EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 20 décembre 2001 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Mercier sur le projet de loi n° 415 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la démocratie de proximité .
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi relatif à la démocratie de proximité était un texte « fourre-tout » sur lequel il était difficile d'avoir un point de vue global. Il a d'abord évoqué deux articles pour lesquels la commission des lois a fait l'honneur à la commission des finances de s'en remettre à sa décision. S'agissant de l'article 15 tervicies (mode de calcul de l'attribution de compensation des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique), il a indiqué que celui-ci avait été introduit lors de la première lecture à l'Assemblée nationale par M. Gilles Carrez afin de combler un oubli, et a proposé son adoption sans modification.
Commentant l'article 15 quatervicies (commission consultative d'évaluation des charges), il a noté que cette commission s'était réunie le 13 décembre 2001 pour la première fois depuis deux ans. Il a considéré que cette commission, qui est appelée à se prononcer sur le coût des compétences transférées aux collectivités locales, représentait une instance importante pour les élus locaux. Il a indiqué que cet article visait à étendre sa compétence à l'évaluation des charges résultant des modifications par voie législative des conditions d'exercice des compétences transférées aux collectivités locales. La commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle et un amendement tendant à faire intervenir l'avis de la commission dans les six mois du transfert ou de la diminution d'une charge.
M. Michel Mercier a ensuite évoqué les articles du projet de loi relatifs aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il a rappelé que les lois du 3 mai 1996 visaient à rendre plus efficaces les SDIS grâce à une mutualisation des équipements et des personnels. Il a estimé que cette réforme avait largement dérapé, l'Etat refusant souvent de prendre ses responsabilités tout en multipliant les dispositions réglementaires concernant notamment le statut des sapeurs-pompiers professionnels. A titre d'exemple, il a rappelé que la réforme de la filière des sapeurs-pompiers décidée cet été conduisait à ce que 80 % des sapeurs-pompiers professionnels soient désormais des officiers ou des sous-officiers. Il a regretté que les dispositions spécifiques applicables aux sapeurs-pompiers fassent de cette catégorie de fonctionnaires territoriaux une sorte de « quatrième fonction publique », ainsi que le fait que la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur ait été écartée de la gestion de ces fonctionnaires territoriaux au profit de la direction de la défense et de la sécurité civile.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a indiqué que le coût des SDIS était passé de 14 milliards de francs en 1996 à 18 milliards de francs aujourd'hui. Compte tenu de cette explosion des dépenses, il s'est demandé si le principe de libre administration des collectivités locales était respecté, considérant que celui-ci se limitait à une libre répartition de charges décidées par l'Etat. Il a également considéré que l'établissement public, créé pour réunir les collectivités locales, avait échappé assez largement à celles-ci. Il a donc estimé que la seule solution était de mettre une véritable autorité politique à la tête des SDIS.
M. Michel Mercier a rappelé que l'Assemblée nationale avait souhaité que les départements prennent en charge, à terme, l'intégralité du financement des SDIS, et avait prévu un avis conforme du conseil général sur les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR), ainsi qu'une modification de la composition des conseils d'administration des SDIS, afin de donner la majorité aux représentants du département.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a souhaité qu'en 2006, les départements assument 80 % de la charge financière des SDIS, conformément à la position adoptée par la commission des lois, saisie au fond de l'examen du projet de loi, tout en notant que cela impliquait un effort financier très important pour certains départements. Les 20 % financés par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale seraient remplacés, à compter de 2006, par un prélèvement sur leur dotation globale de fonctionnement (DGF), qui serait réparti entre les départements en fonction de leur potentiel fiscal. Enfin, à compter de 2006, M. Michel Mercier a proposé de supprimer l'établissement public « SDIS » pour en faire un service du conseil général, comptabilisé sous la forme d'un budget annexe.
M. Philippe Adnot a considéré que le dispositif proposé par le rapporteur pour avis était complexe, et a souhaité ne pas fixer de plafond pour les contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale. Il s'est également opposé à la mise en oeuvre d'un dispositif de péréquation interdépartementale, se prononçant en faveur d'un dispositif similaire en tous points à celui adopté pour la suppression des contingents communaux d'aide sociale.
M. Gérard Miquel a indiqué qu'il partageait l'analyse du rapporteur, considérant qu'il était intéressant d'envisager une péréquation pour les sommes prélevées sur la DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
M. Yves Fréville a souligné qu'une gestion en budget annexe au sein du conseil général constituait la meilleure solution à partir du moment où l'hypothèse d'une fiscalisation était écartée. En revanche, il a contesté le choix d'une péréquation interdépartementale, souhaitant que les péréquations puissent être mises en oeuvre à l'intérieur de chaque département.
M. Joseph Ostermann a considéré qu'aujourd'hui, la principale autorité politique était le préfet, qui arrête le SDACR.
M. Roland du Luart s'est déclaré en faveur de l'autorité politique du département et de la mise en oeuvre d'un budget annexe pour gérer les services départementaux d'incendie et de secours. En revanche, il s'est déclaré contre la mise en oeuvre d'un plafonnement à 20 % pour les contributions des communes et des EPCI.
