Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Orientations de la politique de sécurité intérieure

Commentaire : le présent article approuve le rapport sur les orientations de la politique de sécurité intérieure, constituant l'annexe I du présent projet de loi.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET SA PORTÉE

A. UN PROGRAMME DE GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Le premier alinéa du présent article porte approbation des orientations de la politique de sécurité intérieure, constituant l'annexe I du présent projet de loi. La formule d'approbation proposée est traditionnelle et est utilisée dans toutes les lois de programmation. Elle n'a pas de valeur normative, mais consiste à approuver des orientations qui devront donner lieu ultérieurement à des dispositions législatives ou réglementaires. L'annexe I prévoit d'ailleurs, dans sa deuxième partie, les nouveaux moyens juridiques qui seront proposés au Parlement ou adoptés par décret afin de donner aux forces de sécurité intérieure les moyens de lutter plus efficacement contre la délinquance.

Comme le rappelle l'étude d'impact du présent projet de loi, les dispositions du présent article et de l'annexe I, comme celles de l'article 2 et de l'annexe II, n'ont en elles-mêmes « pas d'impact sur l'ordre juridique ».

Cependant, contrairement aux deux précédentes lois de programmation quinquennale en la matière, à savoir à la loi du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale et la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, l'horizon du présent projet de loi coïncide avec celui de la législature.

Il est d'ailleurs indiqué dans le préambule de l'annexe I que « les orientations qui sont présentées ci-après constituent le programme d'action en matière de sécurité intérieure que le Gouvernement se propose, avec le concours du Parlement de mettre en oeuvre dans les cinq prochaines années .

Il s'articule autour de deux objectifs principaux :

- celui de fixer la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure et d'en tirer les conséquences sur les missions et l'organisation des forces de sécurité intérieure et le rôle des autres acteurs publics ou privés;

- celui de donner aux services de sécurité intérieure un cadre juridique rénové leur permettant de lutter plus efficacement contre certaines formes de criminalité et de délinquance. Certaines des dispositions correspondant à cet objectif figurent dans la loi d'orientation et de programmation relative à la justice.

Un code de la sécurité intérieure regroupant l'ensemble des textes qui intéressent la sécurité publique et la sécurité civile sera préparé ».

Les engagements détaillés dans l'annexe I présentent donc une portée politique forte, s'agissant notamment des dispositions législatives et réglementaires explicitement mentionnées dans l'annexe. Celle-ci précise d'ailleurs in fine qu'un projet de loi traduisant les orientations mentionnées ci-dessus qui nécessitent des dispositions d'ordre législatif sera déposé dès l'automne 2002.

Les dispositions législatives et réglementaires prévues explicitement par le projet de loi

La première partie de l'annexe I du présent projet de loi mentionne que :

- pour veiller à ce que les professions de sécurité exercent leurs activités dans des conditions qui permettent des complémentarités avec les forces de sécurité intérieure, la loi du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds sera étendue à la collectivité départementale de Mayotte ;

- le rapprochement des grands fichiers de police criminelle de la police et de la gendarmerie nationale (STIC, JUDEX) sera favorisé, au besoin en conférant une base législative aux échanges d'informations indispensables à l'efficacité des enquêtes judiciaires ;

- un texte réglementaire précisera les modalités d'organisation et de mise en oeuvre de la réserve civile de la police nationale.

La deuxième partie de cette annexe prévoit l'achèvement de la mise en application des dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995.

Par ailleurs, cette partie annonce que « les présentes orientations prévoient de mettre à la disposition des forces de sécurité intérieure les nouveaux moyens juridiques nécessaires à l'accomplissement de leur mission, à savoir rétablir et garantir la sécurité des français dans le respect des lois. Pour ce faire, les dispositions nouvelles permettront :

1° De rétablir l'autorité des agents de l'Etat dans l'exercice de leurs missions et d'améliorer leur efficacité dans l'identification et l'incrimination des auteurs de faits dont ils ont la connaissance ;

2° De mieux assurer les devoirs de l'Etat à l'égard de tous ceux qui souhaitent apporter leur aide au travail des enquêteurs, en protégeant notamment les témoins et victimes de tout risque de représailles ;

3° De moderniser notre droit afin de mieux appréhender certaines formes de nouvelles de délinquance, causes de graves dommages à notre société, et mal supportées par nos concitoyens. »

En application de ces orientations,

- les sanctions pénales pour non respect des arrêtés municipaux seront aggravées ;

- il sera élaboré un texte permettant aux officiers de police judiciaire, agissant dans le cadre d'une enquête judiciaire, sur autorisation d'un magistrat, d'accéder directement à des fichiers informatiques et de saisir à distance par la voie télématique ou informatique, les renseignements qui paraîtraient nécessaires à la manifestation de la vérité ;

- un cadre juridique permettant l'utilisation des biens saisis appartenant directement ou indirectement aux auteurs de certaines infractions sera mis en place sous le contrôle de l'autorité judiciaire qui pourra, en cas de condamnation définitive, attribuer définitivement l'objet saisi à l'administration qui a mené l'enquête ou, en cas de déclaration d'innocence, décider de procéder à la restitution et à l'indemnisation du propriétaire ;

- les textes nécessaires seront adoptés dans le but d'autoriser sous contrôle judiciaire l'emploi des techniques les plus modernes indispensables à l'interception des messages et à la mise en place de dispositifs de surveillance élaborés rendus nécessaires en raison du recours de plus en plus systématique des délinquants aux possibilités de brouillage de leurs échanges ou au camouflage de leurs rencontres ;

- la législation actuelle relative à l'acquisition et à la détention d'armes, souvent obscure et ancienne, sera actualisée ;

- il sera proposé par le Gouvernement de créer une circonstance aggravant la sanction pénale encourue chaque fois qu'une infraction sera commise sous l'effet de l'alcool ou de produits stupéfiants.

B. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

La première partie de l'annexe I fixe la nouvelle architecture de la sécurité intérieure : elle précise les missions du Conseil de sécurité intérieure, du ministre chargé de la sécurité intérieure, des conférences départementales de sécurité, des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, des offices centraux de police judiciaire et des groupes d'intervention régionaux.

Par ailleurs, l'annexe I propose une réforme de la doctrine d'emploi des forces :

- les forces mobiles (compagnies républicaines de sécurité -CRS- et escadrons de gendarmerie mobile) seront déployées en appui des missions de sécurité quotidienne dans leurs régions d'implantation ;

- une répartition plus rationnelle entre les zones de police et de gendarmerie sera recherchée par le biais d'échanges compensés, chaque force devant s'organiser pour prendre effectivement en charge les missions de sécurité publique dans l'ensemble de la zone de responsabilité qui lui sera confiée. S'agissant de la gendarmerie, le maillage territorial pourra faire l'objet d'adaptations locales afin d'optimiser l'offre de sécurité au regard de l'évolution de la démographie et de la délinquance. Enfin, l'organisation sera développée autour du concept de communautés de brigades (soit le regroupement sous un commandement unique de deux ou trois unités) afin de mieux mutualiser les moyens existants. Il convient de souligner que cette réforme se fera dans un contexte global de croissance des effectifs ;

- les forces de police et de gendarmerie seront déchargées d'une partie de leurs tâches administratives et techniques qui seront confiées à des agents relevant d'autres statuts, afin qu'elles se consacrent à leurs métiers. Ainsi, les tâches techniques telles que l'entretien du parc automobile seront, à chaque fois que possible, transférées au secteur privé, et les gardes statiques seront réduites au minimum et remplacées par le recours à l'externalisation et aux moyens techniques de surveillance. Enfin, une réflexion sera lancée sur les moyens de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des extractions et transfèrements de détenus, sur la possibilité de développer les audiences foraines, ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés.

L'annexe I prévoit également la consolidation de la police de proximité et le développement des capacités d'action de la police nationale et de la gendarmerie nationale dans le domaine judiciaire.

Ce dernier objectif sera réalisé grâce à l'augmentation du nombre d'agents ayant la qualification d'officiers de police judiciaire et la revalorisation de cette compétence. La compétence territoriale des officiers de police judiciaire sera également étendue à l'ensemble du département dans lequel ils exercent leurs attributions, voire à la zone de défense pour certains agents et militaires spécialisés. Enfin, l'exercice permanent des attributions d'agent de police judiciaire sera redonné aux gendarmes mobiles et aux CRS pour valoriser leur emploi dans les missions de sécurisation.

