Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement scolaire

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances 2003 pour la section jeunesse et enseignement scolaire s'élève à près de 54 milliards d'euros, soit une progression de 2,22 % par rapport à 2002.

Le décret du 11 juillet 2002 a conféré au nouveau ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche autorité sur la direction de la jeunesse et de l'éducation populaire. Pour l'exercice de ses attributions relatives à la jeunesse, le ministère dispose, en tant que de besoin, de la direction du personnel et de l'administration, de la délégation à l'emploi et aux formations, ainsi que de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, qui sont placées sous l'autorité du ministre des sports.

Compte tenu de la création d'un nouvel avis budgétaire sur les crédits de la jeunesse, confié à notre excellent collègue, Pierre Martin, le présent rapport pour avis se limitera au seul examen des crédits de l'enseignement scolaire et se contentera d'évoquer, lorsqu'ils sont individualisés, ceux de l'enseignement technologique et professionnel, qui font depuis plusieurs années l'objet d'un rapport pour avis spécifique de votre commission.

Premier budget de l'Etat, le budget de l'enseignement scolaire correspond au produit total de l'impôt sur le revenu.

Pour l'essentiel, près de 97 % selon les estimations de la Cour des comptes, il est constitué de dépenses de personnel, dont la proportion s'est d'ailleurs sensiblement accrue au cours des années 90. On rappellera que ses crédits ont progressé de l'ordre de 50 %, hors inflation depuis 1990, passant de 30 à 54 milliards d'euros et que sa part dans le budget de l'Etat a été portée de 16 à 20 % entre 1990 et 2003.

Dans le même temps, les effectifs scolarisés dans l'enseignement primaire ont diminué de quelque 400 000 élèves, soit une baisse d'environ 10 % alors que le nombre d'enseignants augmentait de 10 000 : le nombre moyen d'élèves par classe est aujourd'hui de 22,9 dans le premier degré.

Dans le second degré, où la baisse des effectifs a été moins sensible depuis 1990, le taux d'encadrement des élèves est passé de 15 à 12,6 c'est-à-dire que l'on dénombre aujourd'hui en moyenne dans les collèges et les lycées 12,5 élèves pour un enseignant, sans pour autant constater une amélioration des performances scolaires.

Avec une progression des crédits deux fois inférieure à celle de 2002, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2003 apparaît comme un budget de transition, qui rompt certes avec une trop longue dérive budgétaire mais qui ne traduit pas encore complètement le passage d'une politique de moyens à une politique de résultats. Son recentrage ciblé prend également en compte les contraintes de réduction du déficit budgétaire, le ministère de l'éducation nationale étant naturellement solidaire de la politique du gouvernement.

Votre commission considère à cet égard que les perspectives de renouvellement de 40 % du corps enseignant dans les dix années à venir, pour des raisons démographiques, devraient être l'occasion d'une revisitation de la fonction : une professionnalisation plus satisfaisante de nos professeurs s'impose à l'évidence, ainsi qu'une redéfinition du moule disciplinaire, notamment dans les collèges.

Enfin, et au-delà des seuls débats trop centrés sur le gel du plan de recrutement, qui a sans doute été sacralisé à l'excès, et sur la suppression controversée d'emplois de personnels de surveillance et d'encadrement, qui tendent à occulter les priorités de ce budget, votre commission ne peut que se féliciter de la tonalité nouvelle du discours tenu par les deux nouveaux ministres en charge de l'enseignement scolaire, notamment pour réduire le niveau de l'illettrisme en fin de primaire, l'échec scolaire au collège, le nombre de sorties du système éducatif sans qualification et pour prévenir le développement de la violence scolaire en restaurant dans le même temps l'autorité dans les établissements.

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Après avoir rappelé l'évolution des crédits de l'enseignement scolaire au regard des effectifs scolarisés, il conviendra d'apprécier le bien-fondé des nouvelles priorités retenues pour l'école, le collège et le lycée.

Le présent rapport pour avis traitera enfin des politiques transversales poursuivies, et éventuellement infléchies, dans le domaine de l'éducation prioritaire, des aides sociales aux élèves, de la prévention de la violence scolaire et de la surveillance des établissements.

I. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN MOINDRE PROGRESSION POUR DES EFFECTIFS SCOLARISÉS STABILISÉS

A. DES CRÉDITS EN HAUSSE MAIS UNE PROGRESSION RALENTIE

Le projet de loi de finances pour 2003, pour la section jeunesse et enseignement scolaire, s'élève à 53,993 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,2 % par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2002, au titre de l'enseignement scolaire.

On rappellera que les crédits de l'enseignement scolaire avaient progressé de 4,11 % en 2002, soit une augmentation double de celle prévue en 2003, et que ce budget avait absorbé entre 1997 et 2002 plus de 40 % de l'augmentation des dépenses budgétaires, alors que le nombre des élèves s'était réduit de plus de 300 000 pendant ces cinq années.

Cette progression est atteinte en dépit de la quasi stagnation de la valeur du point de rémunération. Or, l'évolution de la valeur du point a une incidence forte sur celle du budget de l'enseignement scolaire puisque les dépenses directes ou indirectes de rémunérations représenteraient, selon les estimations de la Cour des comptes, 97 % de ce budget. Ainsi, l'incidence de l'augmentation de la valeur du point dans le budget 2002 était de près de 1 milliard d'euros, alors qu'elle n'est que de 50 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003.

Les mesures concernant les personnels (créations d'emplois et mesures catégorielles) constituent l'essentiel des mesures nouvelles pour 2003.

On peut toutefois souligner, comme le rapporteur spécial de la commission des finances, que si le budget repose sur l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique en 2003, il ne tient pas compte de la mesure de revalorisation de 0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée par l'ancien gouvernement au printemps dernier et confirmée par le ministre de la fonction publique le 26 septembre 2002. La prise en compte de cette revalorisation conduirait à faire progresser au total le budget de 2,7 % en 2003.

Évolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1993

(en milliards d'euros)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	PLF 2003
Budget de l'enseignement scolaire	36,9	38,3	40	41,4	42,3	43,6	45,5	47	50,6	52,7	53,9
Accroissement en  %	6,61	3,84	4,34	4,16	1,5	3,15	4,13	3,46	7,63	4,11	2,23
Budget de l'éducation nationale	42,9	44,4	46,4	48,4	49,4	51	53,2	55	59,2	61,4	62,7
Accroissement en  %	7,31	3,48	4,43	4,27	2,14	3,14	4,3	3,3	7,51	3,85	2,1
Part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat (en %)	17,3	17,3	17,6	17,6	17,7	18	18,4	18,3	19,4	19,8	19,6

Évolution du budget de l'enseignement scolaire par grandes catégories de dépenses
											(en milliards d'euros)
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Évolution en %
											PLF
Dépenses de rémunérations	34,96	36,27	38,02	39,74	40,44	41,82	43,34	44,86	48,38 ^(1)	50,46,	51,64	47,69%
Dépenses de fonctionnement	9,44	8,88	8,95	9,02	9,21	8,77	10,62	10,84,	11,75	11,87	12,52	32,59%
Dépenses d'interventions	8,42	9,93	9,02	8,65	7,85	7,83	9,38	9,38	0,95	9,37	10,27 ^(2)	21,98%
TOTAL	35,91	38,00	39,82	41,50	42,15	43,48	45,34	46,89	50,51	52,59	53,92	50,15%
Dépenses Ordinaires (DO)
Dépenses en capital en CP	1,77	1,53	1,50	1,30	1,08	1,08	1,14	1,02	1,05	1,06	0,84	- 52,49%
TOTAL GENERAL (DO+CP)	36,93	38,31	39,97	41,64	42,25	43,59	45,45	47,03	50,61	52,70	54,00	46,24%

⁽¹⁾ prise en charge sur le budget du ministère des cotisations part patronale du 33-90

⁽²⁾ prise en charge des crédits jeunesse

1. L'évolution des crédits de l'enseignement primaire public : + 1,95 %

Le montant total des crédits consacrés à l'enseignement primaire public progresse de 199,72 millions d'euros, passant de 10,236 à 10,436 milliards d'euros en 2003, soit une progression de 1,95 %, inférieure à l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire, et ce en dépit de la création de 1 000 emplois dans le premier degré.