Mme Marie-Claude Beaudeau a rappelé que les débats relatifs aux SDIS avaient été difficiles en 1996, compte tenu de l'hétérogénéité des situations existantes dans les départements. Elle s'est prononcée pour le transfert de l'autorité politique au conseil général, mais n'a pas souhaité voir mise en oeuvre une péréquation décidée au niveau national.
M. Alain Lambert, président, a rappelé le principe selon lequel « qui paye commande », et a estimé qu'il fallait un payeur unique, le département, bénéficiant d'un reversement de DGF prélevée sur celle des EPCI et des communes.
A la suite d'un échange fructueux auquel ont participé M. Alain Lambert, président, M. Philippe Marini, rapporteur général, et MM. Philippe Adnot, Yves Fréville, Gérard Miquel et Joseph Ostermann, M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a résumé la position de la commission qui consiste à prévoir pour 2006, d'une part, l'intégration des services départementaux d'incendie et de secours au sein des conseils généraux avec une gestion en budget annexe et la disparition des établissements publics actuels et, d'autre part, le transfert, au franc le franc, à travers la dotation globale de fonctionnement (DGF), des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale aux conseil généraux, comme cela avait déjà été le cas pour la suppression des contingents d'aide sociale. En ce qui concerne la période transitoire, jusqu'à 2006, il a proposé que les contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale soient gelées. Par ailleurs, il a souhaité que le directeur départemental du service départemental d'incendie et de secours soit nommé par le président du conseil d'administration sur une liste d'aptitude établie par décret en conseil d'Etat.
En ce qui concerne la période transitoire, M. Philippe Adnot a indiqué sa préférence pour un gel des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, augmenté de l'indice des prix à la consommation.
M. Gérard Miquel a exprimé son accord avec le dispositif clair et lisible proposé par le rapporteur pour avis.
Mme Marie-Claude Beaudeau s'est déclarée favorable sur le principe avec les propositions du rapporteur pour avis et a souhaité s'abstenir en attendant de connaître la position de son groupe sur le texte.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.
A l'article 43 (centres de première intervention), la commission a adopté un amendement tendant à permettre la mise en cohérence de l'équipement des centres de première intervention avec le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques et le plan d'équipement du service départemental.
Après l'article 43 (centres de première intervention), la commission a adopté un amendement portant article additionnel tendant à autoriser le conseil général à passer toute convention ayant trait à la gestion non opérationnelle avec le service départemental d'incendie et de secours.
A l'article 44 (composition des conseils d'administration), la commission a adopté deux amendements tendant à :
- réserver aux représentants des communes au moins un siège au conseil d'administration du SDIS ;
- rétablir le mode de scrutin en vigueur aujourd'hui pour les élections au conseil d'administration des représentants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
A l'article 45 (organisation et fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a adopté trois amendements tendant à :
- supprimer le dispositif proposé en matière de cumul des indemnités des présidents et vice-président de SDIS ;
- supprimer le seuil de trois cents sapeurs-pompiers professionnels pour bénéficier d'un directeur-adjoint nommé par le président du SDIS ;
- conférer au président du SDIS le pouvoir de nomination du directeur, sur une liste d'aptitude établie par décret en conseil d'Etat.
A l'article 46 (financement des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a adopté trois amendements tendant à :
- prévoir que, à compter de 2006, les contributions des communes et des EPCI soient remplacées par un prélèvement sur leur dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
- supprimer l'obligation de limiter, avant 2006, de un à trois l'écart maximal entre la plus faible et la plus forte contribution des communes et des EPCI et à supprimer la présentation au Parlement d'un rapport avant le 1 er janvier 2005 ;
- procéder à une modification rédactionnelle.
Après l'article 46 , la commission a adopté un amendement fixant les modalités de la disparition des contributions des communes et des EPCI, de leur remplacement par un prélèvement sur leur DGF, et de la majoration à due concurrence de la DGF des départements.
A l'article 46 bis (obligation d'une évaluation et d'une consultation préalables sur tout texte ayant des conséquences sur la gestion des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
A l'article 46 ter (participation financière des établissements de santé au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a adopté un amendement précisant que le dispositif proposé par cet article s'ajoute au droit en vigueur, et ne le remplace pas.
A l'article 46 quater (participation financière des sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers ou autoroutiers au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
A l'article 47 bis (validation des acquis professionnels des sapeurs-pompiers volontaires), la commission a adopté un amendement de précision.
A l'article 47 ter (vacation des sapeurs-pompiers volontaires), la commission a adopté deux amendements tendant à :
- confier au président du conseil d'administration la fixation du montant des vacations, dans une fourchette définie par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre du budget ;
- confier au président du conseil d'administration la fixation du montant du forfait journalier, dans une fourchette définie par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre du budget.
Après l'article 47 ter , la commission a adopté un amendement portant article additionnel tendant, à compter de 2006, à supprimer le SDIS en tant qu'établissement public et à le transformer en service du conseil général géré en budget annexe.
A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi amendé .