Les moyens de la police technique et scientifique seront renforcés et améliorés, grâce à l'utilisation, l'alimentation et le rapprochement des grands fichiers tels que le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Par ailleurs, les grands fichiers de police criminelle de la police et de la gendarmerie nationale (STIC, JUDEX) seront rapprochés, et une mise en réseau des informations détenues par la police, la gendarmerie et les douanes sera organisée en matière de stupéfiants. A terme, « tous les agents de la sécurité intérieure habilités devront avoir accès à toutes les bases documentaires de recherches criminelles liées à la sécurité intérieure ».

L'organisation administrative des services sera modernisée. En particulier, des dispositions permettront à la police nationale et à la gendarmerie de mettre en commun des moyens (fonctions logistiques, actions de formation, de recherche et d'information) afin de bénéficier des gains d'efficacité liés notamment aux économies d'échelle.

Enfin, d'autres axes sont évoqués :

- le développement de la coopération européenne et internationale en matière de sécurité intérieure, s'agissant notamment du terrorisme, du crime organisé, du blanchiment d'argent ou des filières criminelles qui exploitent les candidats à l'immigration clandestine ;

- la création d'une réserve civile de la police permettant de rappeler, pendant les cinq années suivant leur départ à la retraite, et si les circonstances l'exigent, les fonctionnaires actifs de la police nationale pour renforcer les forces de sécurité intérieure en activité ;

- le développement de l'accompagnement social au sein de la police et de la gendarmerie, en tenant davantage compte de la pénibilité des métiers et des personnels exerçant leur fonction dans les zones sensibles ;

- la lutte contre l'insécurité routière, en incitant notamment les gestionnaires publics et privés du réseau routier à implanter de manière permanente des équipements de constatation automatique des infractions ;

- le développement des actions de prévention, en particulier en milieu scolaire et dans le cadre des partenariats initiés par les contrats locaux de sécurité.

II. LES PRÉCISIONS RÉDACTIONNELLES APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La discussion du présent article à l'Assemblée nationale a donné lieu au dépôt et à l'adoption de très nombreux amendements, dont la plupart visaient à introduire des dispositions nouvelles dans l'annexe I du présent projet de loi, dont il convient de rappeler qu'ils n'ont pas de portée normative. Votre rapporteur pour avis retrace les principaux amendements, sans évoquer ceux dont la portée est essentiellement rédactionnelle.

Sur l'initiative de notre collègue député M. Jean-Pierre Blazy, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement visant à créer un statut de la victime . Il précise que les forces de sécurité « doivent s'acquitter de leur devoir de conseil en adressant les victimes à l'organisation appropriée ou à la maison de justice et du droit la plus proche ; ils doivent en outre être en mesure de recueillir avec soin à tout moment les plaintes des victimes ».

Sur l'initiative de notre collègue député M. Rudy Salles, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à prévoir que les conférences départementales de sécurité publient une fois par an un rapport faisant état de la situation de la sécurité dans le département, communiqué pour information aux parlementaires, au président du conseil général et aux maires du département.

Elle a ensuite adopté un amendement du gouvernement tendant à prévoir une plus grande implication des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance dans les politiques locales de prévention et une évaluation de celles-ci.

Sur l'initiative de notre collègue députée Mme Christine Boutin, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement visant à faire prendre en charge par les groupes d'intervention régionaux les délits commis par les gens du voyage lorsque ces délits justifient l'intervention de plusieurs administrations et notamment, l'administration fiscale. Elle a également adopté un amendement prévoyant que les « maires et leurs services exercent leurs fonction dans un cadre qui organise la complémentarité avec les services de l'Etat ».

L'Assemblée nationale a également adopté, sur proposition de notre collègue député M. Christian Estrosi, rapporteur de la commission des lois, un amendement tendant à renforcer le champ d'action des polices municipales .

A l'initiative de notre collègue député M. Jean-Christophe Lagarde, elle a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement visant à réduire le délai d'inscription des condamnations sur les fichiers. Elle a ensuite adopté un autre amendement du même auteur précisant que « les effectifs de sécurité publique doivent être organisés et répartis de façon à correspondre aux zones et aux heures de délinquance ».

S'agissant de la deuxième partie de l'annexe I portant sur les moyens juridiques nouveaux de la sécurité intérieure, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député M. Jean-Christophe Lagarde précisant que la protection des personnels soit assurée plus efficacement et en toute circonstance, notamment lorsque des agents doivent assurer la garde de détenus présentant un caractère particulier de dangerosité.

Elle a adopté un amendement proposé par notre collègue député M. Thierry Mariani indiquant que les moyens consacrés à l'exécution et au suivi des mesures de reconduite à la frontière seront renforcés.

Sur l'initiative de notre collègue député M. Guy Geoffroy, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement précisant les dispositions devant être prises afin de lutter contre la violence en milieu scolaire .

L'Assemblée nationale a ensuite adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement présenté par notre collègue député M. Jean-Christophe Lagarde, prônant le développement des centres d'accueil pour protéger les femmes victimes de violences conjugales ainsi que leurs enfants.

Elle a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, deux amendements présentés par notre collègue député M. Thierry Mariani, précisant que les auteurs de racolage et les individus coupables d'organiser ou de participer à l'organisation de trafics de drogue feront l'objet de mesures systématiques d'éloignement et d'un retrait définitif de tout titre de séjour lorsqu'ils sont de nationalité étrangère.

Sur l'initiative de notre collègue député M. Alain Joyandet, rappporteur pour avis de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement prévoyant le renforcement des sanctions en matière d'occupation illégale d'une propriété par les gens du voyage, qui pourront inclure la confiscation de leurs véhicules.

Enfin, sur l'initiative de notre collègue député M. Marc le Fur, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement indiquant que le gouvernement se fixera pour objectif de prévenir les nuisances liées aux « rave parties » en utilisant tous les moyens que lui offre l'arsenal légal. En particulier, un régime de déclaration préalable permettrait d'exiger une remise en état des lieux ou une indemnisation en cas de dégâts causés à la propriété.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur pour avis soutient fermement la volonté forte exprimée par le gouvernement pour rétablir la sécurité et l'Etat de droit sur l'ensemble du territoire national, et se félicite que les mesures ainsi proposées s'attaquent à l'ensemble des problèmes que rencontre aujourd'hui notre pays.

L'analyse au fond des dispositions prévues par le présent article est effectuée dans le cadre de la première partie de l'exposé général.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à cet article.

ARTICLE 2

Crédits prévus au titre de la programmation

Commentaire : le présent article fixe à 5,6 milliards d'euros le montant global des crédits supplémentaires prévus pour la sécurité intérieure sur la période 2003-2007, prévoit que 13 500 emplois seront créés dans la police nationale et la gendarmerie nationale au cours de cette période et porte approbation du contenu de l'annexe II détaillant la programmation de ces moyens nouveaux.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET SA PORTÉE

Le premier alinéa du présent article porte approbation du contenu de la programmation des moyens de la sécurité intérieure pour les années 2003-2007 figurant à l'annexe II, dont on peut rappeler qu'elle a valeur législative et vient en discussion dans le cadre de l'examen du présent article, même si elle n'a pas de portée juridique.

La formule d'approbation proposée est traditionnelle et est utilisée dans toutes les lois de programmation.

Cette programmation est présentée de manière détaillée dans le cadre de la seconde partie de l'exposé général.

Les alinéas 2 à 4 du présent article fixent à 5,6 milliards d'euros le montant global des crédits supplémentaires prévus sur la période 2003-2007 pour l'exécution de cette programmation et prévoient que 13 500 emplois seront créés dans la police nationale et la gendarmerie nationale au cours de cette même période.

L'analyse de ces dotations et de ces créations d'emplois est également effectuée dans le cadre du chapitre II de l'exposé général.

Il convient de préciser que le principe à valeur constitutionnelle de l'annualité budgétaire ^{25 ( * )} retire toute portée normative à un article fixant les crédits nécessaires à une programmation pluriannuelle de moyens.

Comme le rappelle l'étude d'impact du présent projet de loi, les dispositions du présent article et de l'annexe II, comme celles de l'article 1 ^er et de l'annexe I, n'ont donc en elles-mêmes « pas d'impact sur l'ordre juridique ».

Cependant, contrairement aux deux précédentes lois de programmation quinquennale en la matière, à savoir à la loi du 7 août 1985 relative à la modernisation de la police nationale et la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, l'horizon de le présente loi de programmation coïncide avec celui de la législature.

Les engagements financiers inscrits dans le présent article et détaillés dans l'annexe II présentent donc une portée politique forte, d'autant plus que nos concitoyens pourront juger de la réalité des moyens effectivement alloués à la sécurité intérieure grâce au dispositif d'évaluation proposé par l'article 5 du présent projet de loi.

