Projet de loi de finances pour 2003 : Consommation et concurrence

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Avis n° 70 (2002-2003) de Mme Odette TERRADE , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 21 novembre 2002

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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

CONSOMMATION ET CONCURRENCE

Par Mme Odette TERRADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le ralentissement de la croissance a rendu plus éclatante encore une évidence : la consommation est un élément vital de l'activité économique, et sans doute le plus solide. Seul le maintien de la consommation des ménages à un niveau élevé a pu éviter à l'économie nationale, dans un contexte d'affaissement de l'investissement, d'échapper à la récession.

Or ce pilier de la croissance est aujourd'hui ébranlé : le recul de la consommation des ménages au mois de septembre (-1,2 %) est inquiétant. C'est dans ce contexte préoccupant que votre rapporteur pour avis vous présente les crédits de la consommation et de la concurrence.

L'année écoulée, marquée par des scandales financiers d'une ampleur inouïe et par l'éclatement de la bulle boursière, a illustré tout à la fois la fragilité de la situation des consommateurs, dès lors qu'elle est à l'excès adossée à des anticipations de croissance, et la nécessité d'une régulation de la gestion des entreprises par les pouvoirs publics.

C'est dire le lien qui unit politique de la concurrence et défense du consommateur et, par voie de conséquence, de la consommation. La politique de la consommation et de la concurrence doit à ce titre témoigner des mêmes évolutivité et réactivité que le tissu économique et social lui-même.

CHAPITRE IER -

LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES

I. UN BUDGET CONTRAINT

Inscrits au titre du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, dont ils ne représentent que 1,3 %, les crédits de la consommation et de la concurrence sont regroupés au sein de l'agrégat n° 17 relatif à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Cet agrégat regroupe :

- les crédits de fonctionnement et d'équipement de la DGCCRF ;

- les crédits d'intervention de cette direction générale, qui comprennent les subventions de fonctionnement à l'Institut national de la consommation (INC), à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFFSA) et aux organismes de défense des consommateurs.

Associant les actions en matière de consommation et de concurrence, ces crédits demeurent peu lisibles .

Le budget de la concurrence et de la consommation pour 2003 s'élève à 196,18 millions d'euros contre 191,88 millions d'euros en 2002, soit une augmentation de 2,2 %, comparable à celle de l'an passé.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE
(en millions d'euros)

	LFI 2002	PLF 2003	EVOLUTION (%)
Dépenses ordinaires (DO), dont : - Moyens des services - Interventions publiques	187,54 180,22 7,61	194,53 186,92 7,60	+3,72 +3,71 -0,14
Dépenses en capital Crédits de paiement (CP)	4,04	1,65	-59,16
Total (DO + CP)	191,58	196,18	+2,4
Autorisations de programmes	2,82	2,50	-11,35

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 194,53 millions d'euros contre 187,54 millions d'euros en 2001, soit une progression de 3,72 %. Elles représentent la quasi totalité du budget affecté à la consommation et à la concurrence .

Les moyens des services sont en augmentation de 3,71 % par rapport à 2002 et atteignent 186,92 millions d'euros, soit 96 % des dépenses ordinaires.

Ces dotations couvrent les dépenses de personnel (141,57 millions d'euros) et de fonctionnement (45,36 millions d'euros) de la DGCCRF et de la Commission de la Sécurité des Consommateurs (CSC), ainsi que les subventions de fonctionnement de l'INC et de l'AFSSA.

Ces chiffres traduisent d'emblée la réduction d'effectif à la DGCCRF, puisque les dépenses de personnel sont en recul de 2,8 % , soit 4 M€. Cette évolution est masquée, dans la présentation des moyens des services, par l'augmentation des crédits de fonctionnement de 11 M€ (+ 32 %).

Comme tous les ans depuis 1998, l'INC bénéficie pour 2003 d'une subvention de fonctionnement de 3,81 millions d'euros, qui a été abondée en 2002 d'une contribution exceptionnelle de 300 000 euros. Le retour à la seule subvention représentera donc pour 2003 une diminution de 7,3 % du soutien de l'Etat à l'INC.

Après la nette augmentation de sa subvention de fonctionnement en 2002, l'AFSSA voit cette année une reconduction à l'identique du soutien du ministère de l'Economie, à 3,12 millions d'euros. Cette subvention vient compléter celle du ministère de l'Agriculture, qui s'élève à 38,29 millions d'euros pour 2002. On remarquera qu'alors que la subvention du ministère de l'Agriculture à l'AFSSA progresse de plus de 15 %, celle du ministère de l'Economie est stable.

Les crédits d'intervention , qui sont pour l'essentiel affectés aux organisations de consommateurs, s'élèvent pour 2003 à 7,60 millions d'euros. Là encore, les crédits sont stables depuis plusieurs années, ce qui correspond à une lente mais sûre érosion en euros constants.

Les dépenses en capital . Les crédits de paiement s'élèvent à 1,65 million d'euros contre 4 millions d'euros en 2001, en chute de 59,16 %. Les autorisations de programme sont ramenées de 2,8 à 2,5 millions d'euros. Au total, on assiste bien à une réduction des investissements.

Votre rapporteur pour avis ne peut qu'exprimer son inquiétude devant l'évolution des crédits. En effet, l'augmentation des moyens des services est largement due au transfert en dotation budgétaire initiale de la loi de finance des indemnités précédemment inscrites sur le chapitre 31-92 du budget des services financiers, et à la création de deux articles 37-30/70 et 37-30/80 associés à la mise en place d'une expérimentation de régionalisation des crédits ^{1 ( * )} .

Sans ces modifications, les dotations de la DGCCRF reculent en réalité de 0,8 %, ce qui entraîne la suppression de 30 postes et la limitation des investissements. Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, pourraient ainsi disparaître l'année prochaine les antennes de la DGCCRF à Saint-Quentin (Aisne), Roanne (Loire), Arles (Bouches-du-Rhône) et Saint-Nazaire (Loire-Atlantique). Serait également menacée à court terme l'antenne de Croissy-Beaubourg, en Seine-et-Marne.

Votre rapporteur pour avis ne peut que constater les contraintes budgétaires qui pèsent actuellement sur les finances de l'Etat, et prend acte de la présentation sincère des moyens de la DGCCRF. Toutefois, à titre personnel, il estime que l'investissement et l'emploi ne peuvent être des variables d'ajustement de court terme, sous peine de voir en réalité s'étioler les politiques de la consommation et de la concurrence.

A ce titre, votre rapporteur pour avis s'interroge sur le cas du nouveau laboratoire d'Oullins, dont l'ouverture est prévue en décembre 2002. La DGCCRF indique que le financement du solde de ce laboratoire devra « faire l'objet d'un financement en loi de finances rectificative ». Votre rapporteur pour avis s'explique mal pourquoi cet investissement prévu n'est pas inscrit dans la loi de finances initiale pour 2003.

II. UNE ADMINISTRATION PROCHE DE LA VIE QUOTIDIENNE DE NOS CONCITOYENS

A. LES MISSIONS DE LA DGCCRF

Sous la responsabilité du ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie et du secrétaire d'Etat à la Consommation, la DGCCRF a la mission de réguler et contrôler les marchés pour assurer leur bon fonctionnement, au bénéfice de tous les acteurs économiques : particuliers, entreprises et collectivités publiques.

Ses missions se regroupent en quatre catégories : le contrôle de la concurrence, la garantie de la qualité des produits et la loyauté des transactions, la sécurité des consommateurs, et enfin la protection des intérêts des consommateurs.

1. Développer le libre jeu de la concurrence

Cette mission consiste à :

1°) Détecter et analyser les ententes illicites et les abus de position dominante qui faussent le fonctionnement du marché (la DGCCRF propose au ministre de saisir le Conseil de la concurrence).

2°) Examiner les opérations de concentration risquant d'aboutir à un déséquilibre excessif du marché (la DGCCRF peut proposer au ministre ou de les interdire ou de les aménager par arrêté ou de procéder à une consultation préalable du Conseil de la concurrence).

3°)  Participer à l'évolution de la réglementation pour maintenir la concurrence là où elle existe et la développer là où elle est encore insuffisante (ouverture à la concurrence des secteurs qui en étaient auparavant abrités comme l'énergie et les transports).

4°) Veiller au respect des principes de transparence et de mise en concurrence dans le cadre de la commande publique : détection et sanction des pratiques anticoncurrentielles mises en oeuvre par les soumissionnaires, information des acheteurs publics, participation au contrôle de la régularité des procédures, contribution à la détection des indices de favoritisme, contribution à l'évolution de la réglementation applicable à la commande publique (participation à la réforme du code des marchés publics).

5°)  Contribuer à assurer la loyauté des relations commerciales entre les entreprises (prix imposés, discriminations excessives, revente à perte, rupture brutale injustifiée de relations commerciales), en saisissant le cas échéant l'autorité judiciaire compétente (pénale ou civile selon le cas).

2. Garantir la qualité des produits et des services et la loyauté des transactions

Ceci signifie :

1°)  Elaborer les règles d'étiquetage, de composition et de dénomination des marchandises de toute nature ; vérifier la conformité du produit à son étiquetage et surveiller les falsifications et les tromperies ; contrôler l'application de ces règles.

2°)  Garantir la bonne utilisation des allégations relatives à la qualité, notamment des « signes de qualité » (labels, appellations d'origine contrôlée, certification), par des contrôles et par une concertation permanente avec les professionnels et les consommateurs, ce qui assure la crédibilité de ces signes.

3°)  Lutter contre les contrefaçons et l'économie souterraine avec les autres administrations ou services compétents (police, gendarmerie, douanes).

3. Assurer la sécurité des consommateurs

Sont englobées sous cet intitulé des tâches aussi diverses que :

1°) Elaborer des textes définissant ou améliorant les règles de sécurité relatives à des produits alimentaires ou industriels, ou à des prestations de services (la plupart des textes sont également signés par d'autres administrations concernées).

2°)  Exercer des contrôles à tous les niveaux (production, importation et distribution) et dans tous les secteurs d'activité, en ciblant particulièrement les interventions sur les domaines à risque.

3°)  En cas de crise ou de danger grave, interdire la mise sur le marché des produits à risque ou enjoindre les entreprises de modifier les conditions de fabrication.

4°)  Mettre en place des moyens d'information variés pour prévenir les risques : campagnes de sensibilisation, dépliants, informations sur Internet.

4. Protéger les intérêts économiques des consommateurs

L'action de la DGCCRF en ce domaine la conduit à :

1°) Veiller à ce que l'information sur les prix et la nature des produits et des services soit assurée : respect des règles d'affichage des prix et des conditions de vente, indication des caractéristiques des produits et de leur composition, remise de notes détaillées au client pour les services, obligation d'établir des devis pour certaines professions.

