N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, André Dulait, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Jean-Paul Delevoye, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Serge Vinçon.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
1
)
(2001-2002)
Lois de finances . |
NTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de
loi de finances (PLF) pour 2002, le budget du
ministère des affaires étrangères s'élève
à 3,63 milliards d'euros
soit une progression de 7,8 % par rapport
à la loi de finances initiale (LFI) de 2001.
En réalité, comme l'an passé, où une hausse faciale
des crédits de 5,3 % avait pu être observée, cette
augmentation de 7,8 % ne correspond pas à une augmentation de 7,8 % des
moyens réels du ministère. Il ne s'agit que d'un classique
« bourrage d'enveloppe ». L'année dernière ce
sont 127,4 millions d'euros, représentant des contributions obligatoires
de la France aux organisations internationales qui avaient été
intégrés dès le projet de budget, plutôt qu'en cours
de gestion, à la dotation du ministère.
Cette année,
l'augmentation s'explique par le transfert du budget des charges communes vers
le budget du Quai d'Orsay de la contribution française au Fonds
européen de développement (FED), soit 218,5 millions d'euros de
crédits de paiement et surtout 3,35 milliards d'euros d'autorisations de
programme.
Sans cet abondement, le budget du ministère s'établira en 2002
à 3,4 milliards d'euros, soit une augmentation de seulement 1,3 % par
rapport à 2001.
Si c'est effectivement la troisième
année consécutive que le budget augmente
légèrement, cette année encore cette croissance sera
à peine équivalente à celle de l'inflation.
Il s'agit
donc, une nouvelle fois, d'une reconduction quantitative du budget et d'une
stagnation des crédits.
Je remarquerai d'ailleurs que cette analyse
est largement partagée, sauf évidemment par le ministère
des finances.
Ceci étant, par rapport à l'an passé où, hors
transfert, le budget a régressé, si l'on tient compte de
l'inflation et de l'effet change-prix, cette année, la hausse du budget
devrait permettre une légère augmentation des moyens du
ministère, au bénéfice essentiellement à la DGCID
(Direction générale de la coopération internationale et du
développement).
Cette augmentation reste soumise à l'inflation
et aux fluctuations du dollar qui peuvent conduire à une diminution des
crédits réellement disponibles en gestion.
En 2002, les crédits du ministère des affaires
étrangères dans le budget de l'Etat représenteront 1,37 %
à comparer au 1,23 % de 1999, le niveau le plus bas de ces 20
dernières années. Il faut rappeler que le niveau le plus
élevé a été atteint en 1983 avec 1,71 % des
dépenses de l'Etat, mais surtout qu'avant 1996, la part des
crédits du ministère des affaires étrangères dans
le budget de l'Etat a toujours été supérieure à 1,5
%.
Nous nous trouvons donc bien depuis 1996 à un niveau de ressources
historiquement bas, préjudiciable à notre action
extérieure et au rayonnement de la France.
Ensuite, si l'on considère
l'évolution de la part des
crédits du ministère des affaires étrangères dans
les crédits d'action extérieure de la France depuis dix ans,
c'est à dire de 1992, le constat n'est guère plus satisfaisant.
En effet, la part des crédits affaires étrangères est bien
en hausse constante, passant de 26,82 % à 41,80 %, mais ce n'est pas en
raison d'une hausse des crédits du ministère.
La hausse de
leur poids relatif s'explique par la forte diminution des crédits
d'action extérieure
puisqu'ils passent de 12,6 milliards d'euros en
1992 à 8,9 milliards d'euros en 2002.
Ainsi, si le niveau des crédits du ministère est moins mauvais
qu'il y a quelques années, il n'est pas du tout satisfaisant. Cette
analyse est confirmée par un examen des
grandes lignes
financières du budget
.
Le titre III du budget
progressera de 2,8 % passant de 1,46 milliards
d'euros à 1,49 milliards d'euros, soit 41,2 % des crédits.