II. LES PRÉCISIONS RÉDACTIONNELLES APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les crédits prévus pour l'exécution de la programmation proposée par la présente loi pour les cinq prochaines années sont des crédits supplémentaires. Il importait donc de définir avec la précision la base de référence .

Or la référence initialement proposée par le gouvernement n'était pas satisfaisante.

En effet, le second alinéa du présent article était initialement rédigé comme suit : « Les crédits prévus pour l'exécution de la programmation prévue par la présente loi sont fixés à 5,6 milliards d'euros sur cinq ans . Ils couvrent le coût des créations d'emplois et des programmes d'équipement de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les mesures relatives à la situation des personnels et les mesures urgentes prises pour rétablir la capacité opérationnelle des forces. Ils s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002, à l'évolution du point de la fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse-technicité sur le coût des rémunérations ».

Cependant, le terme de « moyens ouverts en 2002 » pouvait a priori recouvrer non seulement les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002, mais aussi ceux ouverts par les lois de finances rectificatives pour 2002, voire les crédits ouverts par des lois de finances antérieures à 2001 et reportés en 2002 par des mesures réglementaires, ainsi que ceux issus de fonds de concours.

A l'initiative de notre collègue député M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis au nom de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a donc fort opportunément adopté un amendement substituant aux termes de « moyens ouverts en 2002 » celui de « crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2002 ».

Pour des raisons identiques, elle a également adopté un autre amendement de sa commission des finances tendant à remplacer la phrase « Les crédits prévus pour l'exécution de la programmation prévue par la présente loi sont fixés à 5,6 milliards d'euros sur cinq ans » par la phrase « Les crédits nécessaires à l'exécution de la programmation de la présente loi, qui seront ouverts par les lois de finances entre 2003 et 2007, sont fixés à 5,6 milliards d'euros . ».

Par ailleurs, le gouvernement entendait que l'enveloppe de crédits supplémentaires prévue par la présente programmation pour la rémunération des personnels n'intègre que les conséquences des mesures catégorielles prises au niveau du ministère de la sécurité intérieure, et non pas celles de mesures générales.

Or, comme le souligne dans son rapport notre collègue député M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, « la référence à la seule évolution du point de la fonction publique... n'épuise pas la notion de mesures générales [puisque] celles-ci peuvent comporter l'attribution, hiérarchisée ou non, de points d'indice à tout ou partie des agents ».

En outre la notion de glissement-vieillesse-technicité  ne figure à ce jour dans aucun texte législatif et réglementaire, et n'apparaît pas dans les bleus budgétaires.

En conséquence, l'Assemblée nationale a remplacé, à l'initiative de sa commission des finances, les termes « [ces crédits] s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002, à l'évolution du point de la fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse-technicité sur le coût des rémunérations » par les mots, davantage conformes à la terminologie des bleus budgétaires, « [ces crédits s'ajouteront] à ceux nécessaires pour faire face aux conséquences sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ».

Au total, pour apprécier la mise en oeuvre de la présente programmation, il conviendra donc de rapporter les crédits ouverts entre 2003 et 2007 par les lois de finances pour chaque année à ceux ouverts par la loi de finances initiale pour 2002, à l'exclusion notamment des crédits supplémentaires demandés pour la police nationale et pour la gendarmerie nationale dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2002 actuellement en discussion et déduction faite des conséquences sur les rémunérations des mesures générales d'augmentation (notamment les mesures de revalorisation du point de la fonction publique) ainsi que des ajustements techniques pour tenir compte de la situation réelle des personnels.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'analyse au fond des crédits prévus par le présent article est effectuée dans le cadre du chapitre II de l'exposé général.

Afin de faciliter l'évaluation ultérieure du respect de la programmation proposée, il convient toutefois d'apporter des précisions complémentaires relatives à la rédaction du présent article et de l'annexe II.

En premier lieu, le présent article propose de rapporter aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 les crédits « ouverts par les lois de finances » entre 2003 et 2007. Or, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004), comme de l'article 1 ^er de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 (en vigueur à partir du 1 ^er janvier 2005), ont le caractère de lois de finances d'une année non seulement la loi de finances initiale et les lois de finances rectificatives, mais aussi la loi de règlement, cette dernière pouvant « ouvrir » des crédits en vertu des articles 7 et 37 de ces mêmes textes.

En conséquence, il conviendra d'attendre chaque année la loi de règlement pour apprécier réellement le respect des engagements financiers inscrits dans le présent projet de loi de programmation.

En second lieu, selon les informations transmises à votre rapporteur, les montants inscrits dans le présent article et dans l'annexe II sont exprimés sont euros courants et non pas en euros constants, ce qui tend à faciliter l'évaluation de la mise en oeuvre de la programmation proposée, mais à réduire les montants réels en jeu.

Il convient également de préciser que l'évaluation des crédits supplémentaires ouverts pour la police nationale et pour la gendarmerie nationale ne saurait procéder du seul examen des évolutions des agrégats « police nationale » du budget de la sécurité et « gendarmerie nationale » du budget de la défense ou des programmes qu'ils préfigurent. En effet :

- il ressort des informations transmises à votre rapporteur que les crédits pris en compte pour la base de référence comme pour les années 2003-2007 comprennent également les crédits relatifs à la rémunération des adjoints de sécurité inscrits en loi de finances initiale dans le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité et transférés en exécution au budget de la sécurité ;

- en outre, certains crédits supplémentaires destinés aux fonctions support de l'activité de la police nationale pourraient être retracés dans d'autres agrégats du budget de la sécurité, notamment l'agrégat « administration générale » ;

- inversement, les crédits supplémentaires prévus par le présent projet de loi de programmation pour la gendarmerie nationale sont ceux destinés à l'exercice de ses missions civiles. Devraient ainsi s'y ajouter dans le cadre de la loi de programmation militaire en cours de préparation des crédits supplémentaires destinés à l'exercice de ses missions militaires.

Quoi qu'il en soit, s'agissant des crédits d'investissement votre rapporteur regrette que le présent article et l'annexe II ne proposent de programmation que pour les crédits de paiement et non pas pour les autorisations de programme, contrairement à l'article 2 et à l'annexe du projet de loi d'orientation et de programmation pour la Justice.

Enfin, il convient de souligner que la programmation proposée par le présent projet de loi ne détaille pas la répartition année par année sur la période 2003-2007 des crédits supplémentaires prévus.

Votre rapporteur considère qu'il s'agit là d'un élément de souplesse appréciable car il permettra d'optimiser la répartition annuelle des crédits supplémentaires en fonction de l'avancement concret des différents projets annoncés dans le présent projet de loi : répartir à l'avance sur cinq ans des crédits de paiement pour des projets immobiliers risquerait ainsi de conduire à reporter des crédits qui auraient pu être plus efficacement employés par ailleurs

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission émet un avis favorable à cet article.

ARTICLE 3

Assouplissement des règles relatives à la gestion immobilière

Commentaire : le présent article introduit plusieurs mécanismes visant à assouplir et à moderniser les règles relatives à la gestion immobilière de la police et de la gendarmerie nationales, afin d'accélérer les constructions prévues par le présent projet de loi.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Les règles actuellement en vigueur pour la constructions de projets immobiliers destinés à la police nationale et à la gendarmerie nationale sont rigides et inadaptées, ce qui entraîne des délais très importants entre le moment où une nouvelle construction est décidée et celui ou le bâtiment est opérationnel. Lors de la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, notre collègue député M. Julien Dray estimait que « ces constructions prennent des allures kafkaïennes, tant les projets s'enlisent. En 1993, Mme Simone Veil annonçait la création d'un commissariat de police à Grigny, dans ma circonscription. Il a été officiellement inauguré en juin dernier, neuf ans plus tard ! ».

Or, les besoins en matière de rénovation et de construction immobiliers sont considérables. Le patrimoine immobilier de la seule police nationale représente en effet plus de 3 millions de mètres carrés, répartis sur plus de 2.800 sites. Or, seulement 234 de ces bâtiments ont moins de 10 ans, tandis que 1.433 d'entre eux ont entre 10 et 30 ans, et 1.083 plus de 30 ans.

Les besoins de construction de bâtiments neufs sont les plus importants dans les zones urbaines les plus sensibles et en région parisienne., où ils sont estimés à environ 300 millions d'euros pour les prochaines années, s'agissant de la seule police nationale.