2°) Contrôler les prix là où la concurrence ne joue pas ou joue insuffisamment (monopoles, Outre-mer).

3°) Veiller à la loyauté des pratiques commerciales dans des domaines tels que publicité, démarchage à domicile, vente à distance, annonces de rabais, pratiques dont sont victimes en particulier les consommateurs les plus vulnérables, touristes notamment.

4°) Lutter contre les clauses abusives de certains contrats en liaison avec la Commission des clauses abusives, instance d'experts.

5°) Mener une réflexion permanente pour accompagner, voire anticiper les évolutions en matière de consommation qui peuvent engendrer de nouveaux problèmes et de nouvelles attentes (téléphonie mobile, accès à Internet, commerce électronique).

6°) Assurer l'information permanente des consommateurs (rôle accru pour le passage à l'euro) en utilisant notamment tous les supports modernes de communication : presse, banques de données, serveur Internet.

B. LES MOYENS DE LA DGCCRF

La DGCCRF dispose, pour remplir sa mission, d'implantations dans toute la France, à proximité des usagers, consommateurs, entreprises et élus. Elle emploiera en 2003 3 705 agents, contre 3 735 en 2002, répartis entre l'administration centrale à Paris, 101 directions départementales et plusieurs unités spécialisées.

En effet, la DGCCRF est implantée au chef lieu de chaque département métropolitain et d'outre-mer. Elle dispose en outre, à l'heure actuelle, de 16 secteurs et de 8 antennes infra-départementales, ainsi que de 8 laboratoires interrégionaux d'analyse et de recherche (Bordeaux, Lille, Marseille, Massy, Montpellier, Rennes, Saint-Denis de la Réunion, Strasbourg, lequel est spécialisé dans les organismes génétiquement modifiés (OGM) et nécessite donc des investissements importants afin d'attirer les compétences et d'acquérir du matériel).

Plusieurs antennes avaient déjà été fermées pour des raisons d'économies en 2000 et 2001, les contrôles étant dans ce cas réalisés à partir du chef lieu de département. Ce mouvement pourrait donc se poursuivre en 2003, ce que déplore votre rapporteur pour avis.

La construction d'un neuvième laboratoire à Oullins (Rhône) est en voie d'achèvement.

CHAPITRE II -

LA POLITIQUE DE LA CONSOMMATION

Les pouvoirs publics conduisent la politique de la consommation soit directement, grâce aux services de la DGCCRF, soit indirectement, grâce au concours des mouvements consuméristes.

Votre rapporteur pour avis a noté avec intérêt la proposition du Secrétaire d'Etat à la Consommation d'organiser un colloque, au niveau européen, pour définir les grands axes d'une politique européenne de la consommation.

I. LE SOUTIEN AUX MOUVEMENTS CONSUMÉRISTES

Le soutien aux mouvements consuméristes prend la forme de subventions aux associations agréées de consommateurs et à l'Institut National de la Consommation. Votre rapporteur pour avis a noté avec satisfaction les déclarations du Secrétaire d'Etat aux PME, au Commerce, à l'Artisanat et aux Professions libérales et à la Consommation sur la nécessité pour la France de disposer d'un puissant mouvement consumériste.

A. LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS : DES RELAIS INDISPENSABLES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

Les associations constituent des relais indispensables de la politique de protection des consommateurs . Par leurs actions de formation, de conseil et d'information, elles sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics. Elles jouent, en outre, un rôle de médiation dans les conflits.

1. Un mouvement associatif dynamique

Parmi ces associations, les associations agréées au sens des articles L. 421-1 et suivants du code de la consommation ^{2 ( * )} jouent un rôle essentiel. Leur agrément leur permet en effet :

- d'intervenir devant les juridictions civiles pour soutenir la demande en réparation d'un consommateur lésé ;

- de se porter partie civile, en cas d'atteinte à l'intérêt collectif des consommateurs ;

- de représenter plusieurs plaignants devant les tribunaux, dans le cas d'un préjudice causé par un même professionnel ;

- de demander au juge civil la suppression des clauses abusives dans les contrats qui sont proposés aux consommateurs ;

- de demander au tribunal civil ou pénal de faire cesser des agissements illicites ou de supprimer des clauses illicites dans un contrat ou dans une catégorie de contrats.

On recense au niveau national 18 associations agréées.

LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS

ADEIC-FEN	Association d'éducation et d'information du consommateur de l'Education nationale
AFOC	Association FO Consommateur
ALLDC	Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs
ASSECO-CFDT	Association Etudes et consommation CFDT
CGL	Confédération générale du logement
CNAFAL	Conseil national des associations familiales laïques
CNAFC	Conseil national des associations familiales catholiques
CNL	Confédération nationale du logement
CLCV	Consommation logement et cadre de vie
CSF	Confédération syndicale des familles
FF	Familles de France
FNAUT	Fédération nationale des associations d'usagers des transports
FR	Familles rurales
INDECOSA - CGT	Association pour l'information et la défense des consommateurs salariés
ORGECO	Organisation générale des consommateurs
UFC - QUE CHOISIR	Union fédérale des consommateurs - Que choisir ?
UFCS	Union féminine civique et sociale
UNAF	Union nationale des associations familiales

Ces associations assurent deux catégories de missions :

- l'aide aux consommateurs par des actions d'information et de soutien dans le règlement des litiges ;

- la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs publics ou des professionnels.

La concertation entre les pouvoirs publics et les associations de consommateurs est, en particulier, institutionnalisée au sein du Conseil national de la consommation (CNC).

Les associations agréées participent également à de multiples instances nationales telles que  la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses abusives, le Conseil national du crédit. Elles sont représentées à la Commission nationale d'équipement commercial et dans de nombreuses autres instances. Au niveau local, les associations agréées sont représentées dans une vingtaine d'instances départementales telles que les Commissions de surendettement, les Commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), les Commissions de conciliation des loyers, etc.

L'INC a dressé une liste des très nombreuses instances dans lesquelles les associations de consommateurs représentent l'intérêt de nos concitoyens ^{3 ( * )} . Le recensement de l'INC porte ainsi sur 113 instances ou organismes au niveau national, 18 au niveau régional, 38 au niveau local et 7 conseils d'administration d'établissements et d'entreprises publics prestataires de services.

Ainsi associées aux politiques mises en oeuvre par les pouvoirs publics, aussi bien en matière de sécurité domestique que de lutte contre le surendettement ou de certification des produits industriels et des services, ces associations ont une charge de travail considérable et un rôle social important, qui justifient le soutien des pouvoirs publics.

Votre rapporteur pour avis estime, à ce propos, que ce rôle mériterait d'être pleinement reconnu à travers la création d'un « statut d'élu social » qui permettrait aux membres de ces associations d'exercer leurs différentes fonctions dans de meilleures conditions et de bénéficier de formations. Un tel statut ne manquerait pas d'attirer de jeunes actifs vers l'action associative, en renfort des retraités, qui représentent aujourd'hui la plus grande part des militants associatifs.

2. Un financement public en voie d'essoufflement

Après avoir stagné depuis 2000, le soutien aux associations enregistre pour 2003 une légère baisse de 0,25 %. Votre rapporteur pour avis rappelle à nouveau que , sans même considérer la légère diminution du soutien aux actions concertées d'intérêt local ^{4 ( * )} , la reconduction en 2003 des crédits de 2000, 2001 et 2002 représente une baisse en termes réels. Elle estime utile de rappeler qu'au début des années 1990, les crédits affectés aux associations s'élevaient à 10,67 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis insiste, en outre, pour que les crédits affectés à ces subventions ne fassent pas l'objet en 2003, comme trop souvent ces dernières années, de mesures de régulation budgétaire ou de retards dans les engagements.

Ces difficultés administratives frappent le budget des associations sans qu'elles puissent s'y préparer.

Avec peu de moyens, dans ce secteur comme dans bien d'autres, les associations prolongent et démultiplient l'action de l'Etat. C'est pourquoi, il est inopportun de rechercher dans les subventions qui leur sont destinées une source d'économie budgétaire. Compte tenu des montants en jeu, leur éventuelle contribution à la réduction des déficits publics ne peut être significative. En revanche, la suppression de quelques milliers d'euros de subventions interrompt des actions que seules ces associations assurent. Les auditions de représentants des associations de consommateurs menées par votre rapporteur pour avis ont illustré ce point : le simple fait, par exemple, de ne pas rembourser les frais de transport peut remettre en cause la participation à une instance locale d'une association formée essentiellement de bénévoles.

Votre rapporteur pour avis souhaite également rappeler le rôle très important des centres techniques régionaux de la consommation (CTRC) . Ces centres assurent des permanences permettant d'aider les particuliers à résoudre leurs difficultés relatives à la consommation.

Après la très sévère mesure de régulation budgétaire de 2001, portant sur plus de 457 000 euros, la situation s'est stabilisée en 2002. L'aide de l'Etat aux CTRC s'est élevée en 2002 à 2,38 M€, ventilés comme suit :

- 1,93 M€ pour le fonctionnement ;

- 0,31 M€ pour les émissions de télévision ;

- 0,08 M€ ^{5 ( * )} pour les actions spécifiques. Votre rapporteur pour avis souhaite signaler la faiblesse de ce dernier chiffre.

Il ne faut pas oublier l'importance de la dimension de proximité dans la politique de consommation. Du reste, le CNC a reçu en 2002 mandat pour constituer un groupe de travail chargé de formuler des propositions sur la prise en compte du fait régional dans l'organisation et le fonctionnement des structures de consommation.

Votre rapporteur pour avis estime que l'échelon régional, où se situent les CTRC, représente un niveau pertinent pour l'efficacité et l'adéquation aux besoins d'information, de formation et de soutien juridique des consommateurs, et souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur le sort des 70 salariés employés sur l'ensemble du territoire par les CTRC et souvent extrêmement qualifiés en droit de la consommation.

Votre rapporteur pour avis souligne également les difficultés qu'entraînent les retards dans les versements des subventions aux associations. Depuis plusieurs années, l'administration verse un premier acompte de 50% des subventions en février, pour ne débloquer le solde qu'au mois de novembre ou décembre. En septembre 2002, les associations n'avaient ni touché la seconde moitié de leur subvention, ni même eu connaissance de la répartition du restant des subventions. Ces pratiques conduisent à faire vivre les associations la quasi totalité de l'année avec 50 % de leur subvention sans avoir jamais la certitude de bénéficier de l'intégralité de la subvention prèvue. Or, les critères d'attribution de subventions sont connus dès juin et permettent le calcul mathématique de la subvention. Les considérations administratives qui pourraient expliquer le retard des versements ne doivent pas l'emporter sur l'urgence de l'action de terrain.

