Projet de loi de finances pour 2003 : Ville

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Avis n° 70 (2002-2003) de M. Pierre ANDRÉ , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 21 novembre 2002

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N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXIII

VILLE

Par M. Pierre ANDRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Comme l'a souvent souligné votre Commission des Affaires économiques, la politique de la ville s'inscrit dans la durée et mérite d'être menée dans la continuité.

C'est précisément dans cette perspective que dans la communication qu'il a présentée devant le Conseil des ministres, le 30 octobre dernier, M. Jean-Louis Borloo a confirmé les orientations de cette politique, conformément aux déclarations du Président de la République à Troyes, le 14 octobre 2003.

Votre rapporteur tient à le dire sans ambages : il souscrit pleinement, tout comme votre Commission des Affaires économiques, aux orientations de cette politique ainsi qu'à la traduction financière que lui donne le projet de loi de finances pour 2003.

La rénovation urbaine, la justice, l'éducation, l'intégration et la sécurité -avec le vote du projet de loi pour la sécurité intérieure- constituent des points de passage obligés de cette politique qui seront examinés successivement, dans le présent rapport. Un chapitre sera, en outre, consacré aux perspectives qui s'ouvrent aux zones franches urbaines, instruments essentiels qui valorisent l'initiative individuelle et l'intégration par le travail.

CHAPITRE IER -

ORIENTATIONS GÉNÉRALES

I. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Comme l'a rappelé le Président de la République à Troyes, le 14 octobre dernier, la politique de la ville et la rénovation urbaine sont, avec la sécurité, la justice, l'éducation et l'intégration, une priorité nationale. C'est dans le cadre de cette volonté politique que le ministre délégué à la ville a clairement défini les grands axes de la politique qu'il entend mener grâce au programme de rénovation urbaine en présentant une communication devant le Conseil des ministres du mercredi 30 octobre 2002.

Le Gouvernement part du constat en vertu duquel diverses lacunes nuisent à l'efficacité de l'action publique, parmi lesquelles on compte :

- l'éparpillement des ressources financières qui résulte de la multiplicité des lignes de crédit, difficiles à mobiliser simultanément sur des projet de long terme ;

- le manque de ressources de certaines communes pour mener à bien ces programmes ;

- les difficultés de relogement de plus en plus sensibles qui résultent d'une offre de logements conventionnés insuffisante ;

- la complexité des procédures administratives et réglementaires liées à l'urbanisme et au logement.

Pour simplifier les procédures et permettre l'implication de tous les partenaires , le Gouvernement souhaite encourager une «logique de projet global» grâce à l'instauration d'un «guichet unique» formalisant et mobilisant l'ensemble des financements concernés. A cette fin seront créés :

- un comité d'engagement pour la rénovation urbaine regroupant l'ensemble des crédits budgétaires et associant les organismes financiers (organismes bailleurs, partenaires sociaux qui gèrent le 1% dans le cadre de l'UESL, de la CDC, et de l'ANAH) dès le début 2003.

- une mission pour la rénovation urbaine où contribueront tous les financeurs, laquelle assistera les communes concernées par la politique de la ville.

Le Gouvernement estime que dans ce cadre, 40 projets pourront être présentés au comité d'engagement en vue d'une approbation en 2003, on compte, d'ores et déjà, à ce titre les villes de Blois, Chanteloup-les-Vignes, Clichy-sous-Bois, Dreux, La Courneuve, Mantes-la-Jolie, Maubeuge, Meaux, Metz, Montereau-Fault-Yonne, Montfermeil, Lyon, Saint-Dizier, Vaulx-en-Velin, Vénissieux et Pau.

Le programme de rénovation urbaine tendra en priorité à :

- mener à bien 200.000 constructions, 200.000 destructions et 200.000 réhabilitations de logements sociaux ;

- traiter les copropriétés fragiles ou dégradées ;

- en finir avec l'habitat dégradé, dans les quartiers historiques ;

- mobiliser les logements vacants nécessaires ;

- favoriser la revalorisation des quartiers en y soutenant la construction de logements intermédiaires.

Le volet financier du programme mobilisera 155 M € de crédits d'investissements du Ministère de la ville et 250 M € inscrits au titre du ministère du logement et affectés aux quartiers qui relèvent de politique de la ville auxquels s'ajouteront, en 2004, les 457 M € de financements du 1 % logement destinés au renouvellement urbain.

Outre les crédits mobilisés en 2003 selon les nouvelles modalités d'engagement, l'Etat abondera le programme de rénovation urbaine en mobilisant les crédits de la politique du logement à hauteur de 1 milliard d'euros sur la période 2004-2008.

Le Gouvernement souhaite, en outre, soumettre en 2003 au Parlement, un projet de loi d'orientation et de rénovation urbaine qui précisera notamment les nouvelles modalités financières et les adaptations législatives favorisant les procédures d'urgence éventuellement nécessaires dans les sites de rénovation urbaine.

Le prochain Comité Interministériel des Villes, présidé par le Premier Ministre, déterminera les actions complémentaires au programme de rénovation urbaine.

Votre commission des Affaires économiques se félicite que le Gouvernement ait, dès son entrée en fonction, placé la politique de la ville parmi les objectifs centraux de son action et qu'en son sein la politique du logement tienne une place centrale.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA VILLE

Le budget de la politique de la ville inscrit au projet de loi de Finances pour 2003 enregistre une légère augmentation en passant de, 369 M € en 2002 à 371 M € pour 2003 en dépenses ordinaires et crédits de paiement (DO + CP). On note également hausse des capacités d'investissement qui croissent de 229 à 240 M € d'autorisations de programme (AP) et de 63 M € 97 M € en CP, tandis que les crédits de fonctionnement connaissent un léger tassement, passant de 306 M € à 274 M €. L'ensemble de ces éléments figure dans le tableau ci-dessous.

LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA VILLE EN 2003

	LFI 2002 (en M€)	Mesures nouvelles 2003	(en M€)	Evolution 2003/2002
37-60 Total titre III	14,264 14,264	- 0,264 - 0,264	14,00 14,00	- 1,9 % - 1,9 %
46-60 total titre IV	291,874 291,874	- 31,452 - 31,452	260,43 260,43	- 12,1 % - 12,1 %
TOTAL D.O	306,139	- 31,716	274,43	- 11,5 %
67-10 (AP)	228,672	+ 11,328	240,00	+ 4,9 %
TOTAL A.P	228,672	+ 11,328	240,00	+ 4,9 %
67-10 (CP)	62,717	+ 33,973	96,69	+ 54,1 %
TOTAL C.P	62,717	+ 33,973	96,69	+ 54,1%
TOTAL DO+A.P	534,811	- 20,381	514,43	- 4,0 %
TOTAL D.O+C.P	368,856	+ 2,264	371,12	+ 0,6 %

Source : ministère de la ville

Comme on le constate, les moyens d'animation et de pilotage de la politique de la ville par l'Etat qui figurent au chapitre 37-60 diminuent de 1,9 %.

Les subventions de fonctionnement, soit 260,43 M €, se ventilent essentiellement entre les chapitres :

- 46-60-10 doté de 145,78 M €, destinés au financement des contrats de ville et entièrement déconcentrés aux préfets (ils constituent, avec les crédits d'investissement correspondants, le fonds d'intervention pour la ville (FIV)) ;

- 46-60-40 , subventions aux communes les moins riches impliquées dans un grand projet urbain (GPU) afin de leur permettre d'assumer le coût de fonctionnement induit par les importantes dépenses d'investissement engagées (cette ligne connaît une très forte augmentation et est portée de 10,67 M € à 3 0,67 M € ) ;

- 46-60-50, destiné aux opérations Ville-Vie-Vacances qui financent les actions d'animation et d'insertion au bénéfice des jeunes tout au long de l'année et qui atteint 7,88 M € ;

- 46-60-60, qui constitue la partie « fonctionnement » du fonds de revitalisation économique (FRE) dont le montant passe de 38,11 M € , à 20 M € en 2003 .

- 46-60-80 doté de 50,73 M € comme en 2002 pour aider au financement des « adultes relais » par les collectivités locales.

Les subventions d'investissement enregistrent une hausse de près de 5 %, le c hapitre 67-10 atteignant 240 M €. Elles sont destinées à la section « investissement » du FIV et aux crédits de renouvellement urbain. Ces crédits sont totalement déconcentrés auprès des préfets pour financer les programmes des contrats de ville, les grands projets de ville (GPV) et les opérations de renouvellement urbain (ORU).

B. LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Outre la contribution des régions au financement de la politique de la ville dans le cadre des contrats de plan, qui s'élève à 777,49 M €, certaines régions ont créé des centres de ressources régionaux spécifiques, si bien qu'au total la participation financière des régions à la politique de la ville est estimée à 115 M € en 2002.

La majorité des départements contribuent aux contrats de ville, soit sous la forme d'une ligne budgétaire spécifique, soit par le renforcement des moyens engagés sur les territoires qui en sont les bénéficiaires (subventions aux principaux maîtres d'ouvrage des contrats de ville, actions dans le champ de compétences des départements, moyens de fonctionnement des collèges, fonctionnement de circonscriptions de travail social, dispositif d'insertion lié au RMI, logement des plus démunis). Sur cette base, la contribution financière globale des départements à la mise en oeuvre de la politique de la ville est estimée à 120 M € en 2002 .

On notera, en outre, que de nombreuses régions et départements soutiennent la création des 10.000 postes d'adultes relais, en assurant soit leur cofinancement, soit la formation des personnes intéressées.

Le montant de la participation financière des communes et de leurs EPCI est en nette progression. Dans le cadre intercommunal des 247 contrats de ville. Leur participation financière avoisine 715 M € en 2002 .

C. LA DSU ET LE FSRIF

Le montant à répartir de la dotation de solidarité urbaine (DSU), s'élève en 2002, à 568,7 M €. Ces crédits ont été alloués à 790 communes dont 531 sont concernées par la politique de la ville. 692 communes de 10.000 habitants et plus représentant 22,7 millions d'habitants, ont reçu une masse de 548,59 M €, tandis que 104 communes de 5.000 à 9.999 habitants ont reçu 17,7 M €.

Le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) est abondé par un prélèvement au profit des communes les plus défavorisées. Son montant total est de 154,18 M €, 152,29 M € étant répartis entre 143 communes dont 91 relèvent de la géographie prioritaire de la politique de la ville.

D. LES CRÉDITS CONTRACTUALISÉS

Les 247 contrats de ville , conclus au titre du XIe Plan (1994-1998) ont été prorogés afin que la durée de la nouvelle génération de contrats corresponde aux contrats de plan Etat-région (CPER) du XIIème Plan. Le financement de ces contrats repose sur la contribution de l'État au titre de laquelle le projet de loi de finances pour 2003 prévoit de consacrer 261 M € en fonctionnement et 236 M € en investissement, à laquelle il convient d'ajouter les moyens de la Caisse des dépôts et consignations au titre des prêts renouvellement urbain au taux de 3 % pour 1.520 M € et le montant du fonds pour le renouvellement urbain pour 460 M €.

E. LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE DE L'UNION EUROPÉENNE

La contribution de l'Union européenne qui repose sur les fonds structurels (objectifs 1, 2 et 3 et PIC), s'établit à 221,6 M € qui se répartissent entre trois programmes :

- les programmes régionaux Objectif 1 soit 42,7 M € ;

- les programmes régionaux Objectif 2 soit 136,4 M € ;

- le programme national Objectif 3 soit 20,6 M € .