Par ailleurs, la mise en place de la police de proximité nécessite la création de bureaux ou de postes supplémentaires. Ainsi, 618 implantations nouvelles ont déjà été créées, alors que la troisième vague de généralisation de la police de proximité se traduira par la création de 288 structures nouvelles (soit 54 bureaux et 234 points de contact).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article introduit plusieurs mécanismes : la possibilité de passation d'un marché global pour la conception, la réalisation et l'aménagement des constructions (paragraphe I), la possibilité de recourir à une maîtrise d'ouvrage privée (1° du paragraphe II), au crédit-bail (2° des paragraphes II et III), aux baux emphytéotiques (1° du paragraphe I) et à la maîtrise d'ouvrage des collectivités locales (2° du paragraphe II).

Il s'agit donc d'une palette d'instruments nouveaux qui présentent une caractéristique commune, celle de rechercher l'accélération et la simplification des procédures existantes.

A. L'EXTENSION DE LA PROCÉDURE DE CONCEPTION-RÉALISATION À L'AMÉNAGEMENT, L'ENTRETIEN ET LA MAINTENANCE D'IMMEUBLES AFFECTÉS À LA POLICE ET A LA GENDARMERIE NATIONALES

Le I du présent article s'inspire des possibilités ouvertes au ministère de la Justice par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, qui avait permis au ministère de la Justice de construire des établissements pénitentiaires en passant des marchés globaux avec des acteurs publics et privés, portant sur la conception, la construction, l'aménagement et la maintenance du bâtiment.

Ce paragraphe autorise l'Etat à passer un marché public global portant à la fois sur la conception, l'aménagement et l'entretien d'immeubles affectés à la police et à la gendarmerie nationales en dérogeant aux articles 7 et 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée. On rappelle que :

- l'article 7 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 prévoit que, pour la réalisation d'un ouvrage, la mission de maîtrise d'oeuvre, qui peut être confiée à une personne privée ou à un groupement de personnes de droit privé, est distincte de celle d'entrepreneur. Cette disposition entraîne des délais de réalisation des projets immobiliers importants, compte tenu du découpage de l'opération immobilière en plusieurs phases distinctes (études puis travaux) et des procédures particulières de choix de maître d'oeuvre, puis des entreprises. C'est précisément la raison pour laquelle le présent article institue une dérogation créant une procédure de marché global couvrant la conception, la réalisation, et l'aménagement du bâtiment ;

- l'article 18 de la loi précitée prévoit la possibilité, pour un maître d'ouvrage, de confier, par contrat, à des acteurs privés, une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux (conception-réalisation). Toutefois, cette possibilité demeure limitée, d'une part parce qu'elle s'applique à des opérations « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre » ou « dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises », d'autre part, parce qu'elle ne porte que sur la conception et la réalisation, alors que le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souhaite intégrer à la passation de marché l'aménagement, l'entretien et la maintenance des bâtiments concernés.

Le présent article prévoit donc que des marchés globaux puissent être passés, prenant en compte le fonctionnement, l'entretien et la maintenance des bâtiments, outre leur livraison. Le recours à de tels marchés permettra de prendre en compte les coûts d'entretien et de maintenance des bâtiments , dont votre rapporteur pour avis a rappelé qu'ils n'étaient actuellement ni analysés ni budgétés convenablement , ce qui entraîne une dégradation rapide des biens immobiliers. Cette procédure permettra donc de juger les projets immobiliers à l'aune de critères incluant l'impact des choix techniques de construction sur les charges futures d'entretien et de maintenance. L'investissement réalisé ne représente en effet qu'un tiers du coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans, le reste de la dépense correspondant aux charges d'entretien et de maintenance, compte tenu de l'utilisation intensive des bâtiments destinés à la police et à la gendarmerie nationales.

Enfin, dans le cas où le marché est divisé en plusieurs lots, l'article 10 du code des marchés publics impose aujourd'hui de dissocier le lot construction et le lot maintenance, donc de passer deux marchés distincts. Le paragraphe I du présent article prévoit une dérogation à cette disposition en mentionnant explicitement que les offres portant simultanément sur plusieurs lots pourront faire l'objet d'un jugement global. Par conséquent, l'administration pourra choisir ses co-contractants en tenant compte de l'équilibre économique sur longue période de l'ensemble du marché, et non pas lot par lot, comme c'est le cas actuellement.

Cependant, le paragraphe I du présent article précise, afin d'assurer la transparence des opérations, que ces marchés globaux ne pourront pas être passés lorsque l'immeuble est financé par location avec option d'achat précédée d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, par crédit-bail, ou dans le cadre d'un bail emphytéotique conclu avec une collectivité territoriale.

B. LE RECOURS À LA MAÎTRISE D'OUVRAGE PRIVÉE

Le deuxième alinéa du présent article introduit une nouveauté dans le dispositif déjà utilisé de la location avec option d'achat, de manière à faciliter et à sécuriser le recours par l'Etat à la maîtrise d'ouvrage privée.

Il complète le code du domaine de l'Etat en insérant un article L. 34-3-1 modifiant les règles de prise à bail avec option d'achat par l'Etat de bâtiments à construire sur son domaine pour les besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales, par le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public.

Il convient de rappeler que les articles L. 34-1 et suivants du code du domaine de l'Etat prévoient que le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu'il réalise pour l'exercice d'une activité autorisée par son titre, lui conférant ainsi, pour la durée de l'autorisation, les prérogatives et les obligations du propriétaire.

Le paragraphe II vise à surmonter les difficultés juridiques et opérationnelles rencontrées dans la mise en oeuvre des opérations conduites actuellement, en permettant d'inscrire dans la convention de bail une option d'achat qui, si elle est exercée par l'Etat, lui permettrait d'acquérir les installations édifiées avant le terme fixé par l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. Un tel montage a d'ailleurs déjà été utilisé avec succès par le ministère de l'intérieur pour construire le centre de rétention administrative de Coquelles et la zone d'attente de l'aéroport de Roissy.

Afin de protéger au mieux les intérêts de l'Etat, le paragraphe II du présent article prévoit la publicité et la mise en concurrence des opérateurs privés, ce qui ne constitue pourtant pas une obligation dans le droit existant, la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public assortie d'un bail de location ne constituant pas un marché public. Cependant, le gouvernement a souhaité inscrire cette obligation, de manière à assurer pleinement la transparence des procédures prévues par le présent article.

Enfin, il est précisé que le bail devra préserver les exigences du service public : continuité du service, exigences d'accessibilité particulières aux services de police et de gendarmerie notamment, dans des conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui déterminera également les modalités de fixation du bail et les condition de prise en compte de l'amortissement financier dans la détermination du loyer.

Ce dernier point vise à préserver la possibilité de fixer le loyer par référence au coût de l'opération, frais financiers inclus. En effet, les modalités de détermination des loyers , fixées par le service des domaines en référence au marché locatif, ne sont pas adaptées pour prendre à bail des bâtiments à construire sous maîtrise d'ouvrage privée, à la demande et sur préconisation de l'Etat, car elles ne permettent pas de prendre en compte la dimension financière globale des projets immobiliers . Ces modalités conduisent le maître d'ouvrage privé à optimiser le niveau des loyers supportés par l'administration durant la période précédant la date à laquelle le bail fixe la possibilité de lever l'option d'achat, car la valeur de rachat est également fixée par référence au prix du marché au moment où l'administration fait jouer son option. Par conséquent, ce mode de calcul permet à l'investisseur de réaliser une plus-value au détriment de l'administration.

Le paragraphe II du présent article insère enfin un article L. 34-7-1 dans le code du domaine de l'Etat afin d'autoriser le financement par crédit bail des constructions visées par la procédure de bail avec option d'achat. Cetnouvel article déroge donc à l'article L. 34-7 du même code, qui proscrit le recours au crédit-bail pour la réalisation d'ouvrages, de constructions et d'installations affectées à un service public et aménagés à cet effet ou affectés directement à l'usage du public. Des garanties sont par ailleurs apportées à cette procédure dérogatoire afin de préserver les exigences du service public.

C. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le paragraphe III du présent article vise à autoriser, plus largement que ce n'est le cas actuellement, les collectivités locales à construire, acquérir ou rénover des bâtiments affectés à la police et à la gendarmerie nationales, notamment par l'introduction d'un nouvel article L. 1311-4-1 dans le code général des collectivités territoriales.

L'Etat n'ayant plus les moyens financiers d'assurer la construction de bâtiments affectés à la police et à la gendarmerie nationales à un rythme suffisant, il souhaite donc mettre à contribution les collectivités locales selon une logique partenariale fondée sur leur volontariat .