L'an passé, votre rapporteur pour avis avait émis le souhait d'un développement de la contractualisation entre l'Etat et les associations, à l'image de la convention triennale conclue par l'association Consommation Logement et Cadre de Vie (CLCV) avec l'Etat en matière d'environnement. Les associations nationales de consommateurs agréées et la plupart des CTRC ont signé en 2002 une convention triennale de financement, sur la base du modèle de convention défini par la circulaire du 1 ^er décembre 2000 relative aux conventions pluriannuelles d'objectifs entre l'Etat et les associations.

Cette contractualisation est doublement positive : elle permet aux associations de prévoir un montant d'aide garanti sur le moyen terme, et à l'Etat de mener une politique d'évaluation et de suivi de l'action des associations. Votre rapporteur pour avis se félicite de cette évolution, et émet le souhait qu'elle préfigure une politique d'aide plus sensible aux difficultés concrètes de gestion des associations de consommateurs.

3. La répartition des subventions

Les subventions accordées au mouvement consumériste en 2001 se sont réparties de la façon suivante :

- 3,55 millions d'euros sont destinés aux organisations nationales de consommateurs ;

- 2,16 millions d'euros sont versés aux associations locales de consommateurs ;

- 2,38 million d'euros abondent le budget des CTRC, à l'échelon régional.

Le total de ces subventions est de 8,09 M€, la dotation de 7,61 M€ inscrite en loi de finances initiale pour 2002 ayant été abondée d'un report de crédits de 2001 de près de 486 000 euros ^{6 ( * )} .

Au plan national, les subventions aux organisations nationales de consommateurs ont été ces dernières années réparties de la façon suivante :

(en euros)

ASSOCIATIONS ^7 ( * )	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
ADEIC AFOC ALLDC ANC* ASSECO-CFDT CGL CNAFAL CNAFC CNAPFS CNL CLCV CSF Familles de France Familles rurales FNAUT** INDECOSA-CGT ORGECO UFC UFCS UNAF TOTAL	50 567,40 236 531,51 14 638,17 74 496,01 101 432,10 38 960,41 73 736,51 32 852,34 54 588,38 106 997,52 232 960,36 194 600,63 195 752,37 241 584,31 18 805,36 114 988,50 126 737,69 465 237,04 137 265,18 33 166,81 2 545 898,59	45 739,13 205 176,56 39 754,89 63 112,37 79 607,35 31 253,88 56 958,46 21 162,36 34 863,26 111 620,43 193 070,89 169 747,10 167 267,67 218 108,05 13 898,47 94 530,13 119 186,32 422 443,24 155 894,97 29 620,69 2 273 016,22	39 119,64 201 807,44 39 490,85 60 119,64 85 166,71 25 804,74 47 120,16 18 579,72 41 708,98 91 789,25 191 834,22 149 323,20 163 901,44 181 929,46 12 666,23 94 037,72 125 352,88 405 196,53 122 998,61 27 695,41 2 125 642,84	48 035,16 152 492,47 9 639,66 30 076,51 62 463,55 24 203,87 50 576,49 28 425,49 48 007,11 90 584,14 187 510,77 141 886,28 161 500,98 181 257,31 87 986,26 113 543,88 392 653,63 108 240,78 1 919 084,33	68 329,48 237 170,27 41 460,80 79 743,64 40 066,04 65 856,15 33 284,35 51 486,76 120 287,15 248 696,79 229 729,24 211 638,42 236 835,65 118 906,73 180 874,05 543 910,96 164 210,15 27 440,82 2 699 927,43	79 562,07 259 222,63 71 098,11 84 765,77 63 040,11 88 490,56 70 175,94 136 994,80 268 656,63 263 326,10 239 281,39 233 442,44 126 591,53 196 600,69 601 813,38 174 524,55 27 440,82 2 985 027,52	101 120,20 232 097,53 100 508,27 79 640,74 71 069,14 92 822,09 74 787,52 147 821,43 289 014,37 278 893,89 233 545,03 231 365,32 123 805,83 178 150,70 558 895,63 209 722,44 27 440,82 3 030 700,95	80 390 247 861 114 586 78 054 64 501 76 228 76 055 142 730 312 534 266 792 241 899 243 988 19 919 123 597 177 257 518 699 208 042 27 440 3 020 582

(*) L'ANC n'a pas demandé le renouvellement de son agrémen,t qui a expiré le 3 avril 1997

(**) L'agrément de la FNAUT a expiré le 29 juin 1998, puis été rétabli le 2 décembre 1999

Votre commission souligne que la stagnation des subventions devrait conduire les pouvoirs publics à valoriser des associations qui effectuent des efforts de coordination avec les autres associations . Il importe, en effet, compte tenu du nombre des associations de consommateurs -qui fait la richesse du mouvement consumériste-, de développer les actions communes et la pratique du mandat dans les différentes commissions où les associations de consommateurs sont représentées.

L'absence de nouvelle crise alimentaire ne doit pas entraîner une démobilisation du mouvement consumériste. Votre commission engage donc les associations de consommateurs à développer leurs activités et à renforcer leurs actions d'information et de prévention à l'attention de tous les publics et, en particulier, des plus défavorisés.

B. LES EFFORTS IMPORTANTS DE L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION POUR RÉTABLIR SA SITUATION

Créé par la loi de finances pour 1966, l'Institut national de la consommation (INC) est un organisme pluridisciplinaire, qui délivre des services aux consommateurs et à leurs organisations.

L'INC constitue, en effet, à la fois un centre d'essais comparatifs, un centre d'information et de documentation sur la consommation et un organisme d'études et de formation à destination du mouvement consumériste. Bien que l'INC ne soit plus l'unique référence des consommateurs, il dispose d'un capital de notoriété important avec son magazine « 60 millions de consommateurs » et demeure le seul centre d'essais et de documentation à la disposition des associations de défense des consommateurs.

1. La poursuite de la réforme de l'Institut national de la consommation

a) L'application du décret du 4 avril 2001

Le décret du 4 avril 2001 ^{8 ( * )} a réformé l'INC avec un objectif double : clarifier ses missions et renforcer l'efficacité de ses structures.

Le décret a défini trois missions assignées à l'INC :

- fournir un appui technique aux organisations de consommateurs selon une contractualisation et un cahier des charges annuel résultant d'une concertation ;

- regrouper, produire, analyser et diffuser des informations, études, enquêtes et essais ;

- mettre en oeuvre des actions de formation et d'éducation sur les questions de consommation.

Ces missions, qui attestent la double vocation de l'INC à l'égard des associations de consommateurs comme du public, ont constitué la base d'un nouveau projet d'établissement reposant sur une logique d'objectifs, qui a pris la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens avec l'Etat, et d'un cahier des charges annuel des prestations aux associations. Cette contractualisation vise à responsabiliser les partenaires.

b) Le renouveau des publications

La stabilisation de la situation de l'Institut impliquait une amélioration du résultat commercial de ses publications. A cette fin, la direction de l'INC a entrepris une refonte systématique de ses différents supports médiatiques. La nouvelle maquette de 60 Millions de consommateurs , lancée en septembre 2001, a permis un accroissement du nombre des abonnements, qui sont passés de près de 80 000 en 2000 à environ 93 000 en 2001 et 97 000 en 2002. Parallèlement, les numéros « hors-séries » et « pratiques » ont été redéfinis en référence à la notion de spécialisation. La distinction se fait désormais entre numéros « expert » et « découverte ». De même, le support télévisé Consomag doit connaître une nouvelle formule à partir de novembre 2002.

c) Le développement du recours aux nouvelles technologies

L'INC a encore renforcé sa présence sur l'Internet, en créant trois nouveaux sites :

- www.conso.net, un portail du mouvement consumériste ;

- www.inc60 , pour mettre en valeur les diverses productions et publications de l'INC ;

- www.60millions-mag.com , site de promotion du magazine.

Cette partition répond à un souhait des associations de consommateurs.

Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette amélioration et de cette diversification des supports de communication de l'INC.

2. Un budget toujours en stagnation

Pour l'INC, l'année 2001 s'est soldée par un déficit de 340 000 euros. Toutefois, ce déficit est inférieur de 60 % à celui de l'année 2000, qui se montait à 830 000 euros. Si la situation n'est donc pas encore satisfaisante, votre rapporteur pour avis estime que les lourds sacrifices consentis commencent à porter leurs fruits. Il souhaite donc que l'aide de l'Etat ne fasse pas défaut à l'INC au moment où il entrevoit la sortie du tunnel.

De ce point de vue, votre rapporteur pour avis considère, à titre personnel, qu'il est regrettable que le Gouvernement, en reconduisant pour 2003 la subvention à l'identique, à 3 811 000 euros ^{9 ( * )} , n'encourage pas ce rétablissement.

II. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS

Les crédits affectés à la DGCCRF et aux associations concourent à un même objectif : la protection du consommateur. A ce titre, votre rapporteur pour avis souhaite tirer un bilan de l'année passée et examiner les intentions du nouveau Gouvernement en la matière.

A. UNE ANNÉE ÉPARGNÉE PAR LES CRISES

1. L'apaisement sur le front de la sécurité alimentaire

L'année 2001 a été marquée par une relative accalmie en matière de crise de sécurité alimentaire. Votre commission des Affaires économiques émet le souhait que cet apaisement ne conduise en rien à un relâchement de la vigilance sanitaire et alimentaire.

Votre rapporteur pour avis note que l'on constate, passé le pic de la crise, un retour aux produits de premier prix. Cet élément reflète souvent les limites financières des consommateurs, qui ne peuvent assumer longtemps la charge d'un surcoût alimentaire. On peut s'inquiéter, dans ces conditions, de voir s'accroître l'inégalité devant le risque sanitaire et alimentaire.

La mobilisation de la DGCCRF est restée forte sur le front de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB). Toutefois, ce dossier retient moins l'attention des consommateurs, alors même que vient d'être levé l'embargo sur les importations de viande bovine en provenance du Royaume-Uni.

L'essor rapide de l'agriculture biologique a demandé un renforcement des contrôles dans ce domaine. Ces actions ont porté sur la qualité des produits biologiques, notamment au travers d'un plan de surveillance des résidus de pesticides, et sur la pertinence des contrôles effectués par les organismes certificateurs auprès des différents opérateurs de la filière.

2. Le contrôle de la qualité des produits industriels et des services

L'année 2001 a été marquée par la priorité accordée aux contrôles des secteurs considérés à risques, tels que les matériels électriques, les équipements de protection individuelle, notamment dans le domaine sportif ^{10 ( * )} , les jouets et les articles de puériculture.

L'Autorité alimentaire européenne

L'an passé, votre rapporteur pour avis insistait sur l'intérêt et l'importance de la mise en place de l'Autorité alimentaire européenne. Votre rapporteur pour avis doit déplorer la lenteur de l'installation de cette Autorité.