S'y ajoutent quatre programmes d'initiative communautaire (PIC) :

- le PIC Urban (96 M €) destiné à promouvoir le développement urbain durable sur 9 sites confrontés à des problèmes socio-économiques et urbains (Clichy-sous-Bois - Montfermeil, Grigny/Viry-Châtillon, Mantes-la-Ville - Mantes-la-Jolie, Val-de-Seine (Les Mureaux - Ecquevilly), la Communauté d'Agglomération de Grenoble, la Communauté Urbaine de Strasbourg, Bastia, Bordeaux, Cenon, Floirac et Le Havre) ;

- le PIC Equal qui tend à lutter contre les discriminations et inégalités sur le marché du travail, il est doté de 301 M € pour la période 2000-2006 ;

- le PIC Interreg qui favorise la Coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale pour stimuler un développement harmonieux, équilibré et durable de l'ensemble de l'espace communautaire (à ce titre la France bénéficiera pour la période 2000-2006 de 397 M €).

L'impact total des crédits européens se présente comme suit :

millions d'euros €

Financements européens (estimations)	1999 *	2000 *	2001 *	2002 *
Objectif 1	36,59	42,69	42,69	42,69
Objectif 2 FEDER+ FSE	80,80	136,44	136,44	136,44
Objectif 3	22,89	20,58	20,58	20,58
PIC Urban I et II	19,06	13,72	13,72	13,72
PIC Equal	0	4,57	4,57	4,57
Total	159,34	218	218	218

Source : Ministère de la ville

CHAPITRE II -

LE BILAN DES ZONES FRANCHES URBAINES :
UN INDÉNIABLE SUCCÈS

Voici un an, à l'occasion de l'examen du projet de loi de Finances pour 2002, votre commission des Affaires économiques confiait à votre rapporteur pour avis le soin d'établir un bilan des zones franches urbaines que leurs détracteurs accusaient de ne pas avoir atteint les résultats escomptés. Sur la base du mandat dont il était investi, votre rapporteur pour avis a présenté, au mois de juin dernier, une synthèse de ses observations ^{1 ( * )} qui concorde avec celles des experts : les ZFU constituent bien un succès .

I. UN BILAN INCONTESTABLE

A. LES EFFETS SUR LA CRÉATION D'ENTREPRISE

Le bilan des ZFU se traduit essentiellement en termes de création d'entreprises et d'emplois. Il résulte de l'enquête approfondie menée par votre rapporteur pour avis au premier semestre 2002 que les résultats obtenus dans les zones franches urbaines - où résident plus de 727.000 personnes - sont positifs, en matière de création d'entreprises et d'emplois.

En 2002 , le nombre d'entreprises créées ou transférées a dépassé 12.000 dans les ZFU (contre 2000 en 1996 ). Les estimations de l'ACOSS coïncident avec les éléments transmis à votre rapporteur par les maires des communes intéressées, ainsi qu'il résulte du tableau ci-dessous.

EVOLUTION DU NOMBRE DES ENTREPRISES EN ZFU (1997-2001)

Communes	Données à jour au	Nombre d'établissements
		Existants en 1997 (1)	Existants en 2002 (2)	Solde (2-1)
Amiens	31/12/2001			95
Belfort	30/06/2000			71
Bondy	31/12/2001			114
Bordeaux/Lormont/Floirac/Cenon		1 010	2 106	1 096
Bourges	30/06/2001	187	391	204
Calais	31/12/2001	10	65	55
Charleville-Mézières ^2 ( * )
Chennevières-sur-Marne/Champigny-sur-Marne	31/12/2001	228	302	74
Chenôve	01/07/2002	174	315	141
Cherbourg/Octeville	01/01/2002			36
Clichy-sous-Bois/Montfermeil	28/02/2001	865	2 635	1 770
Creil/Montataire		59	113	54
Dreux/Sainte-Gemme/Moronval	01/01/2001	102	170	68
Garges-les-Gonesse/Sarcelles	01/07/2001	541	2 216	1 675
Grigny/Viry-Chatillon	01/06/2002		154	154
La Seyne/Mer	01/06/2002	97	218	121
Le Havre	31/12/2000			60
Le Mans	31/12/2001	117	256	139
Les Mureaux	01/07/2002	88	333	245
Lille/Loos-lès-Lille	31/12/2001	110	388	278
Mantes-la-Jolie	31/12/2001			210
Marseille	01/01/2002	668	1 893	1 225
Meaux			230	230
Metz	31/12/2001	172	393	221
Montereau-Faut-Yonne	01/01/2002			85
Montpellier	01/01/2002	128	430	302
Mulhouse	31/12/2001			98
Nice/Saint-André	31/12/2001	193	668	475
Nîmes	01/06/2002	124	406	282
Perpignan	07/06/2002	130	480	350
Reims	31/12/2001	11	83	72
Saint-Dizier	31/12/2001			98
Saint-Etienne	01/01/2002	31	229	198
Saint-Quentin	31/12/2001	215	404	189
Strasbourg	31/12/2001			164
Tourcoing-Roubaix	30/09/2001			784
Valence	31/12/2001	79	404	325
Vaulx-en-Velin	01/10/2001	438	846	408
TOTAL				12 166

B. L'INCIDENCE SUR LA CRÉATION D'EMPLOIS

Alors que l'objectif était, en 1996, de créer 10.000 emplois dans les ZFU, le nombre total d'emplois créés ou transférés dans ces zones serait de plus de 46.000, ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous.

Le nombre d'emplois exonérés (créés ou transférés) dans les ZFU pour des entreprises de moins de 50 salariés se situe , quant à lui, entre 60.000 et 65.000 unités . Il convient de bien souligner que les neuf dixièmes des emplois exonérés relèvent de contrats de travail à durée indéterminée , et surtout que la clause d'embauche de personnel résidant dans les ZFU (fixée à un minimum de 20 % des emplois à partir de l'embauche d'un troisième salarié exonéré) est très bien respectée puisque le taux d'emploi local varie entre 25 et 30 % .

