2. Des lacunes certaines en termes d'efficacité
a) Les lacunes des emplois-jeunes
La loi du 16 octobre 1997 modifiée par la loi du 29 juillet 1998, mettant en place le programme « nouveaux services-nouveaux emplois » , avait pour but d'aider à la création d'activités d'utilité sociale dans les domaines de la culture, du sport, du social, de l'éducation ou de la police, à travers l'embauche de jeunes de moins de 26 ans sans emploi.
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La programme « nouveaux services-emplois jeunes » a pour objectif de favoriser le développement d'activités répondant à des besoins émergents et non satisfaits, présentant un caractère d'utilité sociale reconnue, mais pour lesquelles la demande solvable paraît insuffisante. Ni dispositif d'insertion au sens strict, ni dispositif de politique sociale en faveur des populations exclues du marché du travail, ce programme n'a accordé à ses débuts qu'une place relativement restreinte à la formation . Aucun engagement particulier dans ce domaine n'est en effet prévu lors de la signature des conventions entre l'Etat et les employeurs. L'acquisition ou l'amélioration de la qualification des jeunes bénéficiaires du dispositif relève essentiellement de l'obligation de droit commun faite aux employeurs de participer à la formation de leurs salariés. Afin de répondre aux finalités du programme, orienté sur l'acquisition de compétences par l'exercice d'une activité salariée, et sur le repérage d'activités nouvelles, la formation est envisagée, dans les premières circulaires d'application du programme, comme une composante éventuelle de la professionnalisation des jeunes sans pour autant en constituer l'axe principal. Dans un second temps, alors que la première phase de repérage des nouveaux emplois était effectuée, et afin de répondre à une demande forte des jeunes eux-mêmes, la circulaire du 30 mai 2000 a engagé une réorientation des directives adressées aux acteurs chargés de la mise en oeuvre locale du programme. Elle invite les plates-formes régionales de professionnalisation à se doter de plans d'action spécifiques consacrés à la formation des jeunes. Toutefois, les études réalisées montrent que les jeunes ayant un niveau de scolarité déjà élevé apparaissent comme les principaux bénéficiaires des actions réalisées , elles-mêmes de courte durée et dans une optique d'adaptation au poste de travail. |
Sans entrer dans un débat de fonds sur le système des emplois jeunes, d'autant plus que certains ont prouvé leur utilité sur le terrain, en particulier au sein des associations, votre rapporteur déplore donc le manque de formation de ces emplois.
Or, si l'on voulait que ce dispositif soit réellement efficace comme nouvel outil de la politique de la ville, il était souhaitable de lier les embauches et une obligation de formation diplômante , pour un métier donné, dont les missions auraient été définies précisément auparavant.
Outre une meilleure efficacité dans le travail de ces emplois-jeunes, ce système formateur leur aurait permis d'acquérir de véritables compétences dans le domaine de la politique de la ville, en particulier au niveau social, afin d'envisager une sortie du dispositif dans de bonnes conditions. Ce programme aurait alors réellement été synonyme d'intégration car permettant d'obtenir in fine un véritable emploi.
Par ailleurs, un tel processus aurait pu être à la base, via ces différentes formations, d'une nomenclature plus claire des métiers de la ville.
b) Les adultes-relais, un second dispositif de métiers de ville sans garantie d'insertion
Le CIV du 14 décembre 1999 a décidé la création d'un dispositif nouveau, les adultes-relais, et l'a mis en oeuvre par la circulaire du 26 avril 2000.
Le programme s'est vu assigner les missions suivantes :
« - créer ou développer le lien social dans les quartiers par des actions de médiation sociale et culturelle,
« - mener des actions de prévention telles que décidées par le Conseil de sécurité intérieure,
« - favoriser le lien familles/écoles ou la prévention de la violence en milieu scolaire . ».
La DIV précise par ailleurs que :
« La mise en oeuvre de ce programme a véritablement démarré au cours du dernier trimestre 2000, après le vote des crédits en loi de finances rectificative en juin 2000 ».
Dans le budget 2003, les crédits alloués aux adultes-relais sont identiques à ceux de 2002, à hauteur de 50,7 millions d'euros. Compte tenu des blocages des postes en 2002, en application du « gel républicain » des crédits, cette dotation devrait permettre de couvrir les besoins, en progression.
Mais les résultats sont médiocres, ce qui s'explique par l'étroitesse du dispositif initial.
Dans les réponses communiquées à votre rapporteur, la DIV apporte les précisions suivantes :
« La circulaire du 26 avril 2000 précitée ne permettait pas le recrutement des adultes-relais par les collectivités territoriales ni par les établissements publics locaux. Le programme est en effet essentiellement ouvert au tissu associatif. Cette non-ouverture au secteur public a constitué un frein au développement des adultes-relais, en particulier pour les actions de prévention en général ou de lutte contre la violence scolaire qui relèvent de la responsabilité des collectivités ou des établissements scolaires . Par ailleurs, les organismes publics d'HLM ne peuvent pas, aux termes de la circulaire du 26 avril 2000, recruter d'adultes-relais, alors que les sociétés anonymes d'HLM en ont la possibilité.
Pour répondre à l'urgence des besoins à satisfaire en ce domaine, et pour appuyer l'action déjà engagée par les associations, il est donc apparu nécessaire d'élargir le champ des employeurs aux collectivités locales et aux organismes publics. C'est pourquoi, la ministre de l'emploi et de la solidarité et le ministre délégué à la ville ont signé la circulaire DIV/2001/316 du 4 juillet 2001 qui permettra ces recrutements par les collectivités locales et les établissements publics locaux, à titre provisoire jusqu'en fin d'année 2001, dans le cadre d'un contrat emploi consolidé (CEC) au taux de 80 %. Pour 2002, une disposition législative qui sera soumise au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, unifiera le dispositif et le rendra définitif. »
Pour sa part, votre rapporteur reste sceptique quant à l'efficacité de ce dispositif et rappelle la réserve exprimée, non sans humour, par M. Paul Blanc 5 ( * ) :
« Au demeurant, dans un contexte où il devient de plus en plus difficile de trouver des personnes directement employables dans les zones franches, ce type de dispositif risque fort de conduire à un enfermement des banlieues sur elles-mêmes.
« Votre rapporteur ne peut que souligner la pertinence d'un article paru en première page d'un « grand journal du soir » : pour les habitants des cités sensibles, « la multiplication des « médiateurs », des « personnes relais » ne fait qu'exacerber l'impression qu'ils constituent une population à part, à laquelle on ne peut plus s'adresser que par des intermédiaires, comme des Indiens dans leur réserve .
« Même si la formule est sans doute excessive, il reste vrai qu'il faut éviter de développer un sentiment de stigmatisation des banlieues sensibles. »
Le dispositif a été élargi par la loi de finances pour 2002, mais rien n'indique pour le moment que les résultats en soient réellement améliorés.
En effet, au 31 janvier 2002, 1.498 postes seulement avaient été créés (1.089 en septembre 2001).
* 5 Rapport cité précédemment.