En effet, si le règlement ^{11 ( * )} créant l'Autorité a été adopté le 28 janvier 2002, son conseil d'administration ne s'est réuni pour la première fois qu'en septembre 2002. Le 1 ^er octobre 2002, M. Geoffrey Podger a été désigné comme premier directeur de l'Autorité, mais sa nomination doit encore être confirmée par le Parlement européen.

Il aura donc fallu une pleine année pour installer l'Autorité. Votre rapporteur pour avis a l'espoir que l'Autorité puisse le plus rapidement possible contribuer à la sécurité des consommateurs européens.

B. LE SUCCÈS TECHNIQUE DU PASSAGE À L'EURO FIDUCIAIRE

1. Un succès technique...

La très rapide substitution de l'euro au franc dans les transactions, avant même l'expiration du délai de coexistence, a illustré le caractère globalement satisfaisant du passage à l'euro fiduciaire, sur le plan technique.

Les difficultés ont concerné essentiellement le secteur bancaire, auquel commerçants et consommateurs ont reproché de ne pas avoir joué son rôle en matière d'échange francs-euros dans la première quinzaine de janvier 2002.

De l'avis unanime des observatoires départementaux de l'euro, La Poste, très fortement sollicitée ^{12 ( * )} , a joué un rôle essentiel dans ce succès. Votre rapporteur pour avis se félicite qu'une fois encore les personnels du réseau de La Poste aient accompli pleinement leur mission de service public.

Seule la conversion du prix du timbre et du prix du carnet de 10 timbres a fait l'objet de réclamations fréquentes, alors que la hausse, due à un arrondi respectueux des règles communautaires, ne représentait en réalité que 2 centimes de franc par timbre.

La conséquence du bon respect, au niveau global, des règles d'étiquetage a été un faible nombre de litiges déférés devant les commissions de règlement amiable des litiges, de l'ordre d'une soixantaine pour l'ensemble du territoire national. Notons toutefois qu'à ces litiges réglés de façon amiable s'ajoutent les pratiques constituant des infractions pénales.

Le Secrétaire d'Etat à la Consommation a indiqué, lors de la réunion du Conseil nationale de la Consommation (CNC) du 11 juillet 2002, qu'il préconisait le maintien du double affichage jusqu'à la fin de 2002, la fin de ce double affichage devant se faire de façon progressive.

2. ... trop souvent prétexte à une hausse des prix

L'enquête publiée par l'UFC-Que Choisir le 27 août 2002 a confirmé ce que nombre de consommateurs avaient pressenti : malgré les précautions prises, notamment le gel volontaire des prix par les distributeurs entre novembre 2001 et mars 2002, les prix des produits d'alimentation ont souvent augmenté à l'occasion du passage à l'euro.

L'INSEE ou l'enquête Eurostat menée à l'échelle communautaire pour la Commission européenne tempèrent cette vision. En réalité, plus qu'une inflation généralisée, les consommateurs ont été confrontés à la hausse de certains produits. Il apparaît peu douteux que certains industriels et distributeurs ont profité du passage à l'euro fiduciaire pour augmenter leurs marges. Votre rapporteur pour avis condamne ces pratiques nuisibles au pouvoir d'achat des consommateurs et à la confiance dans la nouvelle monnaie.

C. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS EN SITUATION DE FRAGILITÉ

L'augmentation du chômage rend plus nécessaire encore que par le passé la protection des consommateurs en situation de fragilité. De ce point de vue, votre rapporteur pour avis note avec intérêt la volonté du Secrétaire d'Etat à la Consommation de demander aux commissions du surendettement d'améliorer leur outil statistique, afin de pouvoir distinguer, dans le nombre des dossiers déposés depuis la mise en place du dispositif voici 11 ans, ceux qui ont été rejetés, clôturés avant le terme de la procédure, et ceux qui sont présentés à plusieurs reprises par les mêmes débiteurs.

1. La diminution du nombre de dossiers déposés en 2001 constitue une bonne nouvelle qui doit être interprétée avec prudence

Comme le déplorait votre rapporteur pour avis l'an passé, on constatait traditionnellement une hausse du nombre de dossier d'une année sur l'autre. En 2001, 137 994 dossiers ont été déposés contre 148 373 en 2000, soit une diminution de 7 %. Votre rapporteur pour avis se réjouit de cette évolution. Elle souligne néanmoins que ce chiffre doit être observé avec prudence, en raison des difficultés à analyser la nature des dossiers, comme dit précédemment. Cette situation donne d'autant plus d'intérêt à l'enquête sur le surendettement réalisée en 2001 par la Banque de France à la demande du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie.

2. Les enseignements de l'enquête de 2001 de la Banque de France sur le surendettement

a) Le profil sociologique du surendetté

Une forte majorité des personnes surendettées (58 %) vivent seules . En 1990, cette proportion n'était que de 30 %. 57,5 % des surendettés ont au moins un enfant à charge. Les ouvriers et employés sont sur-représentés parmi les surendettés, puisqu'ils en représentent 55 % alors qu'ils forment 30 % de la population. De façon très majoritaire, les débiteurs ont de faibles revenus : dans 72 % des dossiers, leur revenu est inférieur à 1524 euros par mois.

b) La nature de l'endettement

L'endettement dit « passif », qui résulte d'un accident de la vie comme le chômage ou une séparation, représente près des deux-tiers des dossiers (64 %). Alors que l'endettement immobilier est en nette diminution, le crédit à la consommation est de plus en plus présent dans les dossiers. Les crédits permanents ou crédits revolving sont présents dans 80 % des dossiers.

c) Le traitement du surendettement

Les commissions, après avoir dressé l'état d'endettement du débiteur, déterminent un « reste à vivre ». Or l'enquête confirme le constat quotidien de nombreux élus locaux ou acteurs sociaux : les capacités de remboursement sont très souvent très faibles , puisque 27 % des débiteurs ne disposent d'aucune capacité de remboursement. Dans 32 % des cas, les commissions parviennent à l'issue de la procédure amiable à un moratoire, le plus souvent pour une période inférieure à deux ans. En cas d'échec de la conciliation, les commissions ont la faculté de mettre en oeuvre diverses mesures, dont la réduction de taux d'intérêt, qui est quasi-systématique (98 % des cas). Le taux est même réduit à 0 dans 67 % des cas. Les effacements de créances ne représentent, quant à eux, que 6,5 % de l'ensemble des mesures.

d) Les causes de redépôt

L'échec dans l'exécution du plan à situation constante n'est la cause que de 9 % des redépôts, la première cause en étant l'expiration d'un moratoire (46 %), et la seconde une modification de la situation du débiteur.

Votre rapporteur pour avis insiste sur l'utilité des associations de consommateurs comme acteur de l'éducation des consommateurs, en particulier les plus jeunes. Il estime en effet que l'éducation à la consommation est un des principaux moyens, avec le maintien d'un pouvoir d'achat dynamique, pour lutter contre le phénomène du surendettement.

3. L'apport des décrets du 10 juin 2002

Les décrets n° 2002-927 ^{13 ( * )} et 2002-928 ^{14 ( * )} ont transposé la directive 98/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998, modifiant la directive 87/102/CEE du Conseil du 22 décembre 1986 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit à la consommation. Ils ont modifié le mode de calcul effectif global des crédits à la consommation, en incluant non seulement le taux d'intérêt mais aussi les frais d'accompagnement du crédit.

III. LE COMMERCE ÉTHIQUE, ÉBAUCHE D'UNE CONSOMMATION CITOYENNE ?

La notion d'éthique de la consommation est apparue au sein du mouvement associatif dès les années 1960. Mais, depuis une dizaine d'années émerge plus fortement l'idée que les choix de consommation peuvent résulter d'un engagement citoyen. Le consommateur est susceptible de modifier ses comportements d'achat en fonction de préoccupations éthiques, d'ordre social ou écologique. Toutefois, il est aussi celui qui décide de payer la meilleure innovation technique au moindre coût, déterminant ainsi des organisations industrielles qui risquent d'enfreindre une certaine éthique. Parce qu'il est confronté à ses propres limites économiques, le consommateur peut donc se trouver aussi à l'origine de processus qu'il dénigre. Le consommateur citoyen porte ainsi une responsabilité de premier plan et peut contribuer par son intervention dans la sphère économique à replacer l'homme au centre même du monde qu'il prétend construire.

A. MONDIALISER LE PROGRÈS SOCIAL PAR UN LABEL SOCIAL

Alors que les échanges commerciaux se développent, le progrès social ne se diffuse pas parallèlement. Les enjeux sociaux de la mondialisation résident notamment dans les violations des droits de l'homme au travail, qui se traduisent par la répression syndicale, mais aussi par le travail forcé et clandestin. Les « pays du Sud » ne sont pas seuls concernés puisque de multiples infractions aux droits sociaux des travailleurs sont recensés dans les pays développés. La question de l'exploitation des enfants concerne également le commerce international : d'après le Bureau international du travail (BIT), 250 millions d'enfants sont au travail. Si 8 % d'entre eux -souvent mis en avant dans les médias- travaillent dans le secteur de l'industrie textile et de la confection, la grande majorité est employée dans l'agriculture ou dans des secteurs informels.

Afin de mondialiser le progrès social, il conviendrait d'utiliser des instruments existants (conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT) énumérant des droits fondamentaux) pour construire des codes de conduite et un label social. Ce label garantirait au consommateur que le produit qu'il achète a été fabriqué dans des entreprises où les droits sociaux sont respectés. Il suppose en amont l'organisation d'audits indépendants, afin de contrôler la conformité du processus de production au code de bonne conduite adopté par l'entreprise. L'efficacité de ce label repose également, en aval, sur l'adhésion de nombreux distributeurs à la démarche. Certains distributeurs sont déjà engagés, à des degrés divers, dans la création de ce label. En décembre 2000, 90 municipalités avaient également adopté une motion les engageant à demander des garanties sociales à leurs fournisseurs et à soutenir des actions d'éducation à la consommation citoyenne. Des villes moyennes ou importantes (comme Lyon et Epinal) sont parmi ces municipalités, qui se sont constituées en réseau afin d'élaborer une charte commune de fournisseurs, et de clarifier les possibilités actuelles de lier achats publics et qualité sociale.

A l'échelon européen, des avancées sont sensibles : le 15 janvier 1999, le Parlement européen a adopté le rapport d'initiative de M. Richard Howitt Critères applicables aux entreprises européennes opérant dans les pays en voie de développement : vers un code de conduite européen , qui prend position en faveur d'un label social européen. Votre rapporteur pour avis se félicite de ces initiatives diverses des pouvoirs publics et de la société civile et appelle de ses voeux la mise en place d'une structure chargée de mettre en oeuvre un label social unique.