Notons que si globalement les
effectifs seront stables à 9 466
postes
budgétaires
, ils diminuent tout de même de 5
postes. Le ministère n'a donc obtenu aucune des augmentations d'effectif
qu'il demandait à Bercy (environ 90 postes) soit pour faire face
à la réouverture des services des visas en Algérie soit
pour développer l'assistance sociale aux français à
l'étranger. Ces nouveaux besoins ont dû être couverts par
redéploiement.
La globalisation des crédits de fonctionnement et leur
déconcentration dans les postes diplomatiques et consulaires se poursuit
cette année. 24 postes expérimenteront la déconcentration
des crédits globalisés de fonctionnement et de
rémunération des personnels recrutés localement ce qui
doit permettre une plus grande souplesse et une meilleure gestion des
crédits. Je vous renvoie sur ce point à mon rapport écrit.
Enfin, les crédits de fonctionnement seront cette année encore
très affectés par l'effet change-prix en raison des
évolutions du dollar qui est la monnaie servant de base à de
nombreux règlements internationaux. En 2000, les conséquences de
la hausse du dollar ont été considérables sur le
budget : 23,3 millions d'euros en fonctionnement, 26,5 millions d'euros en
rémunérations et 16,1 millions d'euros en intervention soit au
total 66 millions d'euros (433 millions de francs). Pour 2001, les pertes
devraient être moins importantes environ 25 millions d'euros (165
millions de francs). Dans le projet de budget pour 2002, le dollar est
estimé à un cours inférieur de 4 % à celui
constaté en moyenne sur le début de l'année 2001, il faut
donc s'attendre à de nouvelles pertes de change. En effet, seules les
pertes liées aux rémunérations des personnels
expatriés sont systématiquement compensées selon un
mécanisme trimestriel, les pertes sur les crédits de
fonctionnement, de rémunération des personnels de droit local,
d'intervention ou d'investissement ne sont pas compensées par le
ministère des finances mais financées par redéploiement
interne.
Les crédits du titre IV
sont quasiment reconduits de 2001
à 2002 puisqu'ils représenteront, en 2002, 1 606 millions d'euros
contre 1 605 millions d'euros en 2001. En fait, le ministère a
redéployé un certain nombre de crédits à
l'intérieur de cette enveloppe notamment au profit de l'action
culturelle extérieure (AEFE, réseau culturel et TV5), mais au
détriment de l'aide au développement, la globalisation des
crédits rendant particulièrement difficile la
compréhension des évolutions en cours. En ce qui concerne l'aide
aux Français à l'étranger (aide sociale, formation
professionnelle), les crédits augmentent de 1,7 % en 2002 et
atteignent 23 millions d'euros.
Les crédits d'investissement du titre V
diminuent en
autorisations de programme (AP). Ils passent de 70 millions d'euros à
67,8 millions d'euros. Ils augmentent, en revanche, en crédits de
paiement (CP) et passent de 47,1 millions d'euros à 54,1 millions
d'euros.
Les crédits de subventions d'investissement du titre VI
sont
multipliés par dix en autorisations de programme (AP) et atteignent 3,66
milliards d'euros. Ils doublent en crédits de paiement (CP) et
s'élèvent à 473,2 millions d'euros. Cette évolution
spectaculaire s'explique par l'intégration au budget de la contribution
française au FED. Mais si l'on exclut les crédits destinés
au FED, on constate une évolution négative des crédits
destinés à l'aide au développement. Les autorisations de
programme allouées au FSP (fonds de solidarité prioritaire)
diminuent de 14,2 %, les crédits de paiement de 3,4 %. Les
crédits de l'AFD subissent presque le même sort : -12, 3 %
pour les AP et stabilisation des CP. Cette forte baisse des crédits de
l'aide au développement est le point le plus négatif de ce budget.
*
* *
Cet avis, suivant l'habitude des votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de Mmes Monique Cerisier-Ben Guiga et Paulette Brisepierre.
