Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2003

III. LES MESURES RELATIVES À LA TRÉSORERIE ET AU CONTRÔLE

A. LA FIXATION DES PLAFONDS DE TRÉSORERIE

1. L'anticipation d'un important recours à l'emprunt en 2003 (article 48)

L' article 48 du présent projet de loi de financement propose de fixer, en application des dispositions du 5° du I de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, selon lesquelles la loi de financement de la sécurité sociale doit fixer les autorisations de recours à l'emprunt pour financer les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, les plafonds de trésorerie pour 2003.

Cinq régimes obligatoires de base ou organismes ayant pour mission de concourir à leur financement peuvent être couverts par des ressources non permanentes :

- le régime général ;

- le régime des exploitants agricoles ;

- la caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

- la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) ;

- le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

Le autres régimes ne sont pas autorisés à recourir à l'emprunt dans la mesure où ils disposent d'une trésorerie autonome.

L'article 48 propose de reconduire en 2003 les plafonds de trésorerie retenus en 2002 pour le régime des exploitants agricoles (2,21 milliards d'euros), la CNRACL (500 millions d'euros), la CANSSM (350 millions d'euros) ^{20 ( * )} et le FSPOEIE (80 millions d'euros).

En revanche, il propose d'accroître considérablement le montant du plafond de trésorerie du régime général, et le porte à 12,5 milliards d'euros ^{21 ( * )} , contre 4,42 milliards d'euros l'année précédente, en hausse de 182,8 % !

Les soldes de trésorerie des branches, tels que retracés dans les comptes de l'ACOSS - l'ACOSS a un compte courant avec chacune des branches -, s'élèvent pour l'année 2001 à :

- 4,68 milliards d'euros pour la branche maladie ;

+ 1,62 milliard d'euros pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles ;

+ 1,55 milliard d'euros pour la branche vieillesse ;

+ 2,6 milliards d'euros pour la branche famille.

Soit un solde cumulé des quatre branches, au 31 décembre 2001, de + 1,09 milliard d'euros.

Pour 2002 et 2003, les comptes de gestion de trésorerie des branches seront établis par l'ACOSS au mois de décembre de chacune de ces années.

Cette évolution constitue à elle seule un signal des difficultés de trésorerie que risque de rencontrer le régime général en 2003, en raison de la probable dégradation à venir des comptes sociaux, dont les effets sont du reste d'ores et déjà perceptibles.

En 2002 , la trésorerie du régime général devrait enregistrer un solde moyen estimé à + 2,2 milliards d'euros. Elle connaîtra toutefois sur l'exercice une variation négative de - 4,9 milliards d'euros, atteignant en fin d'année un solde de - 2,7 milliards d'euros, contre + 2,3 milliards d'euros au 31 décembre 2001. Ce solde se situe 3,5 milliards d'euros en-deçà de l'estimation réalisée au moment de la préparation du PLFSS 2002.

Le profil de trésorerie sur l'exercice présente une situation dégradée par rapport à celui de 2001. Il se caractérise en particulier par une augmentation sensible du nombre de jours négatifs, soit 108 jours contre 28 en 2001. Les six premiers mois de l'exercice ont pu afficher un solde positif grâce au niveau élevé atteint au 31 décembre 2001, soit 2,3 milliards d'euros. Depuis lors, la tendance à la baisse est très perceptible. Le point le plus bas de la trésorerie devrait être atteint au 11 décembre 2002, avec - 3,5 milliards d'euros, en raison de la progression de la masse salariale moins vive que prévu et d'un « dérapage » de l'ONDAM.

Pour 2003, la trésorerie partirait d'un niveau de - 2,7 milliards d'euros, mais atteindrait - 9,8 milliards d'euros au 31 décembre 2003. Le solde moyen sur l'exercice est estimé à - 3,16 milliards d'euros.

Comme l'indique le gouvernement, « l'ensemble de ces éléments crée une incertitude importante et oblige à être extrêmement prudent sur le montant du plafond d'autorisation de recours à l'emprunt proposé » par l'article 48.

Les relations de trésorerie entre l'ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations

Les avances de trésorerie consenties au régime général de sécurité sociale sont régies par une convention liant l'ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations, signée le 16 octobre 2001. Cette convention, qui remplace celle de 1980, a un champ beaucoup plus large. Elle vise à la fois à améliorer les conditions de rémunération des excédents de trésorerie et à diminuer le coût des avances par rapport à ce qui était défini jusqu'à présent, ainsi qu'à organiser un véritable partenariat bancaire entre l'ACOSS et la Caisse. Ainsi, la rémunération des disponibilités inférieures à 3 milliards d'euros s'effectuera à des conditions plus avantageuses pour l'ACOSS que celles fixées dans la convention de 1980 (EONIA ^{22 ( * )} - 0,0652 contre EONIA - 0,125 jusqu'à présent), la rémunération des excédents supérieurs à 3 milliards d'euros restant au niveau inchangé de l'EONIA.