B. ENCOURAGER LA CONSOMMATION CITOYENNE

Pour permettre à la consommation citoyenne de progresser et favoriser ainsi l'émergence de pratiques plus responsables dans les entreprises, il faudrait en définir les critères, les coûts et les procédures de diffusion. Une amélioration des conditions actuelles de vente pourrait certainement être obtenue par la standardisation des produits éthiques, autour d'une définition unique et partagée par tous. Mais une mesure plus précise du « juste prix » (niveau de marge du distributeur et surcoût à payer par le consommateur) doit être menée afin que le coût de la solidarité (estimé autour de 10 à 15 %) soit réparti d'une manière supportable par les deux parties. Si la consommation d'un produit dont on connaît l'histoire engendre pour le consommateur une plus grande utilité, il n'est pas aisé de la mesurer en terme de coût. L'élaboration d'un prix juste favoriserait le développement des volumes et l'optimisation des gammes de produits proposés. Une information unique et uniforme sur toutes les étapes de la fabrication et de la commercialisation du produit permettrait de mieux sensibiliser le consommateur.

D'ores et déjà, il existe des initiatives privées ou associatives riches et variées. Des entreprises s'engagent dans une politique éthique et en tirent des bénéfices, non seulement en termes d'image mais aussi de rentabilité. La consommation citoyenne pourrait être appelée à se développer très fortement. Selon une enquête du Centre de Recherche pour l'Etude et l'Observation des conditions de vie (CREDOC), menée en 2000, 58 % des Français se disent prêts à acheter un produit dont le fabricant soutient une cause humanitaire. Selon un sondage BVA-CCFD, 90  % des Français seraient prêts à acheter en priorité les produits d'entreprises respectant partout les droits sociaux ^{15 ( * )} .

Pourtant, le chiffre d'affaires de la « consommation engagée », strictement entendue, n'est estimé par le CREDOC qu'entre 0,1 % et 1 % selon les marchés. Ces mesures sont toutefois à prendre avec précaution tant les notions de « commerce équitable » ou de « consommation citoyenne » sont protéiformes, recouvrant des critères aussi divers que le respect de l'environnement, la conformité à une charte sociale voire même, si l'on en croit le slogan « Nos emplettes sont nos emplois », la fabrication sur le territoire français.

C. LE RÔLE DES POUVOIRS PUBLICS

Votre rapporteur pour avis invite le Gouvernement à informer les acteurs et à les éduquer au développement de la démarche éthique, à encadrer celle-ci réglementairement puis à contrôler le respect des normes. Votre rapporteur pour avis estime que l'Etat devrait, de ce point de vue, donner l'exemple.

Le décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant réforme du code des marchés publics innove puisqu'il prévoit explicitement, en ses articles 14 et 30, la possibilité de prendre en compte les conditions sociales et environnementales de l'exécution d'un marché public. Les entreprises candidates ne seront pas sélectionnées sur un critère de « mieux-disant social », mais le maître d'ouvrage peut énoncer les conditions sociales d'exécution du marché dans son cahier des clauses administratives particulières. En outre, le nouveau code des marchés publics consacre la possibilité pour les maîtres d'ouvrage publics de s'exonérer du formalisme concurrentiel pour des marchés dont l'objet est d'ordre social.

Ces dispositions nouvelles représentent un motif de satisfaction pour votre rapporteur pour avis, qui approuve ce souci d'ouvrir la commande publique à des préoccupations importantes qui n'étaient qu'imparfaitement prises en compte jusqu'alors. L'exemplarité de ce pas vers une économie solidaire et vers une consommation engagée mérite d'être soulignée.

Votre commission invite toutefois le Gouvernement à veiller à ce que le commerce équitable ne serve pas d'alibi protectionniste et que le souci de respecter des chartes de bonne conduite ne conduise pas à réduire l'accès des pays les moins développés au marché communautaire ou celui des PME aux marchés publics.

Il faut, par ailleurs, remarquer que cet élan s'inscrit en France dans un contexte de crise de l'engagement militant et qu'il ne saurait remplir à lui seul l'exigence d'une nouvelle dynamique de l'engagement de citoyenneté que les pouvoirs publics doivent chercher à insuffler.

CHAPITRE III -

UNE POLITIQUE DE LA CONCURRENCE
EN MUTATION

I. UNE NOUVELLE APPROCHE DU CONTRÔLE DES ENTREPRISES

A. L'APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ À LA POLITIQUE DE LA CONCURRENCE

1. Le projet de la Commission européenne de décentralisation des procédures de protection de la concurrence

En septembre 2000, la Commission européenne a fait une proposition de modernisation des règles d'application des articles 81 et 82 du Traité instituant les Communautés européennes. Cette réforme devait notamment permettre d'abandonner le système de contrôle centralisé à l'échelon communautaire, en vigueur depuis 1962, et de conférer aux autorités nationales de la concurrence une compétence pleine et entière pour appliquer le droit communautaire de la concurrence à tous les accords ou pratiques affectant les échanges entre les Etats membres.

Cet objectif entraîne d'une part la suppression du régime de notification des accords par les entreprises auprès de la Commission européenne et d'autre part la création d'un réseau d'autorités de concurrence qui coopéreront entre elles.

2. Les difficultés de mise en oeuvre de la réforme

L'année 2001 a été marquée par d'intenses discussions sous les présidences suédoise et belge, sans qu'aucun accord ne puisse être trouvé. Au Conseil Industrie de décembre 2001, les Etats membres se sont engagés à aboutir avant la fin de l'année 2002.

Les discussions ont notamment conduit la Commission européenne à abandonner sa proposition initiale qui excluait l'application du droit national lorsque le droit communautaire était applicable. La nouvelle proposition qu'elle a formulé permettrait une application parallèle du droit national et du droit communautaire. D'autre part, ce principe ne s'appliquerait pas aux dispositions du droit national qui poursuivent « un objectif différent » de l'article 81.

Cette stipulation devrait notamment préserver le droit français des pratiques restrictives.

3. Le Livre vert du 11 décembre 2001

Le Livre vert du 11 décembre 2001 a relancé ces débats, en organisant la consultation sur la révision du règlement sur les concentrations, les échanges portant notamment sur le niveau des seuils du contrôle communautaire, le partage de la compétence entre la Commission européenne et les Etats membres, l'association de ceux-ci au processus décisionnel et l'amélioration des procédures tout au long du contrôle.

4. Les autres modifications en cours

En 2001, la Commission européenne a adopté une nouvelle communication sur les accords d'importance mineure : au terme de ce projet, les seuils en dessous desquels les restrictions de concurrence sont considérées comme mineures et donc non soumises à l'application de l'article 81 seraient relevés de 10 à 15 % pour les accords verticaux.

La Commission européenne a également entamé des travaux de révision de sa communication relative à la non-imposition d'amendes.

Enfin, le règlement d'exemption sur la distribution automobile , adopté le 17 juillet 2002, est entré en application le 1 ^er octobre 2002. Toutefois, une année de transition est prévue pour les accords existants, et une période plus longue, jusqu'au 30 septembre 2005, est spécialement prévue pour permettre l'abandon progressif des clauses de localisation pesant sur les concessionnaires ^{16 ( * )} .

B. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE

L'année 2001 a été marquée par des développements majeurs de la coopération internationale en matière de concurrence. Deux nouvelles instances de coopération entre autorités de concurrence sont apparues. Au niveau européen, une association des autorités de concurrence, l' European Competition authorities Association (ECA), a été mise en place. Ses premiers travaux, lors de réunions à Amsterdam et Dublin, ont débouché sur une déclaration commune sur les programmes de clémence, c'est-à-dire l'octroi de l'immunité ou d'une réduction d'amende en cas de révélation d'une entente.

Parallèlement est apparu, au niveau mondial, le Réseau international de Concurrence (RIC) ^{17 ( * )} . Cette association a vocation à être un large lieu d'échanges informels.

Par ailleurs, un forum mondial de la concurrence a été ouvert au sein de l'OCDE. Alors que les travaux du RIC resteront concentrés sur la concurrence, le forum de l'OCDE établira des liens avec d'autres problématiques, comme celle de la croissance et du développement.

Le Conseil de la Concurrence et, dans une certaine mesure, la DGCCRF participent à ces initiatives.

Enfin, la déclaration ministérielle rédigée à l'issue de la Conférence ministérielle de l'OMC à Doha, en novembre 2001, a affirmé, pour la première fois dans une négociation commerciale, le principe d'une négociation d'un accord multilatéral sur la concurrence.

C. UNE SÉVERITÉ ACCRUE EN MATIÈRE DE SANCTION DES ENTENTES ILLICITES

L'affaire du « cartel des vitamines » reflète la plus grande sévérité manifestée par la Commission européenne en 2001 quant aux ententes illicites. Dans cette affaire, la Commission a infligé une amende de 855 M€ à huit entreprises pour leur participation à des ententes de prix et de partage de marchés.

La DGCCRF, qui représente la France au Comité consultatif des ententes et abus de position dominante, a soutenu cette politique de sévérité, ce dont votre commission se félicite .

D. LE CONTRÔLE DES CONCENTRATIONS

L'année 2001 a été marquée par un léger ralentissement du processus de concentration des entreprises, avec 336 dossiers notifiés à la Commission européenne, contre 344 en 2000 (- 2,3 %).

La Commission a rendu 333 décisions ^{18 ( * )} , les principaux secteurs concernés étant les suivants :

- l'énergie, avec 33 décisions, dont 24 concernant le secteur de l'électricité ;

- les télécommunications (32 décisions) ;

- la chimie (24 décisions) ;

- le commerce de gros (18 décisions) ;

- l'assurance (17 décisions).

Les entreprises françaises ont été impliquées dans 42 affaires, contre 63 en 2000.

Sur les 336 notifications, 25 ont donné lieu à une enquête approfondie (7,5 %). 16 ont ensuite fait l'objet d'une autorisation sous conditions, 4 ont été retirées avant la décision d'interdiction, et 5 interdites, à savoir SCA/Metsa Tissue, General Electric/Honeywell, CVC/Lenzing, Schneider/Legrand, et Tetra/Sidel. Ces deux dernières interdictions ont été annulées par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) , ce qui ouvre la voie à une redéfinition de l'arbitrage entre respect de la concurrence et intérêt du consommateur.

II. UN NOUVEL EQUILIBRE ENTRE CONSOMMATION ET CONCURRENCE

En l'espace de quelques semaines, la CJCE a annulé trois décisions d'interdiction de concentration prises par la Commission. Ce fait sans précédent permet d'imaginer d'une part une réorganisation de la Direction générale de la Concurrence de la Commission, comme s'y est déjà engagé le commissaire européen Mario Monti ; d'autre part, un rééquilibrage entre protection de la concurrence et intérêt économique des entreprises concernées.

