B. LA LOI DE PROGRAMME DE 1995 : UNE EXPÉRIENCE INTÉRESSANTE
La loi de programme relative à la justice de 1995 avait
prévu d'ouvrir, sur les années 1995 à 1999, des
autorisations de programme
pour un montant de
1,24
milliard d'euros
(8,1 milliards de
francs), ainsi réparties :
- 690 millions d'euros pour
les services judiciaires ;
- 460 millions d'euros pour
l'administration pénitentiaire ;
- 60 millions d'euros
pour la protection judiciaire de la jeunesse ;
- 30 millions
d'euros pour les juridictions administratives.
S'agissant des emplois, il était prévu de
créer
5.760 emplois
budgétaires sur la
période afin d'augmenter de 6.100 les effectifs disponibles, selon la
répartition suivante :
- 1.400 dans les services
judiciaires (dont 300 magistrats, 1.020 fonctionnaires et 80 magistrats
exerçant à titre temporaire) ;
- 380 au Conseil
d'Etat et dans les juridictions administratives (dont 180 magistrats et 200
fonctionnaires) ;
- 3.920 dans l'administration
pénitentiaire ;
- 400 dans les services de la
protection judiciaire de la jeunesse.
Le bilan de l'application de cette loi est difficile à établir.
Le gouvernement de M. Lionel Jospin, issu des élections législatives de 1997, n'a en effet pas souhaité reprendre à son compte cette loi de programme et a établi ses propres priorités budgétaires, indépendamment des objectifs posés dans la loi : il s'agissait parfois de la poursuite des mêmes priorités mais, parfois aussi, de nouvelles politiques.
Mais, par les décisions prises par son gouvernement sur les moyens mis à la disposition des services de la justice, il a en partie contribué à achever l'exécution de la loi de programme.
1. Quelle a été la réalité de l'effort financier réalisé ?
Le bilan global de l'exécution de la loi de programme sur les années 1995-1999 a été dressé par notre regrettée collègue Dinah Derycke dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2000 7 ( * ) .
a) En emplois
En termes d'emplois budgétaires , le taux de réalisation de la loi de programme s'établit à près de 68 % , en raison principalement de la faible réalisation des recrutements de l'administration pénitentiaire (46 %), dont il était prévu qu'elle serait la principale bénéficiaire des emplois supplémentaires (68 % du total).
Bilan des emplois supplémentaires créés entre 1995 et 1999
|
Créations d'emplois prévues |
Créations d'emplois inscrites en lois de finances |
Taux de réalisation de la loi de programme |
|
|
Total ministère |
5.760 |
3.903 |
68 % |
|
Services judiciaires |
1.135 |
1.329 |
117 % |
|
Juridictions administratives |
305 |
290 |
95 % |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
400 |
482 |
121 % |
|
Administration pénitentiaire |
3.920 |
1.802 |
46 % |
Source : Chancellerie
Quelques précisions s'imposent, s'agissant de l'écart constaté entre les emplois prévus dans l'administration pénitentiaire et la réalisation effective à la fin de l'année 1999 :
- sur le programme « 4.000 », à la fin de l'année 1999, 70 emplois avaient été créés sur un total de 1.450 car il n'était pas nécessaire de créer les emplois avant l'ouverture effective des nouveaux établissements ; avec le projet de loi de finances pour 2003, ce sont maintenant 1.005 emplois qui auront été créés pour ce programme ; si, initialement, 1.450 emplois avaient été prévus, c'est qu'ils correspondaient à la création de 8 établissement dont 6 seulement seront finalement réalisés ;
- sur l'encadrement des détenus, le programme est achevé depuis le projet de loi de finances pour 2001 ;
- s'agissant des services d'insertion et de probation, tous les emplois ont fini d'être créés au projet de loi de finances pour 2001.
b) En autorisations de programme
En termes d'autorisations de programme supplémentaires , le taux de réalisation de la loi de programme s'établit à près de 94 % . A cet égard, on peut considérer que la loi de programme a été très bien exécutée.
Bilan des autorisations de programme supplémentaires ouvertes entre 1995 et 1999
|
En millions de francs
|
Enveloppe prévue par la loi de programme |
Total des autorisations de programme |
Taux d'exécution de la loi de programme |
|
Total ministère |
8.100 (1.235) |
7.574 (1.155) |
94 % |
|
Services judiciaires |
4.500 (686) |
4.228 (645) |
84 % |
|
Juridictions administratives |
200 (30) |
215 (33) |
107 % |
|
Protection judiciaire de la jeunesse |
400 (61) |
388 (59) |
97 % |
|
Administration pénitentiaire |
3.000 (457) |
2.744 (418) |
91 % |
|
Chancellerie |
7.900 (1.204) |
7.360 (1.122) |
93 % |
Source : Chancellerie
Les crédits accordés par les lois de finances initiales de 1995 à 1999 ont correspondu aux sommes annoncées dans le cadre de la loi de programme de 1995. En outre, au cours de la période considérée, des ressources supplémentaires significatives ont été apportées, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, par les lois de finances rectificatives.
L'examen des chiffres globaux permet également de constater que les annulations de crédits et notamment celle de 1996, si elles ont différé le lancement des opérations, essentiellement dans le domaine judiciaire, n'ont pas constitué une minoration conséquente, les 142,8 millions de francs annulés représentant à peine 2 % de la dotation sur cinq ans.
Les infléchissements de la politique, intervenus en 1998, notamment en matière pénitentiaire (pour les établissements du programme « 4.000 ») et s'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse (pour le programme de centres de placement immédiat), ont également eu pour conséquence des redéploiements de crédits et des retards dans le lancement des opérations.
* 7 Mme Dinah Derycke, Commission des lois du Sénat, Rapport pour avis sur les crédits de la justice pour 2000, n° 94 (1999-2000), Tome IV « Justice - Services généraux ».