Le 1° étend ainsi les conditions de recours au bail emphytéotique (consenti pour une durée de 18 à 99 ans) par les collectivités locales : l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales leur permet actuellement de passer un bail emphytéotique sur un bien immobilier leur appartenant en vue de l'accomplissement, pour son compte, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence. Le présent article étend jusqu'au 31 décembre 2007, soit le terme de la programmation fixée par le présent projet de loi, le recours à la formule du bail emphytéotique en vue de réaliser une opération immobilière liée aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales.

Par ailleurs, le présent article insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1311-4-1 qui autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à réaliser, y compris sur leur domaine public, et jusqu'au 31 décembre 2007, soit le terme fixé par le présent projet de loi, des opérations immobilières relatives à des bâtiments affectés à l'usage de la police ou de la gendarmerie nationales.

Il est prévu qu'une convention passée entre l'Etat et la collectivité ou l'établissement propriétaire précise les engagements financiers des deux parties, le lieu d'implantation de la construction projetée, le programme technique de construction, la durée et les modalités de la mise à disposition de la construction. Il s'agit de s'assurer, par le biais de cette convention, que les biens immobiliers réalisés correspondront parfaitement aux besoins des forces de sécurité auxquelles ils sont destinés. Par ailleurs, cette convention permettra de s'assurer que les collectivités qui souhaitent utiliser cette nouvelle procédure disposent des moyens techniques et financiers nécessaires. Les constructions ainsi réalisées pourront faire l'objet d'un contrat de crédit-bail, qui devra comporter des clauses de nature à préserver les exigences de service public, dans les mêmes conditions que celles visées au paragraphe II du présent article.

Il convient de noter que cette disposition nouvelle ne remet pas en cause les procédures existantes en matière de construction par les collectivités locales suivies d'une location à l'Etat à titre onéreux, notamment pour les besoins de la gendarmerie nationale.

L'introduction de cette disposition s'inspire de celle prévue par l'article 18 de la loi du 4 juillet 1990 relative aux droits et aux obligations de l'Etat et des départements concernant les instituts universitaires de formation des maîtres, et à la maîtrise d'ouvrage de constructions d'établissements d'enseignement supérieur. Cet article permet à l'Etat de confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extension d'établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère de l'éducation nationale ou de celui de l'agriculture. Une convention mentionnele lieu d'implantation des bâtiments à construire, le programme de construction ainsi que les engagements financiers des deux parties, qui ne peuvent cependant porter que sur des dépenses d'investissement. Dans le cas des établissements d'enseignement supérieur, les collectivités locales et les groupements qui utilisent cette possibilité bénéficient du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) au titre des dépenses engagées.

De même, le dernier paragraphe vise en l'espèce à inciter financièrement les collectivités territoriales à participer au programme de construction de bâtiments affectés à l'exercice des missions régaliennes de l'Etat. Il insère en effet un nouvel alinéa dans l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales accordant à ces collectivités le droit à attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les travaux prévus par le nouvel article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors que les bâtiments ainsi édifiés sont ensuite mis à la disposition de l'Etat à titre gratuit.

Il s'agit donc de permettre aux constructions ou aux rénovations de bâtiments dont les travaux ont reçu un commencement d'exécution au plus tard le 31 décembre 2007, et appartenant à une collectivité territoriale ou à un groupement intercommunal, d'ouvrir droit à une attribution de FCTVA ^{26 ( * )} .

Il convient de souligner que les collectivités pourront continuer à utiliser les dispositifs existants, dans le cadre desquels elles mettent des bâtiments à la disposition de l'Etat moyennant le versement d'un loyer, ou pourront choisir d'utiliser cette nouvelle procédure, en fonction des projets et des investissements qu'elles souhaitent réaliser.

Le dispositif est d'ores et déjà largement utilisé pour la construction de bâtiments destinés à la gendarmerie nationale, l'Etat se montrant d'ailleurs un bien mauvais payeur, puisque la gendarmerie a accumulé les loyers impayés auprès des collectivités locales au cours des dernières années : la dotation des chapitres budgétaires servant à payer les loyers des casernes pris à bail étant systématiquement sous-évaluée, la dette de la gendarmerie à l'égard des collectivités locales s'est accrue année après année. Votre rapporteur pour avis se félicite donc de l'inscription, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002, d'une disposition visant à permettre à la gendarmerie de verser aux collectivités territoriales l'accumulation de loyers impayés pour les biens immobiliers mis à sa disposition par ces dernières.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'appel aux collectivités locales est particulièrement de nature à accélérer la restructuration du patrimoine immobilier destinés aux forces de sécurité intérieure. Votre rapporteur pour avis rappelle que, dès 1998, une circulaire a invité les préfets à proposer aux collectivités de fournir gracieusement les terrains d'implantation des nouveaux sites. Par ailleurs, dans deux régions, l'Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte-d'Azur, les collectivités régionales se sont déjà engagées à subventionner certains projets immobiliers définis en commun avec l'Etat.

Le présent article constitue également la reconnaissance implicite de l'incapacité de l'Etat à assumer son devoir de financement d'un service public régalien.

Votre rapporteur considère que cet aveu, pour cuisant qu'il soit, est nécessaire pour changer la situation, tant il a été frappé par l'état de délabrement de certains commissariats qu'il a visité, en tant que rapporteur spécial des crédits de la sécurité. Il déplorait d'ailleurs, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2002, que celui-ci sacrife les crédits d'investissement du ministère de l'intérieur.

Aujourd'hui, le parc immobilier de nos forces de sécurité intérieure est dégradé, parce que les pouvoirs publics n'ont pas effectué les investissements nécessaires et n'ont pas assuré une maintenance suffisante des bâtiments existants. Face à cet état de fait, il convient d'être pragmatique et de proposer l'ensemble des solutions qui permettront, à l'avenir, d'assurer à nos forces de sécurité des conditions de travail satisfaisantes, et à l'ensemble des citoyens, des conditions d'accueil décentes. Votre rapporteur pour avis ne peut donc que se féliciter de la volonté exprimée par le ministère de l'intérieur de développer et d'améliorer le parc immobilier existant, en se concentrant sur les projets prioritaires (écoles de police, implantations en région parisienne notamment). Pour le reste, il souhaite que l'intervention des collectivités locales permette de pallier efficacement l'insuffisance des moyens de l'Etat.

Lors de la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, certains orateurs ont énoncé l'idée d'un transfert de la compétence de la construction des commissariats de police aux régions. Notre collègue député M. Julien Dray interrogeait ainsi le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : « Pourquoi ne pas faire pour les commissariats de police ce que les premières lois de décentralisation ont organisé pour les lycées ? N'avons nous pas démontré notre compétence en Ile-de-France, par le biais d'une convention signée par votre ministère et notre région? Je suis surpris que la fibre décentralisatrice du chef du gouvernement n'ait pas trouvé là l'occasion de se manifester. Vous proposez un système à géométrie variable : ici, une maîtrise d'ouvrage privée; là, celle d'une collectivité locale (...) ».

Votre rapporteur pour avis se réjouit de ce que certaines collectivités régionales souhaitent s'impliquer fortement, sur une base conventionnelle et négociée, dans la construction de nouveaux commissariats. Il considère en revanche que l'idée d'un transfert de compétence doit être étudiée avec attention, s'agissant ici d'une compétence régalienne de l'Etat.

Or, le présent article, s'il peut conduire à transférer des charges incombant à l'Etat vers les collectivités locales, ne constitue en aucun cas un transfert de compétence, il ne constitue qu'une faculté ouverte aux collectivités locales qui en émettraient le souhait.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission émet un avis favorable à cet article.

ARTICLE 4

Prolongation d'activité de certains militaires de la gendarmerie

Commentaire : le présent article tend à permettre à certains militaires de la gendarmerie, dont la limite d'âge est fixée à 55 ans, de prolonger leur activité d'un an s'ils en font la demande expresse et sous la double condition de leur aptitude physique et de l'intérêt du service.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le premier alinéa du présent article tend à permettre à certains militaires de la gendarmerie atteignant la limite d'âge de leur grade d'être maintenus en position d'activité pendant une année supplémentaire s'ils en font la demande, et sous réserve de leur aptitude physique et de l'intérêt du service.

Cette disposition bénéficierait aux grades assortis de la limite d'âge statutaire la plus basse (55 ans) aux termes de la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires, c'est à dire les sous officiers des grades de gendarme, maréchal des logis-chef, adjudant et adjudant-chef, ainsi qu'aux officiers du grade de capitaine, à l'exclusion donc des majors et des officiers au delà du grade de capitaine.