A. LA SANCTION DES POSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE PAR LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

1. L'affaire Airtours/First Choice

Par son jugement en date du 6 juin 2002, le Tribunal de Première Instance des Communautés européennes (TPI) a annulé la décision de la Commission interdisant la concentration entre deux voyagistes britanniques, Airtours et First Choice. Il s'agissait de la première annulation d'une décision d'interdiction de la Commission .

La Commission estimait qu'une telle concentration aurait donné lieu à une position dominante collective entre Airtours/First Choice, Thomson et Thomas Cook, les trois principaux opérateurs sur le marché britannique des vacances à forfait sur des destinations proches. Cette notion ne figure pas dans le règlement communautaire sur les concentrations. Il s'agit donc d'une création jurisprudentielle, que le TPI conforte et précise par ailleurs dans ce jugement.

Mais en l'espèce, les arguments avancés par la Commission étaient entachés de nombreuses erreurs manifestes d'appréciation.

Votre rapporteur pour avis précise que cet arrêt a été rendu trois ans après la décision d'interdiction, délai bien évidemment excessif pour des affaires de ce type. Il se réjouit donc de la mise en place récente de la procédure rapide devant les juridictions communautaires.

2. L'annulation des interdictions Schneider/Legrand et Tetra Laval/Sidel

Par deux arrêts du 22 octobre (Schneider/Legrand) et 25 octobre 2002, le TPI annulait deux interdictions de la Commission. Les considérants de ces décisions étaient particulièrement critiques des procédures de contrôle des concentrations mises en oeuvre par la Commission. Le TPI a ainsi estimé, dans l'affaire Schneider/Legrand, que l'analyse de la Commission était « affectée d'erreurs et d'omissions qui la privent de toute valeur probante ». Dans l'affaire Tetra Laval/Sidel, il a conclu à une insuffisance de preuves.

Les entreprises concernées ont donc la possibilité de déposer un nouveau dossier.

Votre commission souhaite souligner la gravité, pour les entreprises concernées, des décisions d'interdiction. Il est essentiel que de telles décisions soient prises à l'issue d'un examen consciencieux et pragmatique de la réalité économique.

3. Les propositions de réforme formulées par la Commission européenne

Le commissaire Monti avait déjà annoncé son intention de réformer la politique de contrôle des concentrations. Ces trois annulations ont rendu patente l'urgence d'améliorer la procédure. La Commission va présenter prochainement des lignes directrices pour améliorer la procédure de contrôle des concentrations.

Les réformes devraient comprendre un renforcement de l'expertise économique de la Direction générale de la concurrence de la Commission, et un assouplissement du calendrier procédural. La création d'une subdivision du TPI spécialisée dans l'examen des concentrations pourrait être envisagée, afin d'accélérer le règlement des contestations des décisions d'interdiction.

Outre les réformes procédurales ou administratives, le choc créé par les décisions du TPI laisse également augurer une inflexion de la philosophie du contrôle des concentrations.

B. VERS UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'INTÉRET DU CONSOMMATEUR

M. Mario Monti a reconnu que la décision devait refléter un bilan entre l'atteinte portée à la concurrence et les gains économiques de la concentration, susceptibles de profiter, au moins en partie, au consommateur. Il a indiqué qu'il appartiendrait aux entreprises concernées de démontrer qu'il y avait un gain pour le consommateur dans l'opération.

Cet élément est particulièrement important, dans la mesure où la concurrence n'est plus un objectif en soi, coupé de toute réalité économique ou sociale. La politique de la concurrence se rapprocherait donc de sa vocation originelle et légitime : la défense et la promotion des intérêts du consommateur.

III. LES ADAPTATIONS DU DROIT DE LA CONCURRENCE AU NIVEAU NATIONAL

A. LE DÉCRET DU 30 AVRIL 2002 D'APPLICATION DE LA LOI « NRE »

Le décret n° 2002-689 du 30 avril 2002 fixant les conditions d'application du livre IV du code du commerce relatif à la liberté des prix et de la concurrence a permis la pleine entrée en application des dispositions de la loi relative aux nouvelles régulations économiques ^{19 ( * )} .

L'objectif de la réforme était de renforcer la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, systématiser le contrôle des concentrations et combattre les pratiques commerciales restrictives de concurrence, qui affectent simplement la relation contractuelle entre le fournisseur et le distributeur.

1. Poursuivre efficacement les pratiques anticoncurrentielles

Le dispositif doit permettre de sanctionner sévèrement ces pratiques dans le respect des droits de la défense. Pour assurer le respect des droits de la défense, la procédure devant le Conseil de la concurrence sépare clairement les phases d'instruction, dont la responsabilité incombe désormais au rapporteur général (saisine d'office, désignation des rapporteurs, recours à des experts, utilisation des pouvoirs de visite et de saisie, notification des griefs et du rapport...) et la phase de jugement, qui relève de la formation collégiale du Conseil. Le rapporteur général est aussi l'initiateur d'une procédure innovante : la transaction, qui permet, lorsque les entreprises en cause ne contestent pas la réalité des griefs et s'engagent à modifier leurs comportements, de statuer suivant une procédure accélérée. Le plafond des sanctions est alors réduit de moitié.

La loi institue également un dispositif de clémence , inspiré du droit communautaire et de celui des Etats-Unis, en prenant en compte une double réalité : l'intention de certaines entreprises de sortir d'une entente à laquelle elles étaient jusque là parties et l'apport à la manifestation de la vérité que permet une telle intention. Pour que le mécanisme de la clémence fonctionne, le texte garantit une exonération partielle ou totale de la sanction, proportionnée à l'apport de l'entreprise à l'établissement de l'infraction. Le décret du 30 avril 2002 précise les conditions de mise en oeuvre de ce dispositif.

La loi renforce les pouvoirs d'enquête des agents de la DGCCRF pour faciliter la constatation d'infractions en train de se commettre et leur confère une compétence territoriale nationale.

Afin de mettre en oeuvre ces nouvelles dispositions, les instructions concernant les enquêtes de concurrence seront modifiées pour préciser les conditions de mise en oeuvre de la compétence territoriale des agents, afin de garantir la cohérence du dispositif d'organisation des enquêtes. Enfin, le plafond des sanctions est relevé de 5 % à 10 % du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise (ou le groupe auquel elle appartient si ses comptes sont consolidés) au niveau mondial, et non plus seulement en France.

2. Systématiser le contrôle des concentrations et le rendre plus transparent

Le régime de contrôle des concentrations antérieur n'imposait pas aux opérateurs de notification obligatoire des opérations. Lorsqu'une opération était notifiée, le Ministre disposait de deux mois pour rendre une décision. Ce délai était prolongé de quatre mois si, à l'expiration du terme initial, le Ministre décidait de saisir le Conseil de la Concurrence. Environ 80 affaires étaient traitées par an, dont une trentaine faisaient l'objet d'une notification (22 en 2001).

Le décret du 30 avril 2002 a permis l' entrée en application de loi NRE à partir du 18 mai 2002. Les principales modification, quant au contrôle des concentrations, portent sur :

- l'instauration d'une procédure de contrôle systématique et plus lisible. La notification devient obligatoire et suspensive . Le corollaire de cette obligation est une simplification des critères de contrôlabilité : seuils en chiffre d'affaire, dont le mode de calcul est aligné sur celui de seuils communautaires et homogénéisation de la définition de la concentration ;

- la mise en oeuvre d'une procédure plus rapide pour les opérations simples . Pour les dossiers ne soulevant pas de difficultés sérieuses, qui représentent 95 % des cas, le délai d'examen est réduit de neuf à cinq semaines ;

- le maintien de garanties procédurales fortes pour les opérations plus délicates .

- l'amélioration de la transparence . Chaque notification fera l'objet d'une information à destination du marché, et toue les décisions seront publiées.

Votre rapporteur pour avis souligne que le nouveau régime de contrôle des concentrations va accroître considérablement la charge de la DGCCRF. A titre d'exemple, aux mois de juin et juillet 2002, 28 opérations ont été notifiées, soit autant qu'au cours d'une année dans le régime précédent. Dès l'an passé, votre rapporteur pour avis avait souhaité que les moyens de la DGCCRF soient renforcés pour faire face à cette charge nouvelle. Elle ne peut que déplorer qu'une orientation contraire ait été retenue, à travers la suppression de 30 emplois.

3. Prévenir et sanctionner les pratiques commerciales restrictives de concurrence

La loi définit plus précisément les pratiques discriminatoires et abusives, comme les procédés visant à obtenir des avantages, notamment financiers, sans contrepartie aucune ou manifestement disproportionnée, comme la participation des fournisseurs aux acquisitions réalisées par les distributeurs. Afin de mieux traiter les abus contractuels qui n'affectent pas le fonctionnement du marché, le fait, pour un opérateur, d'abuser de la relation de dépendance dans laquelle il tient son partenaire engagera sa responsabilité. Le législateur a aussi mis un frein à des pratiques anormales telles le bénéfice rétroactif d'avantages non prévus initialement ou le paiement d'un droit d'accès au référencement avant toute commande : désormais, de telles clauses sont nulles de plein droit.

Le ministre de l'économie, qui avait déjà un pouvoir d'action devant le juge civil ou commercial, peut demander l'annulation des clauses ou contrats illicites, la répétition de l'indu, et, innovation du texte, le prononcé d'une amende civile d'un maximum de 2 millions d'euros.

Le législateur a créé une Commission d'examen des pratiques commerciales . Elle a été mise en place le 4 avril 2002 . Son budget, de 82 322 euros en 2002, reste très modeste, et elle n'a pour l'instant pas fourni de contribution. Votre rapporteur pour avis émet le souhait que cette instance puisse à l'avenir pleinement jouer son rôle.

B. VERS UNE ADAPTATION DE LA LOI DU 1ER JUILLET 1996

La hausse des prix dénoncée dès le début de l'été par les associations de consommateurs, et les protestations des producteurs contre le développement des marges arrières des distributeurs ont conduit le Secrétaire d'Etat à la Consommation à présenter un projet de circulaire précisant l'interprétation à donner à la loi de juillet 1996, dite « loi Galland» ^{20 ( * )} .

Les marges arrières, au centre du problème, représentent les services facturés par les distributeurs aux fournisseurs, tel un emplacement favorable dans les rayons ou de la publicité dans les prospectus du distributeur. Or ces marges n'ont cessé de croître depuis l'adoption de la loi Galland, car celle-ci a gelé les marges de négociation sur les conditions générales de vente (CGV). Depuis 1996, le montant des marges arrières a crû de 2 à 3 % par an, pour représenter jusqu'à 50 % du chiffre d'affaire des entreprises. On estime ce montant à 30 milliards d'euros aujourd'hui .

Ce projet de circulaire contient en réalité peu de dispositions nouvelles, ce qui s'explique du reste par la nature même de la circulaire, qui est en principe un texte interprétatif à l'attention des services. Mais il indique un esprit, qui peut se résumer par l'intention de transformer les marges arrières en marges avant , c'est-à-dire en marges pouvant se traduire par une baisse du prix pour le consommateur.

