Il a enfin souhaité connaître la position du Gouvernement concernant tant l'abaissement de l'âge d'ouverture de la retraite du combattant que sa revalorisation et il a demandé quel serait le coût d'une mise en oeuvre échelonnée sur la législature de ces deux mesures.
Répondant à M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants , a précisé l'état d'avancement des travaux sur la décristallisation.
Il a confirmé que la somme de 72,5 millions d'euros constituait une provision calculée avant que ne soient arrêtées les modalités définitives de la décristallisation, qui permettront d'estimer le coût exact de cette opération.
Il a indiqué que le règlement de cette question passerait par une loi qui devrait fixer les nouvelles modalités de calcul de la valeur des points de pension (point de pension militaire d'invalidité mais aussi point fonction publique pour les pensions de retraite), en tenant compte des considérants de l'arrêt Diop et de la situation économique des différents pays concernés.
Il a cependant précisé que le critère de parité des pouvoirs d'achat ne pouvait être le seul élément pris en compte, car il conduirait à désavantager certains pays dont le pouvoir d'achat s'est effondré depuis l'indépendance. Il a enfin rappelé que le règlement de la question de la décristallisation passait également, en amont, par la définition des arriérés pris en compte et en aval, par la définition des règles d'adaptation aux variations à venir des pouvoirs d'achat et le règlement de la question des ayants-cause.
Concernant l'ONAC, M. Hamlaoui Mékachéra a rappelé que ses crédits étaient identiques dans le projet de loi de finances pour 2003 à ceux prévus par le projet de loi de finances initiale pour 2002.
Mais il a concédé qu'il était exact que le Parlement avait pris l'an passé l'initiative d'abonder ces crédits.
Concernant le financement des cures thermales, le ministre a précisé que le montant des crédits prévus pour les soins médicaux gratuits en 2003 permettrait de faire face aux dépenses qui seront occasionnées par le retour de la prise en charge du forfait d'hébergement sur la base de 5 fois le taux de la sécurité sociale et qu'il n'y avait donc pas lieu d'envisager une majoration du montant de ces crédits.
Après avoir rappelé que l'on pouvait distinguer trois catégories de veuves (les veuves pensionnées, qui sont des veuves de guerre, les veuves de grands invalides et les veuves d'anciens combattants), qui ressortissent chacune d'un régime de soutien particulier, M. Hamlaoui Mékachéra a indiqué que le Gouvernement travaillait actuellement à une amélioration du dispositif avec l'ensemble des ministères concernés.
Concernant la situation spécifique des veuves d'anciens combattants, le ministre a indiqué qu'elles bénéficiaient désormais d'un statut clairement établi de ressortissant de l'ONAC, assorti d'une carte de veuve d'ancien combattant.
Il a rappelé qu'elles étaient les destinataires privilégiées des crédits de solidarité et d'action sociale de l'ONAC.
M. Hamlaoui Mékachéra est enfin revenu sur la revendication des associations de bénéficier d'un abaissement à 60 ans de l'âge de la retraite du combattant.
Il a rappelé qu'une mesure était, d'ores et déjà, en vigueur consistant à accorder la retraite du combattant à 60 ans aux titulaires d'une pension d'invalidité liée à une maladie ou blessure contractée à l'occasion d'un conflit ou d'une opération.
Il a également estimé qu'un abaissement généralisé de l'âge de la retraite du combattant introduirait une inégalité entre les différents contingents d'Afrique du Nord, puisqu'elle ne profiterait qu'aux effectifs des contingents 59 à 61 inclus.
Il a précisé qu'une telle mesure concernerait plus de 300.000 personnes et que son coût global serait de l'ordre de 127 millions d'euros.
Il a ajouté que ce dossier pourrait être étudié dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.
M. Gilbert Chabroux a estimé que la même argumentation qui avait conduit à rejeter le budget des anciens combattants l'an passé pouvait être avancée cette année, car les crédits continuent à diminuer plus rapidement que le nombre de ressortissants de l'ONAC. D'une manière générale, il s'est également demandé s'il était bien nécessaire de sacrifier ainsi certains budgets pour réduire la fiscalité. S'il a salué les avancées constituées par la décristallisation et le remboursement des frais d'hébergement lors des cures thermales, il s'est inquiété de la baisse des crédits de fonctionnement et du nombre de postes à l'ONAC.
Mme Gisèle Printz a souhaité soulever deux questions plus particulières : elle a interrogé le ministre sur l'état d'avancement du dossier de l'indemnisation des personnes enrôlées de force dans le Reicharbeitsdienst (RAD) et le Krieghilfsdienst (KHD), qui concerne notamment un grand nombre de femmes. Concernant la question des Patriotes résistant à l'occupation (PRO), elle a rappelé que ces derniers réclamaient toujours la prise en compte de leurs années d'incarcération en camps spéciaux pour le calcul de leurs droits à pension.
M. Auguste Cazalet , membre du groupe d'études des sénateurs anciens combattants , s'est enquis de la perspective d'extension de la mesure de réparation prévue par le décret du 13 juillet 2000 à l'ensemble des orphelins de déportés politiques, et notamment aux orphelins de déportés résistants. Il a rappelé que les modifications successives des règles d'attribution de la carte du combattant ont conduit à des disparités de traitement douloureusement ressenties par le monde combattant ; il a voulu savoir si une remise à plat de ces règles était envisagée dans une perspective d'équité.