La première phrase du second alinéa du présent article prévoit la prise en compte de cette prolongation d'activité pour la liquidation de la pension, par dérogation aux articles L. 10 et L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui disposent respectivement que les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte dans une pension et que le maintien en fonction d'un fonctionnaire dans l'intérêt du service ne donne pas droit à un supplément de liquidation.

Dans un souci d'équité vis-à-vis des personnels qui ne seraient pas admis au bénéfice de ces dispositions, cet avantage est toutefois tempéré par la dernière phrase du même alinéa, qui prévoit que la bonification dite « du cinquième » prévue par l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires serait réduite à due concurrence de la durée des services accomplis au delà de la limite d'âge.

Concrètement, pour un militaire de la gendarmerie de l'un des grades concernés en activité depuis 25 ans lorsqu'il atteint 55 ans :

- s'il part en retraite à 55 ans, sa pension sera calculée sur la base de 25 années d'activité + 5 années de bonification ;

- s'il prolonge son activité d'un an, sa pension sera calculée sur la base de 25 + 1 années d'activité + 5 - 1 années de bonifications, soit toujours 30 années. Cependant, il aura poursuivi sa carrière une année supplémentaire, notamment sur les plans indiciaire et indemnitaire  : ses droits à pension pourront donc être plus élevés, puisqu'ils sont calculés dans la fonction publique sur la base des traitements des six derniers mois d'activité.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le présent dispositif s'inspire des mesures analogues concernant les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire et les fonctionnaires des services actifs de la police nationale instituées par l'article 88 de la de finances rectificative pour 2001, dont la portée et les objectifs étaient toutefois un peu différents.

En effet le dispositif prévu par l'article 88 de la loi de finances rectificative pour 2001 permettait aux personnels intéressés d'être maintenus en activité jusqu'à leur soixantième anniversaire. Ce dispositif avait principalement pour objectifs :

- d'une part, de répondre à la situation particulière issue des personnels de surveillance entrés tardivement dans l'administration pénitentiaire qui, en vertu de l'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 abaissant leur limite d'âge de 60 ans à 55 ans, auraient du prendre leur retraite à 55 ans avec des pensions à taux faible sans pouvoir faire valoir leurs droits à pension acquis dans le secteur privé puisqu'ils n'avaient pas encore 60 ans ;

- d'autre part, de permettre à des personnels des services actifs de la police nationale de se rapprocher du nombre d'annuités - 37,5 en vertu de l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires - leur permettant de bénéficier d'un droit à pension intégral.

En revanche, le dispositif proposé par le présent article a surtout pour objectif de freiner les départs en retraite et de lisser les besoins de recrutement : selon les estimations transmises à votre rapporteur, 20 à 30 % des effectifs concernés, soit 200 à 300 fonctionnaires chaque année pourraient solliciter et obtenir leur maintien en service pour année supplémentaire, ce qui réduirait d'autant les besoins de recrutement.

Le présent dispositif est ainsi « gagnant -gagnant » :

- d'un côté, il permet à la gendarmerie d'accroître ses effectifs sans délais. En outre, il lui permet de conserver une année supplémentaire les compétences spécifiques de fonctionnaires expérimentés souhaitant prolonger leur activité. Enfin, il pourrait réduire le nombre d'emplois vacants dans les brigades. Le tout pour un coût budgétaire actualisé sans doute négligeable, même s'il demeure difficile à apprécier compte tenu du nombre de facteurs à prendre en compte (le dispositif se traduit à court terme par une réduction du nombre de pensionnés, mais par une accélération du glissement vieillesse-technicité car les personnels en activité sont en moyenne plus expérimentés donc mieux rémunérés ; à moyen terme par une augmentation du montant moyen des pensions servies, mais par une baisse de leur durée) ;

- de l'autre, il permet à des militaires de la gendarmerie de prolonger leur activité d'un an, donc de conserver le bénéfice de leur logement de fonction, en accroissant le montant ultérieur de leur pension.

Au total, votre rapporteur ne peut être que favorable à la mise en oeuvre de la mesure proposée, qui s'inscrit dans le contexte plus général d'une aspiration croissante à des transitions activité-retraite plus souples et dans la ligne des orientations exposées par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de la déclaration de politique générale du gouvernement, consistant à assurer la « liberté des choix » et à permettre à ceux qui le souhaitent de prolonger leur activité et d'augmenter leurs droits à pension.

Il conviendra d'ailleurs que le dispositif d'évaluation de la présente loi s'attache à en apprécier précisément l'impact financier et opérationnel, afin que cette mesure puisse être étendue si ses effets en apparaissaient particulièrement favorables.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à cet article.

ARTICLE 5

Evaluation de l'exécution de la présente loi et des résultats de la police nationale et de la gendarmerie nationale au regard des objectifs qui leur sont assignés

Commentaire : le présent article tend à prévoir le dépôt par le gouvernement d'un rapport annuel sur l'exécution de la présente loi, à anticiper pour la police nationale et la gendarmerie nationale l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 relatives à la définition d'objectifs de performance, enfin, à prévoir que les résultats obtenus par la police nationale et la gendarmerie nationale au regard de ces objectifs seront évalués chaque année par une instance extérieure.

I. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

L'article 5 figurant dans le projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale disposait que « l'application de la présente loi fera l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés permettant de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés ». Il constituait donc un engagement moral du gouvernement à évaluer les résultats de la politique annoncée par le présent projet de loi. Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a d'ailleurs répété à de nombreuses reprises qu'il savait qu'il serait jugé sur ses résultats.

Votre rapporteur pour avis considérait que l'introduction d'un tel article dans un projet de loi d'orientation et de programmation était bienvenue , mais que les modalités d'une telle évaluation se devaient d'être précisées. Or, la rédaction du présent article dans le projet de loi initialement présenté par le Gouvernement était, de ce point de vue, floue, donnant l'impression qu'il s'agissait de garantir une mise en oeuvre effective des dispositions de la présente loi, sans qu'une véritable réflexion sur les objectifs, les indicateurs, les moyens et les procédures soit engagée. En outre, cette rédaction paraissait excessivement timide au regard des objectifs fixés par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1 ^er août 2001.

Pourtant, lors de la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a indiqué qu'il « a proposé aux forces de l'ordre de faire leur la culture des résultats, fondé sur des indicateurs précis. Les moyens importants que nous mobilisons doivent avoir pour contrepartie l'engagement sans faille de chaque fonctionnaire. Dans cet esprit, nous allons publier mensuellement les chiffres de la délinquance. Ces résultats nationaux seront répartis par département ; chaque élu saura ainsi ce qu'il en est. Toutes ces mesures signent une révolution des mentalités, que les policiers et les gendarmes ont parfaitement intégrée. Nous sommes au service des Français, nous leur rendons des comptes et nous serons jugés sur nos performances. Cela me paraît être la définition même du service public, justement parce qu'il est au service du public - on l'a trop souvent oublié par le passé ».

Par ailleurs, plusieurs passages de l'annexe I du présent projet de loi reprennent ce souhait. Ainsi, il est indiqué dans la première partie de cette annexe qu' « une politique de gestion par objectifs sera instaurée. Les résultats obtenus en matière de lutte contre l'insécurité seront régulièrement évalués et comparés aux objectifs fixés. Les responsables locaux de police et de gendarmerie rendront compte de ces résultats, chacun pour ce qui les concerne, et il en sera tenu compte dans leur déroulement de carrière ». Plus loin, il est indiqué que : « des pouvoirs de gestion accrus seront transférés aux gestionnaires déconcentrés, soit à titre expérimental, soit à titre définitif. Ils s'appuieront, notamment, sur une plus grande globalisation des moyens. Par exemple, pour la police nationale, les achats de véhicules légers pourront être intégrés dans la dotation globale déconcentrée des services et, au moins dans certains départements, l'affectation des effectifs au sein du département pourra être effectuée par le Préfet.

Ces nouveaux pouvoirs de gestion s'accompagneront d'une responsabilisation accrue des gestionnaires : à ce titre, le dialogue de gestion sera rénové entre le niveau central et les niveaux déconcentrés, et des outils de contrôle de gestion seront mis en place. La déconcentration de gestion déjà entreprise au sein de la gendarmerie nationale sera développée.

Dans les deux services l'accent sera mis sur un management des ressources humaines qui engage fortement la hiérarchie, en permettant la participation des agents à la détermination des objectifs comme aux méthodes de travail ».