Pour l'enseignement primaire, les crédits se ventileront ainsi qu'il suit :

- crédits de personnel : 10,292 milliards d'euros

- crédits de fonctionnement : 106,85 millions d'euros

- crédits d'interventions : 33,28 millions d'euros

- dépenses en capital : 3,849 millions d'euros

a) Les créations d'emplois

1 000 emplois seront créés au 1 ^er septembre 2003 dans le premier degré, au-delà de ce que prévoyait le plan pluriannuel (800), pour un coût de 7,019 millions d'euros en tiers d'année. Ces créations sont justifiées par la reprise démographique annoncée à la rentrée 2003, le nombre des élèves scolarisés dans le premier degré devant augmenter d'environ 45 000.

Devant la commission, le ministre délégué a estimé que le renforcement du taux d'encadrement pédagogique, le plus élevé en Europe après l'Italie, devrait également être ciblé pour être utile, comme en témoigne la création de 1 000 emplois de professeur des écoles : la suppression d'un poste d'enseignant dans le premier degré conduit en effet souvent à fermer une école en milieu rural.

Il a par ailleurs noté que le développement des réseaux d'écoles, notamment en milieu rural, supposait une réflexion sur le statut de ces structures, sur leur direction et sur les moyens qui pourraient être mutualisés.

S'agissant de la scolarisation à deux ans qui concerne environ le tiers des jeunes enfants, il a déclaré que le ministère accompagnerait évidemment la demande sociale qui se manifeste en ce domaine, même si l'intérêt pour l'avenir scolaire des enfants d'une telle scolarisation précoce reste à démontrer et si cette formule permet surtout aux familles de résoudre les problèmes posés par le manque de place dans les crèches. Il a souhaité qu'un débat national soit engagé sur ce problème général et sur les avantages d'une scolarisation précoce dans les zones d'éducation prioritaire.

Pour sa part, votre commission considère que la scolarisation à moins de trois ans peut être positive dans certains quartiers défavorisés mais se demande si l'accueil de très jeunes enfants, en vue de leur socialisation future, doit s'effectuer dans un cadre exclusivement scolaire : certains pays comme l'Allemagne ne scolarisent pas les enfants de trois ans et offrent d'autres alternatives ; si notre école maternelle est légitimement enviée par nos voisins, il n'est pas certain qu'elle soit la plus performante en termes d'accueil des très jeunes enfants et que la formation de ses enseignants soit la plus adaptée.

b) Les mesures en faveur des personnels enseignants du premier degré

Le montant des mesures concernant les personnels enseignants du premier degré public s'élève à 136,785 millions d'euros en année pleine :

- poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles, 40,7 millions d'euros en tiers d'année, soit 20 735 transformations d'emplois ;

- seconde tranche de revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école (12,2 millions d'euros) ;

- nouvelle bonification indiciaire au profit des personnels impliqués dans la politique de la ville pour un coût de 2,485 millions d'euros.

c) Deux mesures prioritaires

- L'apprentissage des langues vivantes bénéficie de crédits supplémentaires à hauteur de 5 millions d'euros en tiers d'année (15 millions d'euros en année pleine) avec pour objectif d'atteindre à la rentrée 2003 l'enseignement d'une langue vivante dans la quasi totalité des classes de CE1. Ces crédits permettront d'assurer la rémunération des personnels chargés de cet enseignement.

- Le plan Handiscol en faveur de l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire se poursuit : une mesure de 8,64 millions d'euros est inscrite au titre de la 3 ^ème tranche de ce plan qui permettra d'acquérir des matériels spécifiques pour adapter l'équipement des élèves handicapés moteurs ou atteints de déficiences auditives ou visuelles. Sur ce montant, 2,855 millions d'euros seront consacrés aux enfants scolarisés dans le premier degré.