I. LA TROP LENTE ÉVOLUTION DE NOTRE RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE ?
A. L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU FRANÇAIS COMPARÉE À CELLE DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES
Les
réflexions que formule, d'année en année ? votre
rapporteur sur la question de la taille de notre réseau diplomatique
sont à nouveau d'actualité. Le réseau évolue
lentement et certains reprochent au ministère des affaires
étrangères de ne pas prendre de décisions qui seraient
nécessaires pour recentrer notre présence à
l'étranger sur les missions diplomatiques et les zones
géographiques les plus importantes.
En 2001, trois transformations ont été
décidées :
- chancellerie détachée d'Alicante en antenne consulaire,
- chancellerie de Gaborone en ambassade auprès du Boswana,
- ambassade de Lagos en consulat général après le
transfert de l'ambassade à Abuja.
En 2002, seule la réouverture du consulat d'Oran est programmée.
En conséquence, au 1er août 2001, notre réseau reste l'un
des plus importants du monde et comprend :
- 151 ambassades bilatérales,
- 17 représentations permanentes auprès d
'organisations
internationales,
- 4 délégations auprès d'organismes internationaux,
- 88 consulats généraux,
- 11 consulats,
- 6 chancelleries détachées.
S'ajoutent à ce dispositif trois ambassadeurs en mission à
Chisinau, Asmara et Oulan-Bator ainsi qu'un chargé d'affaire à
Kaboul, deux bureaux d'ambassade à Banja-Luka et Pristina.
Le réseau diplomatique français est le second au monde et se
caractérise par le nombre de ses consulats.
|
Ambassades |
Représentations permanentes |
Consulats |
Etats-Unis |
166 |
11 |
72 |
Royaume-Uni |
145 |
10 |
69 |
Allemagne |
141 |
12 |
58 |
France |
151 |
17 |
99 |
Les
réseaux de nos principaux partenaires ont évolué depuis
1999 :
- les Etats-Unis d'Amérique ont ouvert 6 ambassades, une
représentation permanente et fermé 10 consulats ;
- le Royaume-Uni a gardé le même nombre d'ambassades et a ouvert 8
consulats ;
- l'Allemagne a fermé 8 ambassades (7 en Afrique et la
Papouasie-Nouvelle Guinée) et 12 consulats (Afrique, Etats-Unis et
Europe).
La comparaison de l'évolution des réseaux diplomatiques et
consulaires américain, allemand, britannique et français fait
ressortir :
- l'importance des implantations consulaires françaises, qui tient en
partie au fait que la France dispose, à la différence de ses
partenaires, de consulats généraux de capitale, ainsi qu'aux
fonctions que nos postes sont amenés à exercer;
- la tendance générale à la contraction des réseaux
consulaires de ces différents pays (ex : 89 consulats
américains en 1994, 72 aujourd'hui, 76 consulats allemands en 1994, 58
aujourd'hui), à l'exception du Royaume-Uni.
Dans les quatre pays concernés, les évolutions intervenues depuis
dix ans montrent que l'augmentation du nombre d'ambassades, en particulier dans
les pays issus de l'ex URSS et de l'ex Yougoslavie, a été
gagée la plupart du temps par des fermetures de consulats et des
redéploiements de personnel, pour l'Allemagne notamment. Le Royaume-Uni
a développé un système de « petits
postes » et, pour compenser la relative faiblesse de son
réseau consulaire, il a mis en place des antennes employant
exclusivement des recrutés locaux (47 postes à ce jour dont 13
ouverts en 2000). L'Allemagne, quant à elle, s'efforce de recourir au
système des « bureaux d'ambassade », notamment dans
les pays européens. Les Etats-Unis conservent le premier réseau
diplomatique au monde (ils sont passé de 158 ambassades en 1994 à
166 aujourd'hui).