Plusieurs aspects de la réforme de l'Etat et de l'administration qui seront impulsés par la loi organique sont donc mentionnés dans les annexes au présent projet de loi : globalisation des crédits, déconcentration de leur gestion, responsabilisation accrue des gestionnaires, culture de performance... Votre rapporteur pour avis souhaite qu'ils se traduisent effectivement dans les pratiques quotidiennes de gestion des administrations concernées par le présent projet de loi.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Dans son rapport pour avis au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député M. Alain Joyandet soulignait que « en tout état de cause, la rédaction retenue [pour cet article] n'apparaît pas satisfaisante. En effet, elle ne mentionne pas le Parlement comme destinataire privilégié des résultats de l'évaluation. C'est pourtant la logique profonde de la nouvelle loi organique. Par ailleurs, elle s'en tient à l'évaluation des résultats obtenus et ignore le suivi de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation elle-même. Or, un tel contrôle du respect des engagements pris par le Gouvernement n'a pas la même finalité que l'évaluation des résultats obtenus telle qu'elle est prévue au présent article » ^{27 ( * )} .

A l'initiative de notre collègue député M. Alain Joyandet, et compte tenu des observations citées ci-dessus, l'Assemblée nationale a donc adopté un amendement procédant à une réécriture intégrale du présent article.

Le présent article, tel qu'il résulte de cet amendement, se réfère désormais explicitement à la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Il prévoit que le Gouvernement devra, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 51 de la loi organique, présenter au Parlement des objectifs de performance assignés à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Les résultats seront évalués chaque année par une instance extérieure aux services concernés et feront l'objet, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 54 de la loi organique, d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement. Il s'agit donc d'anticiper la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001, sans toutefois - cela va de soi - requérir dès aujourd'hui un degré de formalisme identique à celui prévu par celle-ci.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN DISPOSITIF INTÉRESSANT

Votre rapporteur pour avis s'associe pleinement au souhait de son homologue de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Alain Joyandet. Il considère que l'effort budgétaire considérable annoncé par le présent projet de loi doit s'accompagner d'une plus grande attention portée aux procédures budgétaires, d'une évolution mettant en avant les résultats, la qualité du service rendu au citoyens et l'efficacité de la dépense réalisée.

Le chantier de la modernisation de la gestion du ministère de l'intérieur

Lors de son intervention dans la discussion générale du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet, notre collègue député M. Julien Dray notait que « à la police de maintien de l'ordre correspondait une structure pyramidale, hiérarchisée et centralisée. La lutte contre l'insécurité quotidienne n'était pas sa priorité ; l'essentiel des moyens financiers n'était pas consacré à l'amélioration du traitement des gardiens de la paix. On comprend mieux pourquoi il faut dix ans pour construire un commissariat, pourquoi il n'existe aucune nomenclature des emplois et des affectations, pourquoi, pour la moindre dépense, il faut en référer à Paris. Si le mammouth a un frère, il se trouve au ministère de l'intérieur ».

Votre rapporteur pour avis juge que cette analyse ne tient pas, compte tenu des progrès effectués par le ministère de l'intérieur pour réformer ses procédures et sa gestion des crédits. Il rappelle que le ministère de l'intérieur a en effet été choisi comme ministère pilote pour la mise en oeuvre du projet informatique « ACCORD » visant à permettre la mise en oeuvre des dispositions comptables prévues par la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1 ^er août 2001. ACCORD renouvelle les systèmes comptables et rend notamment possible une ébauche de comptabilité analytique, ainsi qu'une comptabilité en droits constatés permettant de rattacher les charges et produits à l'exercice. Cet outil sera donc au coeur de la nouvelle comptabilité publique qu'inaugure la loi organique du 1 ^er août 2001.

Votre rapporteur pour avis remarque toutefois combien certains modes de gestion actuels soulignent a contrario l'impérieuse nécessité de mettre en oeuvre ces nouvelles dispositions comptables. Il en veut pour preuve les carences en matière d'entretien du patrimoine immobilier qui découlent du fait que ces crédits constituent de manière presque systématique la variable d'ajustement des budgets du ministère de l'intérieur. Or, la mise en oeuvre d'une comptabilité d'engagement ou patrimoniale permettrait de provisionner les sommes nécessaires à l'entretien du parc immobilier et d'évaluer l'éventuelle dépréciation des biens liée à un entretien et une maintenance insuffisants.

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur mène, depuis 2000, une expérience de globalisation des crédits des préfectures qui semble donner pleinement satisfaction aux gestionnaires, aux personnels des services concernés, aux services chargés du contrôle de la dépense ainsi qu'aux parlementaires, dont votre rapporteur pour avis. Cette expérimentation s'inscrit pleinement dans la perspective de globalisation des crédits prévue par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, et votre rapporteur pour avis ne peut qu'en encourager le développement.

La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances impose la définition d'objectifs et d'indicateurs correspondant à chacun des programmes identifiés par le ministère. De ce point de vue, des progrès restent à faire. Dans son rapport sur les crédits consacrés à la sécurité dans le projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur pour avis indiquait ^{28 ( * )} ainsi que « la première partie de l'effort [du ministère de l'intérieur] devra porter sur les objectifs, tant ceux définis actuellement par le bleu budgétaire, brillent par leur aspect généraliste et fonctionnel et ne révèlent pas de choix particulier. Ensuite, et sans reprendre les remarques formulées à propos des différents agrégats sur les indicateurs figurant dans le bleu, il faudra s'attacher à affiner considérablement la réflexion sur les indicateurs de performance, sur l'organisation des services, sur la connaissance des coûts. La Cour des comptes le relevait d'ailleurs s'agissant de la police nationale : « la mise en rapport entre les coûts calculés analytiquement et les résultats des politiques publiques de sécurité demandera encore des progrès considérables pour correspondre aux enjeux d'un droit budgétaire renouvelé » ^{29 ( * )} » .

Votre rapporteur pour avis note toutefois que la définition d'indicateurs de performance est particulièrement délicate, s'agissant des forces de sécurité intérieure. Ainsi, le nombre de faits délictueux constatés sur une période donnée peut indiquer une hausse de la criminalité globale, mais également une meilleure efficacité des services de police, ce qui conduit à des conclusions radicalement différentes. Il souligne donc l'importance qu'il y a à définir, en accord avec le Parlement, une batterie d'indicateurs permettant d'évaluer le plus complètement possible la qualité de l'action des forces de sécurité et parallèlement, l'évolution de la délinquance dans notre pays .

Votre rapporteur pour avis relève aussi avec intérêt que la réunification sous une même tutelle opérationnelle de la police et de la gendarmerie nationales anticipe également, d'une certaine manière, l'entrée en vigueur de la loi organique. Il remarque en effet que, lors des travaux préparatoires de la loi organique relative aux lois de finances, le Sénat avait vaincu les réticences de l'Assemblée nationale comme du Gouvernement pour permettre que soient présentées des missions interministérielles, c'est à dire comprenant des programmes relevant de ministères distincts . Or, c'est précisément le cas de la police et de la gendarmerie, dont le rapprochement préfigure à l'évidence les missions interministérielles prévues par l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001.

Votre rapporteur pour avis remarque enfin que la durée visée par le présent projet de loi implique que toutes les dispositions de la loi organique seront entrées en vigueur avant l'arrivée à son terme de la programmation prévue. Par conséquent, compte tenu de la nécessité profonde d'assurer une gestion efficace et transparente des crédits, et des expérimentations innovantes développées notamment par le ministère de l'intérieur, il se demande si le présent projet de loi n'était pas l'occasion d'aller plus loin encore, en assurant une plus grande fongibilité des crédits ainsi programmés. Une telle démarche aurait sans doute permis d'ancrer encore davantage la « culture de performance » que le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales appelle de ses voeux.

B. UN DISPOSITIF À COMPLÉTER

Votre rapporteur pour avis souhaite apporter trois précisions et un complément au dispositif d'évaluation adopté par l'Assemblée nationale.

En premier lieu, votre rapporteur pour avis souhaite que puissent être définies, au niveau local, des zones d'action prioritaire (ZAP) sur lesquelles se concentrerait l'action des forces de sécurité intérieure

En second lieu, il semble indispensable que la communication annuelle au Parlement des résultats obtenus par la police nationale et par la gendarmerie nationale, prévue par le second alinéa du présent article, s'appuie sur des enquêtes périodiques de « victimation » et sur des enquêtes régulières relatives à l'évolution du sentiment d'insécurité.