M. Auguste Cazalet a également souhaité obtenir des précisions quant à la prise en charge envisagée pour les affections diagnostiquées lors des bilans médicaux de santé psychique créés par le projet de loi de finances pour 2003, ainsi que sur une éventuelle réforme du rapport constant.
M. Guy Fischer s'est déclaré déçu du projet de budget pour 2003 concernant les anciens combattants. Il s'est notamment inquiété de la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de moyens de l'ONAC, qui conduit à une réduction des effectifs dans les services départementaux. Il a estimé que cette diminution était difficilement compatible avec le maintien d'un service de proximité de qualité pour les anciens combattants. Concernant la décristallisation, il a estimé que le processus engagé n'allait pas plus loin que la proposition de loi déposée par le groupe socialiste de l'Assemblée nationale au printemps 2001.
M. Guy Fischer a, d'autre part, rappelé que la retraite du combattant n'avait pas été revalorisée significativement depuis plusieurs décennies et il a estimé qu'un redéploiement des crédits du Fonds de solidarité des anciens d'Afrique du Nord aurait permis des avancées à ce sujet, ainsi que sur celui de l'indemnisation des orphelins de déportés. Il s'est enfin prononcé pour une extension du titre de reconnaissance de la Nation aux réfractaires du service du travail obligatoire (STO).
M. André Vantomme s'est interrogé sur l'application d'une disposition fiscale qui accorde une demi-part supplémentaire aux titulaires de la carte du combattant. Il a estimé que, par mesure d'équité, cet avantage devait être porté à une part lorsque les deux conjoints sont titulaires de la carte.
M. Louis Duvernois , membre du groupe d'études des sénateurs anciens combattants , a demandé au ministre s'il était envisagé de créer en Algérie un centre d'appareillage sur le modèle de celui qui existe à Casablanca. Il a estimé qu'une telle création répondrait à des besoins locaux importants et constituerait un message politique fort vis-à-vis de l'Algérie.
M. Jacques Baudot, rapporteur spécial de la commission des finances , a précisé que l'avis défavorable donné l'an passé aux crédits des anciens combattants ne tenait pas au fait que ceux-ci diminuaient, mais au fait que les mesures annoncées créaient des inégalités.
Il a estimé que ces injustices trouvaient au contraire des solutions encourageantes cette année, comme en témoignait le processus de décristallisation. Il a néanmoins émis deux regrets face au projet de budget pour 2003 : l'absence d'une revalorisation, même minime, de la retraite du combattant et le relèvement du plafond majorable de la retraite mutualiste, qui ne profite qu'à ceux qui ont les moyens. Il a suggéré de reporter une partie des crédits prévus à cet effet sur une revalorisation de la retraite.
Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a précisé, concernant l'évolution générale du budget, que la baisse des services votés était indépendante de sa volonté et trouvait sa source dans la diminution importante du nombre de pensionnés. Il a néanmoins rappelé que les moyens nouveaux permettaient quand même une augmentation de 0,68 % de la dépense par pensionné, ainsi que l'amorce d'une réponse à la question de la décristallisation, réclamée depuis 40 ans.
Concernant l'ONAC, il a souligné que la signature de la convention d'objectifs et de moyens permettait de pérenniser l'Office et que 100 emplois de catégorie A pourraient être créés dans ce cadre. Il a maintenu, en revanche, que certains emplois avaient perdu leur raison d'être, ce qui avait permis un redéploiement.
M. Hamlaoui Mékachéra, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, a également déclaré comprendre l'injustice ressentie par les enrôlés de force dans les formations paramilitaires allemandes. Il a cependant rappelé que deux conditions devaient être réunies pour bénéficier de l'indemnisation de la Fondation « Entente Franco-Allemande » : avoir servi dans une unité sous commandement allemand et avoir participé à des actions de combat. Répondant sur le même sujet à M. Jean-Louis Lorrain, il a également rappelé que le Gouvernement français ne pouvait influencer ni les règles d'attribution, ni l'orientation des crédits relatifs à une indemnisation qui relève de la responsabilité allemande.
Concernant le rapport constant, M. Hamlaoui Mékachéra a indiqué que ce système, certes complexe, avait le mérite de l'efficacité, car il s'adossait à l'évolution des rémunérations dans la fonction publique. Aussi bien a-t-il estimé préférable d'attendre des propositions alternatives claires pour en réformer le fonctionnement.
Revenant à la question de la guerre d'Algérie, le ministre a déclaré que la méthode consistant à imposer une date de commémoration ne correspondait pas à l'esprit du Gouvernement. Il a indiqué qu'il mettait en place un groupe de travail qui serait présidé par une personnalité dont l'autorité morale ne pourrait pas être contestée.
M. Hamlaoui Mékachéra a ensuite rappelé que le titre de reconnaissance de la Nation avait pour objet, depuis la loi de 1993, de reconnaître les risques pris par les participants à des conflits armés et que la situation des réfractaires du STO, même s'ils avaient été contraints à la clandestinité, n'était pas de même nature.
Le ministre a enfin reconnu que la question de la demi-part supplémentaire lorsque deux conjoints sont titulaires de la carte du combattant était une piste intéressante, mais il a indiqué qu'elle ne pourrait sans doute pas être suivie dès cette année, car elle conduirait à renoncer à d'autres priorités inscrites au budget.