Loin de n'avoir d'effets que sur les entreprises, la politique de la ville a une incidence très bénéfique sur les investissements locaux et les finances locales. Ainsi, le montant total estimé des investissements publics et privés réalisés dans les ZFU, lesquels ont eu un effet multiplicateur sur l'activité économique locale, a dépassé 22 milliards de francs en cinq ans, permettant de doter des « communes dortoir » de véritables pôles économiques .

EVOLUTION DU NOMBRE D'EMPLOIS EN ZFU (1997-2001)

Ville	Données à jour au	Nombre d'emplois
		Existants en 1997 (1)	Existants en 2002 (2)	Solde (2-1)
Amiens	31/12/2001	425	948	523
Belfort	30/06/2000			211
Bondy	31/12/2001			624
Bordeaux/Lormont/Floirac/Cenon				5 786
Bourges	30/06/2001	596	1 096	500
Calais	31/12/2001	197	900	703
Charleville-Mézières*
Chennevières-sur-Marne/Champigny-sur-Marne	31/12/2001	832	1 474	642
Chenôve*	01/07/2002
Cherbourg/Octeville	01/01/2002			237
Clichy-sous-Bois/Montfermeil*	28/02/2001
Creil/Montataire		239	627	388
Dreux/Sainte-Gemme/Moronval	01/01/2001		300	300
Garges-les-Gonesse/Sarcelles	01/07/2001			2 994
Grigny/Viry-Chatillon	01/06/2002			1 994
La Seyne/Mer	01/06/2002	335	1 161	826
Le Havre	31/12/2000			418
Le Mans	31/12/2001	685	1 579	894
Les Mureaux	01/07/2002	444	856	412
Lille/Loos-lès-Lille	31/12/2001	672	3 692	3 020
Mantes-la-Jolie	31/12/2001	465	800	335
Marseille	01/01/2002	2 126	9 000	6 874
Meaux				1 335
Metz*	31/12/2001
Montereau-Faut-Yonne	01/01/2002			419
Montpellier	01/01/2002	380	1 205	825
Mulhouse	31/12/2001			336
Nice/Saint-André	31/12/2001	1 065	2 265	1 200
Nîmes	01/06/2002	288	1 664	1 376
Perpignan	07/06/2002	239	1 210	971
Reims	31/12/2001			252
Saint-Dizier	31/12/2001			549
Saint-Etienne	01/01/2002			990
Saint-Quentin	31/12/2001	1 123	2 420	1 297
Strasbourg	31/12/2001			330
Tourcoing-Roubaix	30/09/2001			5 720
Valence	31/12/2001	597	2 389	1 792
Vaulx-en-Velin	01/10/2001	1 584	3 469	1 885
TOTAL				46 958

* Données non obtenues.

II. UNE APPRÉCIATION D'ENSEMBLE TRÈS POSITIVE

En procédant à son enquête, votre rapporteur pour avis a constaté que le coût des ZFU était très raisonnable, comparé au montant des exonérations consenties. Ainsi, les exonérations de cotisations sociales s'élèvent à plus de 221 millions d'euros (1.450 millions de francs) pour les dix premiers mois de 2001 , contre 242 millions d'euros (1.588 millions de francs) en 2000. L' exonération fiscale se situe, quant à elle, à environ 141,78 millions d'euros (930 millions de francs) pour 2002.

Les ZFU ont permis de remodeler des quartiers , permettant une modification déterminante de leur image et une réaffirmation du rôle du travail dans l'intégration sociale . Dans ce cadre, la création d'emplois a été d'autant plus remarquable qu' en 1996 aucun chef d'entreprise n'envisageait de s'installer dans ce qui allait devenir les ZFU, car les quartiers concernés, étaient caractérisés par un taux de chômage supérieur de 25 % à la moyenne nationale ; une proportion de jeunes supérieure à 36 % de la population et une proportion de personnes non diplômées supérieure à la moyenne nationale (29 %).

L'embauche de populations défavorisées qui résident dans les quartiers « sensibles » constitue un vrai succès qui fait évoluer les mentalités . Pour les entreprises, cette embauche a cependant un coût économique qui justifie l'octroi des exonérations qui n'ont donc pas été consenties sans contrepartie.

Le rapport publié en juin dernier a enfin permis de montrer que le dispositif des ZFU avait été bien encadré, et avait fait l'objet de nombreux contrôles : les comités d'orientation et de surveillance (COS) créés en 1996, à l'initiative du Sénat, ont bien joué leur rôle de lutte contre les « chasseurs de primes », en permettant un contrôle décentralisé et une sélection des entreprises . Les ZFU n'ont en rien constitué des « paradis fiscaux », car les services fiscaux et les URSSAF ont effectué des contrôles quasi-systématiques . Si certaines URSSAF ont eu une approche très constructive , d'autres ont, tout au contraire, livré une interprétation excessivement restrictive de la lettre de la loi de 1996 , conduisant les entreprises à renoncer aux exonérations sociales et à ne recourir qu'aux exonérations fiscales, au détriment de la création d'emploi. C'est ainsi qu'en 2000, le contrôle des exonérations sociales n'a constitué que 0,45 % du nombre des redressements opérés par les URSSAF, soit 687 redressements et 1,38 % du montant total des redressements représentant de 9,78 millions d'euros, (64,17 millions de francs).

Au total, l'étude menée à bien par votre rapporteur pour avis a mis en évidence l'insuffisante évaluation de la politique de la ville et la nécessité, pour l'Etat, de se doter d'indicateurs de résultats performants.

III. RAPPEL DES DIX PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Les propositions formulées par votre rapporteur pour avis, en juin dernier demeurent d'une grande actualité.