Par ailleurs, les conditions de taux appliquées aux avances consenties par la Caisse des dépôts sont modifiées. Dans le cadre de la convention de 1980, les avances étaient consenties sur la base d'un calendrier trimestriel élaboré par l'ACOSS et soumis à l'approbation expresse des ministres de tutelle, en distinguant les avances normales jusqu'au 21 ^ème jour facturées à EONIA + 0,5 et au-delà, les avances exceptionnelles facturées à EONIA + 1. Dans la nouvelle convention, la notion d'avances normales et exceptionnelles disparaît. L'ACOSS informe chaque mois la Caisse des dépôts du montant prévisionnel des avances qu'elle entend solliciter pour le mois en cours et le mois suivant. Le coût des avances s'établit à EONIA + 0,20 lorsque leur montant est inférieur à 3 milliards d'euros et à EONIA + 0,25 au-delà. Dans le cas où le montant de l'avance dont l'ACOSS a besoin excède sa prévision, l'avance est facturée au taux EONIA + 0,70 pour la part de dépassement supérieure à 500 millions d'euros.

Au total, les avances consenties, au jour le jour, par la Caisse des dépôts et consignations selon ces différentes modalités ont représenté, en valeur cumulée, 35,9 milliards d'euros en 2001 et 41,9 milliards d'euros en 2002 (jusqu'au 19 août inclus).

2. Rappel : la réforme des normes comptables de la sécurité sociale

À la demande récurrente de la Cour des comptes et de la commission des comptes de la sécurité sociale, Madame Simone Veil, alors ministre chargé des affaires sociales, avait décidé, en juin 1994, de modifier les normes comptables appliquées par les organismes de sécurité sociale pour rendre leurs comptes conformes aux principes comptables adoptés dans le secteur privé.

Le principe comptable des droits constatés permet de retracer tous les événements nés au cours d'un exercice quelle que soit la date de dénouement de l'opération en trésorerie. Il rend les exercices comptables indépendants des aléas dus aux flux de trésorerie, en particulier les paiements tardifs des prestations et des cotisations. Il traduit la réalité économique de l'activité de la sécurité sociale, même si les calculs des opérations de fin d'exercice (charges à payer, produits à recevoir et provisions) sont soumis aux aléas de calculs statistiques qui devraient se réduire avec le temps.

Enfin, ces normes comptables permettent de retracer les droits des assurés sociaux au regard de la sécurité sociale, mais également les droits de la sécurité sociale au regard des cotisants, des tiers ou de l'Etat, sans être influencés par les mouvements de trésorerie.

Le décret du 19 septembre 2001 réforme l'organisation comptable de la sécurité sociale

Le décret n° 2001-859 du 19 septembre 2001 relatif à l'organisation comptable des régimes et organismes de sécurité sociale prévoit les dispositions suivantes, codifiées dans le code de la sécurité sociale :

- l'article D. 114-4-1 du code de la sécurité sociale précise que le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale est approuvé par arrêté interministériel : cet arrêté a été pris le 30 novembre 2001. Il a été publié au Journal Officiel du 15 décembre 2001 ; en annexe était joint le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale applicable à compter du 1 ^er janvier 2002 à l'ensemble des régimes et organismes de sécurité sociale ;

- l'article D. 114-4-2 fixe les dates de transmission des comptes annuels des organismes de base aux organismes nationaux (31 janvier) et la transmission par les organismes nationaux des comptes annuels à la mission comptable permanente (28 février) ; par exception, les comptes 2002 à 2004 seront transmis au plus tard le 31 mars. Les travaux sont en cours avec les organismes de sécurité sociale pour mettre en oeuvre ces transmissions ainsi que celles relatives aux données infra-annuelles ;

- l'article D. 114-4-3 crée un Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale et en précise la composition. Le Haut conseil devrait se réunir avant la fin 2002, l'arrêté nommant son président étant en cours de signature. Ce même article crée une mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale dont la secrétaire générale a été nommée par arrêté interministériel en date du 4 décembre 2001.

La mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale, composée de quatre personnes dont un secrétariat, a pour mission notamment de préparer avec les organismes de sécurité sociale les arrêtés de comptes annuels, de vérifier la bonne application du plan comptable unique, de centraliser toutes les données annuelles et infra-annuelles. Elle assurera en outre le secrétariat du Haut conseil de la comptabilité.

* ²⁰ L'Assemblée nationale a néanmoins adopté un amendement réduisant de 350 à 200 millions d'euros le plafond de trésorerie de la CANSSM, au motif que le profil de trésorerie de cette caisse, qui devrait être seulement légèrement négatif en fin d'année 2003, ne nécessite pas de prévoir une telle autorisation d'emprunt.

* ²¹ Il convient d'indiquer que l'avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale avait retenu un plafond de trésorerie de 11,5 milliards d'euros pour le régime général en 2003.

* ²² Euro Overnight Index Average : taux effectif moyen pondéré du marché monétaire au jour le jour en euros.