Si ce texte ne devrait être publié qu'en 2003, et donc valoir pour les négociations commerciales pour 2004, il reflète néanmoins une volonté des pouvoirs publics de peser rapidement sur les prix. La présentation de ce projet a, du reste, compliqué les négociations commerciales menées pour 2003 entre les producteurs et les distributeurs.

En définitive, la portée normative de la future circulaire est encore incertaine à ce jour. Cependant, votre rapporteur pour avis se réjouit que le Gouvernement ait pris conscience des excès commis par les distributeurs au détriment des fournisseurs autant que des consommateurs. Elle entend suivre avec la plus grande attention ce dossier dans l'année à venir.

C. L'ACTIVITÉ DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

1. L'activité contentieuse

a) Les affaires instruites en 2001

En 2001, le Conseil de la Concurrence a instruit 87 dossiers. Selon son rapport annuel, le Conseil constate pour 2001 un nombre relativement élevé de décisions d'irrecevabilité et de rejet (23 sur 87, soit 26,5 %). Il estime que certaines de ces décisions sont liées à l'entrée en vigueur de la loi NRE, dans la mesure où l'article L. 462-8 du code du commerce, dans sa rédaction nouvelle, a introduit des motifs supplémentaires d'irrecevabilité (défaut d'intérêt ou de qualité à agir, prescription, éléments insuffisamment probants).

b) Les sanction prononcées

Alors que le nombre de décisions prononçant des sanctions pécuniaires est resté quasi-stable (30 contre 28 en 2000), le nombre d'entreprises sanctionnées a presque doublé, passant à 116 pour 2001, contre 67 en 2000.

Le montant des sanctions a représenté 51 M€ en 2001. L'année 2000 avait été marquée par la sanction exceptionnelle de 174,4 M€ prononcée contre les banques, dans la décision 00-D-28. Hormis cette sanction exceptionnelle, le montant 2000 des sanctions n'était que de 14,6 M€. On assiste donc bien à une forte augmentation du montant des sanctions, avec un doublement du montant moyen de la sanction, de 220 000 euros en 2000 à 440 000 en 2001.

c) Les pratiques sanctionnées

Le Conseil a sanctionné les ententes anticoncurrentielles, notamment :

- dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), qui demeure un secteur toujours très exposé aux ententes de prix et aux répartitions de marché ;

- sur le marché des titres-restaurant, avec le démantèlement d'une entente nationale ;

- dans le secteur pharmaceutique, devant une répartition illicite du marché par trois importants grossistes.

Il a également réprimé une restriction verticale. La société Bausch et Lomb avait mis en place une politique tarifaire visant à cibler un marché haut de gamme, ce qui aboutissait à exclure certains distributeurs.

Enfin, le Conseil a sanctionné des abus de position dominante :

- sur le marché du médicament. Le Conseil ayant estimé qu'Abbott avait abusé de sa position dominante sur le marché de l'anesthésique pour tenter de freiner l'entrée sur le marché de produits génériques concurrents, il lui a infligé une sanction de plus de 300 000 euros.

- sur le marché des télécommunications, dans le cadre d'un abus de France Télécom. Ce dossier était l'occasion pour l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART) de saisir pour la première fois au contentieux le Conseil de la Concurrence, en application du code des télécommunications.

2. L'activité consultative

Dans le domaine des concentrations, le Conseil a rendu des avis sur l'opération de fusion des deux grands groupes de BTP Vinci et GTM, et sur l'opération des deux sociétés américaines Boeing et Jeppesen, sur laquelle le Conseil s'est estimé compétent pour rendre un avis.

Il a également rendu un avis sur les conditions de concertation entre les associations de consommateurs et la profession bancaire.

Enfin, Le Conseil a participé au développement de la coopération internationale entre les autorités de concurrence ^{21 ( * )} .

IV. LA POLITIQUE DE LIBERALISATION DES MONOPOLES PUBLICS

L'année 2002 a été marquée par l'adoption de cinq nouvelles directives sur les télécommunications et de la directive libéralisant progressivement le marché postal.

A. LES DIRECTIVES COMPLÉTANT LE DISPOSITIF D'OUVERTURE DU SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. La directive « cadre » 2002/21/CE

La directive 2002/21/CE ^{22 ( * )} du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques établit les modalités précises d'encadrement des décision prises par les régulateurs nationaux et fixe les principes d'une régulation convergente des services, des réseaux et des terminaux.

La directive introduit une nouvelle procédure de désignation des « opérateurs puissants », c'est-à-dire des opérateurs qui, exerçant une influence significative, font l'objet d'une régulation a priori et doivent assumer des obligations renforcées.

2. Les trois autres directives du 7 mars 2002

La directive 2002/20/CE ^{23 ( * )} du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques vise à établir un marché unique des services de communications électroniques en harmonisant les règles concernant l'autorisation de fourniture de ces services. Elle instaure une plus grande souplesse dans le régime d'attribution des licences : hormis pour l'attribution des ressources rares (numérotations, fréquences), un régime de déclaration se substitue désormais au régime d'autorisation préalable.

La directive 2002/19/CE ^{24 ( * )} du 7 mars 2002 relative à l'accès au réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu'à leur interconnexion, renforce les pouvoirs de opérateurs sectoriels en leur donnant la possibilité de faire droit à des demandes d'accès à des infrastructures incontournables qui ne seraient pas spontanément satisfaites par les détenteurs de ces infrastructures.

La directive 2002/22/CE ^{25 ( * )} du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs à l'égard des réseaux et services de communications électroniques précise les contours du service universel et les conditions de désignation des opérateurs en charge de le fournir. Elle élargit les possibilités de confier ce service à plusieurs opérateurs.

Enfin, on notera que les quatre directives du 7 mars 2002 sont complétées par la décision n° 676/2002/CE ^{26 ( * )} du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté.

3. La directive du 12 juillet 2002

La directive 2002/58/CE ^{27 ( * )} du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques met à jour la directive actuellement en vigueur, afin de garantir sa neutralité technologique et la couverture des nouveaux services de communications électroniques.

Votre rapporteur pour avis souhaite souligner l'importance de cette dimension, les avancées technologiques et le développement de nouveaux produits ne devant pas se faire au détriment de la vie privée.

B. LA DIRECTIVE RELATIVE AUX SERVICES POSTAUX

La directive 2002/39/CE du 10 juin 2002 relative aux services postaux marque une nouvelle étape dans l'ouverture du marché postal. Elle doit permettre de combiner développement de la concurrence et maintien d'un service universel. Cette adoption fait suite à l'accord trouvé lors du Conseil Télécommunications du 15 octobre 2001 et correspond à l'échéancier suivant :

CALENDRIER DE LA LIBÉRALISATION POSTALE

	Courrier ordinaire	Publipostage	Courrier transfrontalière sortant
01/01/2003	Services réservés : 100 g/3 x tarif de base	Services réservés : 100 g/3 x tarif de base	Services réservés : 0 g excepté dans les cas visés ci-dessous (*) (max.100 g)
01/01/2006	Services réservés : 50 g/2,5 x tarif de base	Services réservés : 50 g/2,5 x tarif de base	Services réservés : 0 g excepté dans les cas visés ci-dessous (*) (max.50 g)
30/06/2006	Etude prospective de la Commission (évaluation des incidences que l'achèvement du marché intérieur des services postaux pourrait avoir sur le service universel dans chaque Etat membre)
31/12/2007	Décision du Parlement européen et du Conseil confirmant l'étape décisive
01/01/2009	Etape décisive

(*) Dans les cas où cela est nécessaire pour assurer la prestation du service universel, par exemple, quand certaines activités postales ont déjà été libéralisées ou à cause des caractéristiques spécifiques propres aux services postaux dans un Etat membre.

Cette directive appelle deux commentaires.

Dans le court terme, une large palette de services réservés est préservée, ce dont se réjouit, à titre personnel, votre rapporteur pour avis. Votre commission souligne toutefois que ce « répit » dans le rythme de la libéralisation ne vaut que s'il est utilisé pour engager une modernisation du cadre d'activité postal.

Dans le moyen terme, l'horizon de la libéralisation totale est désormais clairement affiché , même si les négociations ont finalement permis d'exclure toute automaticité. Votre rapporteur pour avis s'inquiète de cet affichage, qui menace, à ses yeux, la survie du service public postal de qualité, dont le rôle est essentiel pour l'aménagement du territoire. Il convient de ne pas remettre en cause les principes qui fondent le service public postal, et en particulier l'égalité d'accès des usagers, la péréquation tarifaire, la qualité et la continuité des services ainsi que la maîtrise nationale des réseaux postaux.

Alors que son rapporteur pour avis lui proposait un avis défavorable, la commission a émis, lors de sa réunion du mercredi 13 novembre 2002, un avis favorable à l'adoption des crédits de la consommation et de la concurrence inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

ANNEXE -

REPRÉSENTATIONS ASSURÉES PAR LES ASSOCIATIONS DE CONSOMMATEURS DANS DES INSTANCES OU ORGANISMES CONSULTATIFS ET DÉLIBÉRATIFS

I. NIVEAU NATIONAL

Administration

- Comité d'orientation pour la simplification du langage administratif.

Agriculture

- Commission nationale de l'agriculture raisonnée et de la qualification des exploitations.

Alimentation (voir également Qualité des produits et services et Santé)

- Agence française de sécurité sanitaire des aliments ;

- Commission interministérielle et interprofessionnelle de l'alimentation animale ;

- Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires : section « agrément des organismes certificateurs » ;

- Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires : section « agriculture biologique » ;

- Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires : section « examen des référentiels » ;

- Conseil national de l'alimentation ;

- Conseil national du froid ;

- Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire ;

- Observatoire des consommations alimentaires.

Aménagement du territoire

- Commission interprofessionnelle consultative : métiers de l'agriculture, de l'agro-industrie et de l'espace rural.

Assurances

- Bureau central de tarification ;

- Commission de suivi de la convention Belorgey ;

- Conseil national des assurances : commission consultative de l'assurance ;

- Conseil national des assurances : commission de la réglementation de l'assurance ;

- Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction.

Commerce

- Commission d'examen des pratiques commerciales (en cours de création) ;

- Commission nationale d'équipement commercial ;

- Conseil de la concurrence ;

- Observatoire national du commerce ;

- Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer ;

- Office national interprofessionnel des céréales ;

- Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture ;

- Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers ;

- Office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales ;

- Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture ;

- Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ;

- Office national interprofessionnel des vins.

Communication

- Comité de la télématique anonyme ;

- Commission de la rémunération pour copie privée ;

- Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique ;

- Conseil supérieur de la télématique ;

- Forum des droits de l'Internet.