Il faut relancer, sans délai, la politique des zones franches urbaines et prendre l'attache de la Commission européenne afin de définir un nouveau régime d'encadrement compatible avec le droit européen de la concurrence puisque le précédent est venu à expiration en décembre 2001. Cette relance est indissociable de la politique de rénovation urbaine et de la politique du logement à laquelle le ministre de la ville doit être très étroitement associé.

Les comptes de la politique de la ville doivent être clarifiés , tout comme l'a récemment demandé la Cour des comptes en recommandant d'accroître l'efficacité et la rigueur de gestion de la Délégation interministérielle à la ville (DIV). L'obscurité de la présentation des crédits et le flou qui entoure les résultats obtenus par la politique de la ville ont, par le passé, nui à sa crédibilité.

Un système efficace d'évaluation des ZFU -ou de leur équivalent- doit être mis en oeuvre à l'échelon infra-communal, en associant les services de l'emploi et les services fiscaux, l'INSEE, les URSSAF, les ASSEDIC, les chambres de métiers et les chambres de commerce. L'INSEE pourrait, sans délai, être chargée de définir le cahier des charges de la collecte des éléments statistiques nécessaires pour assurer le suivi de cette politique.

L'amélioration de l'« employabilité » des personnes en grande difficulté sociale mérite d'être recherchée , de même que celle des jeunes et des chômeurs en rupture avec le marché du travail. Il est également nécessaire d'améliorer les liens entre l'école et l'entreprise pour la formation en fonction des besoins et de réinsérer les personnes exclues du marché du travail.

Il serait souhaitable d'étendre à toutes les personnes qui résident dans des zones concernées par la politique de la ville et à celles qui sont éligibles dans ce cadre aux aides européennes, la possibilité d'être décomptées dans le calcul de la clause de 20 % d'embauche locale . Cette réforme tempérerait les « effets de frontière » et accroîtrait le potentiel de recrutement des entreprises.

Le gouvernement doit donner aux URSSAF des instructions tendant à une mise en oeuvre des textes avec discernement , comme tel a été le cas pour la réduction du temps de travail, lorsque surviennent des circonstances exceptionnelles occasionnant des difficultés spécifiques de recrutement. Les circulaires d'application relatives aux ZFU pourraient préciser les conditions dans lesquelles le principe du quota de 20 % est entendu, de façon à favoriser l'embauche de nouveaux salariés et non pour pénaliser des entreprises.

Il faut permettre aux ZFU encore dotées de disponibilités foncières, de valoriser celles-ci au cours des prochaines années, puisqu'à l'évidence le délai de cinq années ouvert en 1997 s'est avéré trop court, compte tenu des aléas de la politique de l'Etat. La principale limite à l'amélioration des résultats du dispositif des ZFU, qui procède du manque de disponibilités foncières dont ont souffert un grand nombre de communes doit être levée, tout en renforçant les compétences des « comités d'agrément » créés par les communes.

Il est urgent de définir un dispositif d'allègement des charges en profitant de la souplesse octroyée par le régime du de minimis (faculté d'accorder des aides dès lors qu'elles ne représentent, en moyenne, pas plus de 100.000 euros par entreprise sur trois ans). Ce type de mesure permet de soutenir les très petites entreprises du commerce et de l'artisanat.

Il faut appliquer aux URSSAF le principe selon lequel les positions qu'elles ont prises sur l'interprétation de la loi s'imposent ensuite à elles en prévoyant que lorsqu'elles refusent de répondre, c'est l'interprétation du redevable de bonne foi qui prime, à l'instar de ce qui est prévu, pour les services fiscaux, par l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales.

La situation des commerces de proximité est difficile. Il semble illusoire de créer un nouveau réseau de commerces locaux dans les quartiers où le pouvoir d'achat est faible. L'objectif demeure de favoriser le maintien les commerces existants . Il est donc nécessaire de venir en aide aux entreprises commerciales situées dans les ZFU, notamment en leur facilitant l'accès aux assurances.

Votre Commission des Affaires économiques se félicite de ce que le Gouvernement entende poursuivre l'action entamée avec les ZFU.

Elle souhaite être régulièrement informée et étroitement associée à l'élaboration du nouveau régime applicable à ces zones.

CHAPITRE III -

SÉCURITE ET RÉNOVATION URBAINE :
LES DEUX LEVIERS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Outre le développement de l'activité économique et la création d'emplois, les deux grands axes de la politique de la ville sont, pour votre rapporteur pour avis, d'une part la préservation de la sécurité et, de l'autre, l'amélioration des conditions de vie dans les quartiers grâce au logement . Ce sont ces deux volets qu'il souhaite développer à présent.

I. LA PRÉSERVATION DE LA SÉCURITÉ DES PERSONNES ET DE L'ORDRE PUBLIC

Comme il l'a fait au cours de l'examen du projet de loi de Finances pour 2002, votre rapporteur pour avis s'est intéressé d'une part aux mesures générales prises pour lutter contre la délinquance et, d'autre part, à celles plus spécifiquement mises en oeuvre pour contrecarrer la recrudescence de la violence des mineurs.

A. LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE ET LE SENTIMENT D'INSÉCURITÉ

Parmi les mesures destinées au renforcement de la sécurité, le développement des contrats locaux de sécurité et celui des moyens des forces de police occupent une place essentielle.

1. Les contrats locaux de sécurité

Lancés par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, les contrats locaux de sécurité (CLS) associent l'Etat, les collectivités locales et les autres acteurs locaux, (associations, bailleurs, transporteurs...) aux partenaires représentant l'Etat (Parquet, Education nationale, services déconcentrés de l'Etat dont la police nationale). 599 CLS ont été signés dont une vingtaine concernent les transports collectifs. 197 sont en cours d'élaboration. Ils constituent une composante essentielle des 247 nouveaux contrats de ville, puisque 60 % s'appliquent à des territoires concernés par l'un de ces contrats et que plus de 90 % des sites en contrat de ville font l'objet d'un CLS. On notera cependant que près de 70 % des CLS signés sont communaux, même si un mouvement plus favorable à l'intercommunalité se dessine, notamment à cause de  la création des communautés d'agglomération disposant de compétences obligatoires en matière de prévention de la délinquance.