Apparues aux Etats-Unis dans les années 1960 et en France dans les années 1980, les enquêtes de victimation consistent à interroger un échantillon de la population sur les préjudices qu'elle dit avoir subis sur une période déterminée ^{30 ( * )} .

Ces enquêtes ne sauraient évidemment se substituer aux statistiques traditionnelles relatives à la délinquance : par construction, elles ne fournissent aucun renseignement sur les infractions sans victime directe, comme le trafic de drogue.

Elles en constituent toutefois un précieux complément, car elles permettent de connaître la proportion et les caractéristiques des personnes victimes d'infractions, ainsi que d'apprécier la propension des victimes à signaler ou non les faits qu'elles ont subis. En outre, elles peuvent appréhender des faits, comme les injures ou les menaces, qui concourent au développement d'un sentiment d'insécurité sans être pris en compte dans les statistiques de délinquance. Les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ont d'ailleurs mis en lumière tout l'intérêt des enquêtes de victimation (cf. l'encadré ci-après).

Or la France a pris du retard dans la généralisation de cet outil et les résultats disponibles, en particulier ceux produits par l'INSEE, restent sous-exploités ^{31 ( * )} .

De l'intérêt des enquêtes de victimation

(Extrait de l'audition de M. André-Michel Ventre, secrétaire général du syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ^{32 ( * )} )

Je vous présente une photographie de ce que nous, policiers, constatons. Il n'est d'ailleurs pas interdit de penser que ce constat demeure - peut-être vais-je vous choquer - pour partie angélique. C'est ce à quoi nous pousse Sebastian Roché puisque, nous dit-il, nous ne connaissons qu'une très faible partie de la réalité de la délinquance des mineurs, car la majorité des mineurs délinquants nous échappent et échappent à notre attention. Sans chercher d'excuses, je ferai devant vous cette constatation : en cette matière comme en d'autres, la perception du réel est très difficile.

Petite digression à ce propos : c'est dans ce domaine que les outils d'investigation et d'évaluation nous sont les plus comptés et je voudrais vous suggérer de peser de toute votre autorité pour imposer à l'Etat l'utilisation d'une technique fort répandue dans les pays tant anglo-saxons que latins - l'Espagne en use, pour son plus grand bien, sans modération -, je veux parler des enquêtes de victimation. Ces formes de sondages permettent en effet d'appréhender, de manière peut-être pas très précise mais en tout cas suffisante, la réalité d'un problème et, surtout, de mesurer les évolutions.

C'est de la méthode plus que des résultats, dont nous supposions depuis longtemps la réalité, que je veux parler ici. Il faut sans cesse vérifier les données objectives d'un problème pour lui apporter une solution pertinente à l'aide de moyens nécessaires et efficaces. De ce point de vue, l'enquête de victimation est un excellent outil .

Un exemple concret nous est donné par les Etats-Unis, où le FBI conduit chaque année une enquête de victimation qui a pour vocation de compléter l'étude statistique des faits constatés. Les conclusions de l'enquête menée sur l'année 2000 sont remarquables, surtout pour nous Français. Elles remettent en effet en cause des lieux communs, des idées toutes faites et trop facilement répandues, par exemple sur les conséquences de la répression.

Cette enquête de victimation a montré que les populations et minorités ethniques dites stigmatisées par la répression sont au contraire celles que la répression rassure le plus. Ainsi, le FBI a relevé qu'en 2000 68 % des femmes noires dénonçaient les faits dont elles étaient victimes alors qu'elles n'étaient que 58 % en 1999 et moins de 50 % en 1998 à le faire, ce qui signifie qu'une action de répression menée sur le long terme accroît la confiance des populations défavorisées dans l'Etat.

Le Washington Post , rapportant les résultats de cette enquête de victimation, écrivait qu'un cercle vertueux, par opposition au cercle vicieux, avait été initié : les populations plus confiantes portent davantage plainte, ce qui donne à la police, qui a connaissance de plus de délits, les chances d'en élucider davantage, ce qui accroît le sentiment de confiance des populations dans son action, ce qui les encourage à toujours plus fréquemment porter plainte, et l'effet boule de neige se poursuit.

L'important est de mesurer les choses et de les appréhender. Faute de les avoir appréhendées dans le passé, nous avons souvent erré dans la recherche de solutions efficaces... »

De même, les enquêtes relatives au sentiment d'insécurité , qui consistent à apprécier auprès d'un échantillon de la population la proportion des personnes qui se sentent plus ou moins en sécurité en tel ou tel lieu, peuvent constituer un indicateur d'évaluation des politiques de sécurité.

En effet, ces politiques ne sauraient avoir pour seul objectif de lutter directement contre la délinquance. Elles doivent aussi contribuer à réduire le sentiment d'insécurité qu'éprouvent certains de nos concitoyens, car il porte atteinte à leur qualité de vie.

En outre, les travaux conduits aux Etats-Unis au début des années 1980 sur la « théorie de la vitre  brisée » par James Wilson Et Georges Kelling suggèrent que le sentiment d'insécurité constitue le terreau de la délinquance .

En effet, le sentiment d'insécurité contribue à détruire les voisinages. Or, moins les personnes sont impliquées dans leur voisinage, moins elles sont prêtes à défendre les règles de la vie collective. Les petits comportements antisociaux, les actes de vandalisme et les incivilités non sanctionnés signalent alors un lieu sans loi, ce qui crée un environnement propice aux trafics en tout genre et aux crimes les plus graves ^{33 ( * )} .

En Espagne, la mesure du sentiment d'insécurité est ainsi considérée comme un indicateur de qualité du service public.

Tout en reconnaissant que ce type d'enquête est difficile à conduire, votre rapporteur pour avis souhaite qu'il en soit de même en France.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis estime indispensable que l'évaluation annuelle de l'exécution du projet de loi de programmation prévue par le dernier alinéa du présent article s'appuie sur un point de départ incontestable.

Il semble en effet difficile d'apprécier d'éventuelles évolutions sur la période 2003-2007 si l'on ne dispose pas d'une « photographie » ou d'un état des lieux de la situation de départ.

En conséquence, votre rapporteur pour avis souhaite la réalisation d'ici la fin du premier semestre 2003 d'un « audit » portant état des lieux du fonctionnement et de l'organisation de nos forces de sécurité intérieure en 2002.

Interrogé à ce sujet lors de son audition conjointe le 23 juillet 2002 par la commission des lois, la commission des finances et la commission de la défense du Sénat M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a d'ailleurs souligné sa volonté de transparence et s'est déclaré ouvert à cette idée en précisant qu'il était prêt à y apporter le concours de ses services.

Votre rapporteur pour avis vous proposera ainsi un amendement en ce sens.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur le point de savoir si la précision selon laquelle l'évaluation des résultats obtenus par les forces de sécurité intérieure au regard des objectifs qui leurs sont assignés était effectuée par une instance extérieure aux services concernés n'était pas de nature à porter préjudice aux prérogatives du parlement en matière d'évaluation des politiques publiques.

En conséquence, elle a adopté un amendement tendant, à défaut de précisions sur la nature et le rôle cette instance extérieure, à supprimer cette mention.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à cet article ainsi amendé.

* ²⁵ Retracé par l'article 2 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004), comme par l'article 1 ^er de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 (en vigueur à partir du 1 ^er janvier 2005)

* ²⁶ On peut regretter que le principe du versement des attributions du FCTVA l'année de réalisation des investissements (applicable aux établissements publics de coopération intercommunale et aux investissements de réparation des dommages causés par les tempêtes) n'ait pas été retenu. Dans la rédaction actuelle, les communes, les départements et les régions qui participeront au financement d'un commissariat ne recevront les versements du FCTVA que deux ans après la date d'achèvement des travaux.

* ²⁷ Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, Rapport pour avis n° 52 par M. Alain Joyandet, p. 54.

* ²⁸ Loi de finances pour 2002, rapport n°87 - Tome III, annexe 28 : Sécurité, p. 68.

* ²⁹ Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 2000, p. 245.

* ³⁰ Cf. Frédéric Ocqueteau, Jacques Frenais et Pierre Varly, « Ordonner le désordre, une contribution au débat sur les indicateurs du crime », La documentation française, 2002, pages 33 à 37.

* ³¹ Cf. Bruno Aubusson de Cavarlay, « Les chiffres de la délinquance : production et interprétation », in Cahiers français n°308, 2002

* ³² Cf. « La république en quête de respect, tome II : annexes », rapport du Sénat n 340, 2001-2002.

* ³³ Cf. Sebastian Roché, « La politique de tolérance zéro et ses controverses », in Cahiers français n°308, 2002.