Consommation

- Commission des clauses abusives ;

- Conseil national de la consommation ;

- Institut national de la consommation ;

Economie

- Conseil national de l'information statistique ;

- Observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires.

Environnement

- Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ;

- Agence française de sécurité sanitaire environnementale (en cours de création) ;

- Comité national des boues d'épuration ;

- Comité d'orientation pour des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement ;

- Comité technique de la distribution du gaz ;

- Commission d'agrément des organismes chargés de la collecte des emballages ;

- Commission des comptes et de l'économie de l'environnement ;

- Commission consultative pour l'élaboration du plan national de décontamination et d'élimination des appareils contenant des PCB et PCT ;

- Commission consultative de gestion des déchets résultant de l'abandon des emballages ;

- Commission d'étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire ;

- Commission des matières fertilisantes et des supports de culture ;

- Commission nationale du débat public ;

- Commission des produits antiparasites à usage agricole ;

- Conseil national de l'air ;

- Conseil national du bruit ;

- Conseil national des déchets ;

- Conseil national de l'emballage ;

- Conseil national du paysage ;

- Institut français de l'environnement : comité des usagers.

Justice

- Conseil national de l'aide juridique.

Logement - Construction - Urbanisme

- Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ;

- Agence nationale d'information sur le logement ;

- Comité d'orientation des centres d'études sur les réseaux de transports, l'urbanisme et la construction publique ;

- Comité d'orientation du plan d'urbanisme construction et architecture ;

- Commission nationale de concertation ;

- Commission du règlement de construction ;

- Commission relative à la copropriété ;

- Conférence permanente habitat - construction - développement durable ;

- Conseil national de l'habitat ;

- Conseil national du mouvement HLM.

Monnaie - Finances

- Comité consultatif (établissements de crédit) ;

- Comité de médiation bancaire (en cours de création) ;

- Comité national de l'euro ;

- Conseil national du crédit et du titre ;

- Observatoire de la sécurité des cartes de paiement (en cours de création).

Précarité

- Comité consultatif du fonds de solidarité pour l'eau.

Qualité des produits et des services

- Association française de normalisation ;

- Comité français d'accréditation ;

- Comité d'orientation et de suivi des activités de consommation ;

- Conseil supérieur de la qualité artisanale ;

- Institut national d'appellations d'origine ;

- Laboratoire national d'essais.

Santé (voir également Alimentation)

- Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé ;

- Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (texte en attente) ;

- Comité national de l'alimentation et de la nutrition des établissements de santé (texte en attente) ;

- Comité national de l'organisation sanitaire et sociale ;

- Comité stratégique du programme national nutrition santé ;

- Comité technique national de prévention (texte en attente) ;

- Commission chargée du contrôle de la publicité et de la diffusion de recommandations sur le bon usage des médicaments ;

- Commission chargée du contrôle de la publicité des objets, appareils et méthodes ;

- Commission nationale des accidents médicaux (texte en attente) ;

- Conférence nationale de santé (texte en attente) ;

- Conseil supérieur des hôpitaux ;

- Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (texte en attente) ;

- Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (en cours de création) ;

- Observatoire de la démographie des professions de santé et de l'évolution de leur métier (texte en attente) ;

- Observatoire d'éthique clinique (texte en attente) ;

- Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (texte en attente).

Sécurité

- Commission de la sécurité des consommateurs.

Services publics (voir également Précarité et Environnement)

- Comité national de l'eau ;

- Conseil national des opérations funéraires ;

- Conseil supérieur de l'électricité et du gaz ;

- Conseil supérieur du service public ferroviaire ;

- Observatoire de la diversification des activités d'Electricité de France destinées aux clients éligibles et non éligibles ;

- Observatoire de l'eau.

Tourisme

- Conseil national du tourisme.

Transports (voir également Services publics)

- Comité des usagers du transport aérien ;

- Commission centrale des automobiles et de la circulation générale : sous-commission chargée des questions de contrôle technique ;

- Commission nationale chargée d'arrêter la liste des experts en automobile ;

- Commission des téléphériques ;

- Conseil national des transports ;

- Conseil supérieur de l'enseignement de la conduite automobile et de l'organisation de la profession.

Vie associative

- Conseil national de la vie associative ;

- Groupe permanent de la vie associative.

II. NIVEAU RÉGIONAL

Administration

- Commission nationale de simplification des formalités administratives.

Agriculture

- Commission régionale de l'agriculture raisonnée et de la qualification des exploitations.

Aménagement du territoire

- Conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire.

Economie

- Conseil économique et social régional.

Environnement

- Commission d'élaboration du plan régional pour la qualité de l'air.

Logement - Construction - Urbanisme

- Conférence régionale du logement social d'Ile-de-France.

Qualité des produits et des services

- Commission régionale des produits alimentaires de qualité.

Santé (voir également Alimentation)

- Comité consultatif de protection des personnes dans la recherche biomédicale ;

- Comité régional de l'organisation sanitaire et sociale ;

- Commission d'organisation régionale de la transfusion sanguine ;

- Commission régionale de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (texte en attente) ;

- Commission régionale de l'organisation sociale et médico-sociale (texte en attente) ;

- Conférence régionale de la santé ;

- Conseil des professions d'infirmier, masseur-kinésithérapeute, pédicure-podologie, orthophoniste et orthoptiste : chambre disciplinaire de première instance (texte en attente) ;

- Réseau de santé (texte en attente).

Services publics (voir également Précarité et Environnement)

- Observatoire régional du service public de l'électricité.

Transports

- Comité des partenaires du transport public d'Ile-de-France ;

- Comité régional des transports.

III. NIVEAU LOCAL

Agriculture

- Commission départementale d'orientation de l'agriculture.

Commerce

- Commission départementale d'équipement cinématographique ;

- Commission départementale d'équipement commercial ;

- Observatoire départemental d'équipement commercial.

Consommation

- Comité départemental de la consommation.

Environnement (voir également Services publics)

- Agence financière de bassin ;

- Comité de bassin ;

- Commission consultative pour l'élaboration du plan départemental de gestion des déchets ménagers ou assimilés ;

- Commission pour l'élaboration du plan de protection pour l'atmosphère ;

- Conseil départemental de l'environnement ;

- Organismes de surveillance de la qualité de l'air.

Justice

- Bureau d'aide juridictionnelle ;

- Conseil départemental de l'accès au droit.

Logement - Construction - Urbanisme

- Agence départementale pour l'information sur le logement ;

- Commission départementale de l'amélioration de l'habitat ;

- Commission départementale de conciliation ;

- Commission de médiation pour l'attribution des logements HLM ;

- Commission mixte HLM/habitants ;

- Concertation à l'échelle communale et intercommunale ;

- Conférence intercommunale du logement ;

- Conseil départemental de l'habitat ;

- Plan départemental d'action pour le logement ;

- Section départementale des aides publiques au logement.

Précarité

- Commission départementale de l'action sociale d'urgence ;

- Commission départementale de prise en charge des dettes téléphoniques ;

- Commission départementale solidarité - eau ;

- Commission départementale solidarité - énergie ;

- Commission départementale de surendettement des particuliers.

Santé

- Commission de conciliation des établissements de santé ;

- Commission de surveillance des hôpitaux et groupes hospitaliers relevant de l'assistance publique - hôpitaux de Paris ;

- Conseil départemental d'hygiène.

Service public (voir également Précarité et Environnement)

- Commission consultative des services publics locaux ;

- Commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics ;

- Commission locale de l'eau.

Tourisme (voir également Qualité des produits et services)

- Commission départementale de l'action touristique.

Transports

- Comité départemental des transports ;

- Commission départementale et commission communale des taxis et voitures de petites remises ;

- Commission départementale de sécurité routière.

* ¹ Cette expérience doit préfigurer l'application progressive de la loi organique n°2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ² Pour être agréée, une association nationale doit justifier d'une année d'existence, d'une activité effective et publique dans le domaine de la consommation, ainsi que de 10 000 adhérents.

* ³ Cf. liste en annexe.

* ⁴ Ligne 44-42/88.

* ⁵ Reste, outre ces trois postes, un reliquat de près de 44 000 euros.

* ⁶ Ces crédits correspondent notamment aux crédits gelés des CTRC.

* ⁷ ADEIC : Association de Défense, d'Education et d'Information du Consommateur

AFOC : Association FO Consommateur

ALLDC : Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs

ANC : Association des Nouveaux Consommateurs

ASSECO-CFDT : Association Etudes et Consommation CFDT

CGL : Confédération Générale du Logement

CNAFAL : Conseil National des Associations Familiales Laïques

CNAFC : Confédération Nationale des Associations Familiales Catholiques

CNAPFS : Comité National des Associations Populaires Familiales Syndicales

CNL : Confédération Nationale du Logement

CLCV : Consommation Logement et Cadre de vie

CSF : Confédération syndicale des Familles

FF : Familles de France

FR : Familles rurales

FNAUT : Fédération Nationale des Usagers des Transports

INDECOSA-CGT : Association pour l'Information et la Défense des Consommateurs Salariés CGT

ORGECO : Organisation Générale des Consommateurs

UFC - QUE CHOISIR : Union Fédérale des Consommateurs - Que Choisir

UFCS : Union Féminine Civique et Sociale

UNAF : Union Nationale des Associations familiales

* ⁸ Décret n°2001-300 du 4 avril 2001 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut national de la consommation et modifiant le code de la consommation.

* ⁹ Ligne 36-10/30.

* ¹⁰ En particulier pour l'escrime, le hockey sur glace et les sports à roulettes.

* ¹¹ Règlement 178/2002 du 28 janvier 2002.

* ¹² Une hausse de l'affluence moyenne de 30 % a été constatée sur la période de basculement.

* ¹³ Décret n° 2002-927 du 10 juin 2002 relatif au taux effectif global applicable au crédit à la consommation et portant modification du code de la consommation.

* ¹⁴ Décret n° 2002-928 du 10 juin 2002 pris en application de l'article 1 ^er du décret n° 2002-927 du 10 juin 2002.

* ¹⁵ Le Monde , 22 novembre 2002.

* ¹⁶ Notre collègue Francis Grignon, dans son rapport n° 301 (2001-2002), a analysé tant les enjeux économiques du dossier que les risques induits par la réforme.

* ¹⁷ Ou International Competition Network (ICN).

* ¹⁸ En application du règlement 4064/89 du 21 décembre 1989 sur les concentrations.

* ¹⁹ Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

* ²⁰ Loi n° 96-588 du 1 ^er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales.

* ²¹ Cf. supra.

* ²² Dite  directive « cadre ».

* ²³ Dite directive « autorisation ».

* ²⁴ Dite directive « accès ».

* ²⁵ Dite directive « service universel et droit des utilisateurs ».

* ²⁶ Dite décision « fréquences ».

* ²⁷ Dite directive « vie privée et communications électroniques ».