? Perspectives d'évolution

Les CLS concernent, dans leur majorité, les conditions d'intervention de la police et de la gendarmerie, le développement de la police de proximité, la justice de proximité et la mise en oeuvre des alternatives pénales, la prévention de la délinquance (le soutien aux actions locales de prévention à l'égard des mineurs et des jeunes en voie de marginalisation, la prévention de la violence scolaire...), la prévention de la récidive, l'aide aux victimes, la prévention de la toxicomanie et la lutte contre l'économie souterraine, la médiation sociale et la lutte contre les incivilités, et enfin l'éducation à la citoyenneté.

En 2001, les crédits mobilisés au titre de la politique de la ville en faveur des CLS des villes qui rencontrent des difficultés spécifiques se sont élevés à 230 millions de francs. Ils financent des projets en matière de :

- régulation des conflits et médiations, au sein des établissements scolaires, dans les relations de voisinage et dans les rapports avec les services publics ;

- soutien à la parentalité, prévention, veille éducative et mesures de protection des mineurs ;

- accès au droit, aide aux victimes et justice de proximité ;

- prévention des conduites à risques ;

- préparation à la sortie de prison, projets individualisés de réinsertion et mesures alternatives à l'incarcération.

En 2001, ils ont été utilisés dans le cadre de l'ingénierie pour 19 % des cas, pour la prévention des toxicomanies (21 %), le soutien à la parentalité (21 %), la justice de proximité (14 %), l'accès au droit (13 %), la sortie de prison (8 %), l'aide aux victimes (4 %) et la médiation (2 %).

? Les évolutions récentes

Le décret en date du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance , a créé des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance qui se substituent aux conseils communaux de prévention de la délinquance à compter d'octobre 2002. Lieu de concertation et de coordination de tous les acteurs concernés par la sécurité, l'analyse des attentes de la population, les actions de prévention, et les stratégies de lutte contre l'insécurité, ils participeront à l'élaboration et au suivi des CLS. Votre commission des Affaires économiques soutient la politique du Gouvernement concernant les CLS et souhaite que les élus locaux jouent pleinement leur rôle en la matière.

2. Les moyens mis en oeuvre

a) Les moyens mis en oeuvre pour l'application des CLS

Afin de faciliter l'application des CLS, les pouvoirs publics s'appuient sur trois types de mesures tendant à renforcer les effectifs susceptibles de contribuer à lutter contre la délinquance et à prévenir le sentiment d'insécurité :

- 4.000 postes d'adultes-relais sur le programme de 10.000 postes prévus en avril 2000 ont été réservés aux CLS par le Conseil de sécurité intérieure ;

- plus de 16.500 adjoints de sécurité employés par la police nationale, essentiellement pour des missions liées à la police de proximité et à l'accueil sont entièrement pris en charge par l'Etat ;

- enfin environ 8.000 agents de médiation sociale employés par les collectivités locales, les bailleurs, les transporteurs, ou les associations sont financés à 80 % par l'Etat.

b) La réforme de la carte des services de police et de gendarmerie

La question du redéploiement des effectifs de police et de gendarmerie est un véritable "serpent de mer". Sur les bases des conclusions présentées par MM. Carrez et Hyest en 1998, un programme global de réorganisation territoriale qui repose d'une part sur le transfert de 94 circonscriptions de Sécurité Publique à la Gendarmerie et, d'autre part, sur celui de 38 communes situées en zone de Gendarmerie à la zone de police d'Etat a été soumis à un travail d'expertise complémentaire, confié aux préfets de départements, en concertation avec les élus.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le redéploiement des effectifs s'effectue de façon progressive, notamment en fonction des départs à la retraite et des recrutements. Depuis 2001, 6 circonscriptions de sécurité publique sont passées en « zone gendarmerie ». La création d'un ministère responsable de la sécurité publique et du commandement des forces de police et de la gendarmerie contribue à apporter une réponse à cette question controversée.

B. LA SPÉCIFICITÉ DE LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE ET LA VIOLENCE DES MINEURS

1. La lutte contre la délinquance des mineurs

Entre 1977 et 1992, le nombre de mineurs mis en cause dans des actes délinquants est passé de 82.151 à 96.864 (+ 20,4 %). De 1992 à 2001, ce nombre a augmenté de 79 % pour atteindre 177.017 en 2001. On notera qu'un fort mouvement de hausse a prévalu de 1994 à 1998, l'augmentation étant plus modérée par la suite. On observe que le nombre des mineurs concernés par tous les types d'infractions, à l'exception des homicides est de plus en plus élevé . C'est à l'aune de ce constat préoccupant qu'il convient de faire le point sur les mesures prises afin de juguler ce phénomène inquiétant.

a) L'application de la loi n° 96-585 du 1er juillet 1996

Afin de lutter contre le sentiment d'impunité, la loi du 1 ^er juillet 1996, portant modification de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, tendait à accélérer la comparution des mineurs pour mise en examen ou pour jugement. Le bilan d'application qu'en tirent les services intéressés est, en 2002, très voisin de celui établi en 2001 :

- sauf exception, la procédure de convocation par officier de police judiciaire est toujours très largement utilisée, les délais de convocation étant généralement de dix jours à un mois ;

- la procédure de convocation par officier de police judiciaire aux fins de jugement est fréquemment utilisée ;

- la procédure de comparution à délai rapproché est peu mise en oeuvre eu égard à sa lourdeur et à sa complexité, soulignées par nombre de juridictions ;

- on a peu recours à l'ajournement du prononcé d'une mesure éducative, sauf par le tribunal pour enfant, avec une mise à l'épreuve ;

- la dispense de mesure éducative est très utilisée, notamment à l'issue d'une mesure de réparation correctement effectuée.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les juges des enfants des tribunaux situés dans les départements comportant de nombreux quartiers en difficulté (Hauts-de-Seine, Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis, ...) consacrent environ 40 à 50 % de leur temps à des affaires pénales.

b) Les centres éducatifs renforcés

Les centres éducatifs renforcés (CER) reposent sur une prise en charge des mineurs sur quelques mois afin de marquer une rupture et de mettre en oeuvre des projets pédagogiques très construits. Ils accueillent des mineurs exclus des circuits de socialisation ou sortants de prison. Leur développement a été accéléré, 19 unités étant opérationnelles en 1999, 37 au début 2001 et 51 en mars 2002. Il convient d'y ajouter 10 autres projets d'ores et déjà validés et 14 en cours d'instruction. Chaque CER accueille 6 mineurs délinquants multiréïtérants ou multirécidivistes, sur le fondement d'une décision judiciaire prise par le juge des enfants ou par le juge d'instruction. Pendant trois mois, la prise en charge éducative est renforcée grâce à la présence de 6 éducateurs par structure, deux au minimum étant présent en permanence. Cette formule permet un éloignement du mineur de son milieu et une véritable rupture avec son mode de vie habituel.

Votre commission des Affaires économiques souhaite qu'une évaluation des résultats obtenus grâce aux premiers CER soit effectuée et que le nombre de ces structures soit, le cas échéant, renforcé.

c) La médiation pénale

La médiation pénale a été intégrée au code de procédure pénale par la loi du 4 janvier 1993, avant d'être renforcée par la loi du 23 juin 1998. Constituant une alternative aux poursuites, elle permet au ministère public d'apporter des réponses rapides à la délinquance, en évitant le classement sans suite ou l'engagement de poursuites pénales parfois inadaptées aux infractions commises. Seul le procureur de la République peut ordonner ces mesures qu'il met en oeuvre directement ou par délégation, charge pour lui de classer à leur terme la procédure ou d'ordonner des poursuites.

Outre la médiation pénale au cours de laquelle les parties sont réunies afin de trouver une solution au litige, le procureur ou son délégué peut également procéder à un rappel à la loi, favoriser l'orientation de l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, permettre la régularisation par l'auteur des faits de sa situation au regard de la loi et encourager la réparation du dommage. Au plan national ces mesures représentaient, en 2001, environ 30 % des réponses pénales. Elles étaient mises en oeuvre par 899 délégués du procureur, dont 448 avaient compétence auprès des mineurs en juillet 2002.

On notera que les mesures de réparation relatives aux mineurs sont passées de 7.500 en 1998 à plus de 12.000 en 2001.

2. La lutte contre la violence des mineurs

Le développement de la violence des mineurs constitue un très vif sujet de préoccupation pour les pouvoirs publics comme pour toute la société française. Que l'on en juge plutôt : 177.010 mineurs ont eu affaire, en 2001, aux services de police et de gendarmerie, 77 % des affaires qui les concernaient ayant été traitées pénal. Au 1 ^er juillet 2002, 901 jeunes sont détenus en milieu carcéral.

La lutte contre la violence des mineurs relève des services de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (P. J .J.) qui suivent en permanence  255.000 jeunes. La palette des actions entreprises pour lutter contre ce phénomène est très diversifiée :

- diverses campagnes d'information et de sensibilisation sont menées à destination des jeunes scolarisés ou des professionnels de l'éducation pour promouvoir le respect et à prévenir la violence (spots télévisés, interventions en collèges), tandis qu'un numéro Azur « SOS violence en milieu scolaire » vient en aide aux victimes dans le cadre d'une écoute anonyme ;

- pour soutenir les élèves en voie de déscolarisation près de 250 « classes relais » les accueillaient en 2001 ;

- une cellule de coordination de l'accueil d'urgence a été créée dans 31 départements pour associer les juridictions, le secteur public, le secteur associatif habilité et l'aide sociale à l'enfance et pour assurer une permanence d'accueil accessible aux mineurs déférés au tribunal ;

- les centres d'action éducative hébergent des jeunes ayant commis un délit ou des mineurs en danger placés par le juge ;

- l'action éducative en milieu ouvert représente 85 % des mesures prononcées par les magistrats, elle permet de faire le bilan des difficultés que le jeune et sa famille rencontrent, d'essayer de désamorcer les conflits familiaux et de soutenir le jeune dans ses démarches et ses activités (scolarité, insertion professionnelle).

Le recours à des mesures répressives n'est, au demeurant, pas exclu. C'est ainsi qu'en 2001, 7.600 condamnations à des peines de prison ferme ont été prononcées contre des mineurs de plus de 13 ans auxquelles s'ajoutent les condamnations à des peines de prison avec sursis simple ou de sursis avec mise à l'épreuve.

C. LA LUTTE CONTRE LA TOXICOMANIE

Le programme de prévention et de réduction des risques formalisé par la circulaire du 9 janvier 2001 relative à la politique de la ville et à la lutte contre la drogue et la prévention des dépendances prévoit la mise en oeuvre de diverses actions afin de favoriser notamment :

- la prévention et l'information générale à l'école , grâce à l'action de 480 formateurs qui ont sensibilisé en 2001, près de 396.000 jeunes aux dangers de la drogue ;

- l 'implantation de points d'accueil pour les jeunes et les parents dont la majorité est située sur les territoires prioritaires de politique de la ville ;

- la création de lieux d'accueil pour les usagers de drogue (du type des « boutiques » qui ont vu le jour dans plusieurs villes) ;

- la création de centres d'information sur la drogue et la dépendance ;

- la formation des élus locaux et des professionnels territoriaux ;

- la relance des conventions départementales qui concernent les usagers de drogue de tout type (en 2000, 20.069 personnes ont été prises en charge dans le cadre de ce dispositif).

II. L'HABITAT ET LE LOGEMENT : LES OPÉRATIONS DE RÉNOVATION URBAINE

Comme le soulignait le président Gérard Larcher dans un rapport d'information sur la politique de la ville publié dès 1992, la politique du logement constitue un des volets centraux de la politique de la ville . Rien n'a changé depuis lors en la matière et, quelle que soit l'apparence verticale ou horizontale des quartiers en difficulté, tous connaissent de graves problèmes en matière de logement. Eu égard à cette situation, la poursuite, par le gouvernement, de la politique de rénovation urbaine qui repose sur un effort durable de remodelage de l'apparence des quartiers apparaît particulièrement pertinente. Des concentrations trop importantes de logements sociaux, des conceptions architecturales et urbanistiques obsolètes issues de la "Charte d'Athènes" ont rendu nécessaire de poursuivre des programmes de démolition-reconstruction volontaristes auxquelles s'ajoutent les opérations de changement d'affectation des locaux.

Les démolitions de logements

Comme il ressort du tableau ci-après, de 1996 à 2000, le nombre de logements locatifs sociaux démolis a quadruplé, passant de 1.743 à près de 6.100 . Depuis lors, le suivi statistique de ces opérations est devenu plus difficile car la circulaire n° 98-56 du 15 novembre 2001 a déconcentré les décisions de financement pour démolition et changement d'usage des logements locatifs sociaux. On observe cependant que la progression du nombre de logements démolis entre 2000 et 2001 est de 693 logements, soit une hausse de 11,3 %, identique à celle constatée entre 1999 et 2000.

LES DÉMOLITIONS DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX 1996-2000

Régions	1996	1997	1998	1999	2000
Alsace	70		40	120	333
Aquitaine	360	441	10	50	192
Auvergne	132	0	0	0	0
Bourgogne	0	104	368	43	747
Bretagne	12	0	0	40	66
Centre	0	60	273	258	514
Champagne-Ardennes	12	0	0	84	121
France Comté	108	369	70	64	0
Ile de France	180	454	648	1418	1543
Languedoc Roussillon	0	0	10	165	222
Limousin	0	16	0	48	0
Lorraine	80	272	206	559	136
Midi Pyrénées	0	0	128	265	104
Nord-Pas-de-Calais	441	56	51	310	410
Basse Normandie	0	0	320	0	127
Haute Normandie	0	48	188	567	286
Pays de la Loire	0	318	94	211	266
Poitou-Charentes		0	0	140	0
PACA	98	360	292	272	673
Corse	0	65	0	0	0
Picardie	0	0	52	248	0
Rhône Alpes	250	657	768	640	367
France métropolitaine	1743	3311	3518	5502	6107

Source : Ministère de la ville

Selon les études réalisées par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction du ministère de l'équipement et du logement et le club Ville Aménagement, le coût moyen de la démolition d'un logement social s'inscrit dans une fourchette comprise entre 18 et 22,9 K€. Il résulte principalement du coût technique de la démolition (55 % des dépenses), du coût financier (remboursement du capital restant dû et indemnités) pour 25 %, des autres frais dont 8 % au titre du relogement et de l'accompagnement social.

Selon une enquête réalisée pour l'Union nationale des HLM, sur 80 % du parc HLM, les projets de démolition se montent à 32.500 logements sur la période 2001 à 2003, soit environ 10.000 démolitions en 2003. Les deux tiers des logements concernés sont situés dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville (ZUS, ORU, GPV) et des communes en déclin démographique. Le total des démolitions dans le parc HLM pourrait atteindre 300.000 démolitions sur 15 ans qui se répartissent en cinq groupes :

- les anciens programmes économiques (cités d'urgences, programme Million, LOPOFA, PSR...) datant principalement de la fin des années 1950 au début des années 1970 (10 % du parc identifié) ;

- les immeubles de grande taille (tours, barres de grande dimension...) datant des années 1965- 1974 qui totalisent de 40 à 50 % du parc à renouveler ;

- les immeubles anciens, construits avant 1948, généralement bien situés ne représentent que 2 % de ce patrimoine ;

- les immeubles ordinaires des années 1950 et ceux des années 1960-1970 , qui regroupent respectivement 10 et 30 % du patrimoine susceptible d'être démoli ;

- les immeubles construits depuis 1980 sont très peu nombreux (moins de 1 % du parc identifié), seuls des problèmes techniques graves justifiant alors leur démolition.

Afin de renouveler le parc les bailleurs souhaitent offrir des immeubles collectifs de 25 à 50 logements bien intégrés en milieu urbain, des logements individuels groupés ; des logements individuels adaptés pour les familles nombreuses ou présentant des difficultés importantes.

Votre commission des Affaires économiques se réjouit de l'annonce des ces démolitions tout comme de la perspective de voir construits des logements plus conformes aux attentes de nos concitoyens.

Les changements d'affectation des locaux

Le nombre de logements transformés a baissé de 67 % entre 1999 et 2000, année où seules 16 opérations ont été financées, pour l'essentiel de petite taille, puisqu'elles concernaient de 1 à 10 logements transformés en rez de chaussée. L'opération la plus importante était relative à l'implantation d'activités dans le bâtiment « Bergson » à Lens sur le site de la « Grande Résidence », soit 32 logements. Il s'avère, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, que ces opérations sont difficiles à monter, et à équilibrer financièrement .

*

* *

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques et du plan a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville inscrits au projet de loi de finances pour 2003.

* ¹ Les zones franches urbaine : un succès, une espérance , Rapport, Sénat n° 354, 2001-2002.

* ² Seule la commune de Charleville-Mézières n'a pas été en mesure de communiquer de chiffres, aucune évaluation n'y ayant été réalisée.