B. VERS UN PROGRÈS DE LA COOPÉRATION CONSULAIRE EN EUROPE
A
l'initiative de la France, le Coreper a accepté en 2000,
d'élargir le mandat du groupe de coopération consulaire
« cocon » de l'Union européenne, afin qu'il puisse
traiter également de l'évolution de la fonction consulaire au
sein de l'Union européenne. En effet, à l'origine, le Cocon ne
traitait que des questions consulaires à l'extérieur des pays de
l'Union européenne. Ce groupe fait partie du 2e pilier (PESC). Il se
réunit en principe deux fois par semestre et se compose des directeurs
des affaires consulaires des ministères des affaires
étrangères des pays membres. C'est une instance de dialogue mais
pas de décision.
Des réflexions sont en cours, afin de tenter de trouver des mesures de
simplification et d'harmonisation administrative, sur le plan consulaire, pour
les citoyens de l'Union européenne résidant dans un pays de
l'Union autre que le leur. Certaines formalités administratives
pourraient ainsi être effectuées auprès des
autorités locales, plus délocalisées et surtout plus
nombreuses, plutôt qu'auprès des consulats. Les obstacles
juridiques restent néanmoins nombreux. La mise en oeuvre de telles
mesures nécessite le plus souvent des révisions de textes
réglementaires, législatifs et même constitutionnels. Des
expérience test pourraient être lancées d'abord au niveau
bilatéral.
Dans cette perspective, votre rapporteur souhaite souligner la qualité
du travail accompli, plus particulièrement avec l'Allemagne.
Dans les pays tiers, la coopération se développe grâce aux
réunions périodiques des chefs de poste consulaire des pays de
l'Union. Surtout, apparaît la volonté de mettre en place un
système de protection consulaire des citoyens de l'Union
européenne par un des pays membres, si le pays dont ils sont
ressortissants n'est pas représenté sur le territoire où
ils se trouvent. Cette protection devra s'étendre à cinq cas
d'assistance : décès, accident ou maladie grave, arrestation
ou détention, violences ayant occasionné des victimes et aide et
rapatriement des citoyens de l'Union en difficulté. Ces
mécanismes ne pourront toutefois entrer en vigueur que lorsque tous les
Etats membres auront adopté des mesures de transposition interne.
Un mécanisme de protection consulaire des ressortissants de l'Union est
en outre à l'étude pour les situations d'urgence, sur le
modèle de ce que la France a par exemple mis en place pour assurer la
sécurité des Français expatriés et menacés
par des crises politiques ou des catastrophes naturelles.
II. LES PERSONNELS ET LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
L'ensemble des crédits du titre III progressera de 40,2 millions d'euros. Ils s'élèveront à 1 496,5 millions d'euros.
EVOLUTION
DES CRÉDITS DU TITRE III DE 1999 À 2001
(en millions
d'euros)
|
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Rémunérations d'activité
|
667,80 |
671,19 |
691,11 |
624,20 |
Pensions (32-97) |
67,41 |
68,74 |
69,50 |
71,60 |
Charges sociales (33-90, 33-91, 33-92) |
19,96 |
20,37 |
37,49 |
38,02 |
Sous-total RCS |
755,17 |
760,29 |
798,10 |
733,82 |
Frais de réception et de déplacement (34-03, 34,04) |
- |
24,54 |
24,54 |
24,70 |
Matériel et fonctionnement courant (34-98) |
201,69 |
197,27 |
220,80 |
- |
Moyens généraux des services (37-90 nouveau) |
- |
- |
- |
311,31 |
Subventions et dépenses diverses
|
|
|
|
|
Total titre III |
1 364,40 |
1 381,55 |
1 456,30 |
1 496,52 |
A. LES PERSONNELS
1. Une légère diminution des effectifs
De 1991
à 2001, le ministère des affaires étrangères a
perdu 895 postes budgétaires. Les effectifs sont toutefois
stabilisés depuis trois ans ou plutôt
« consolidés », c'est à dire
légèrement en baisse.
En 2002, les effectifs seront de 9 466 emplois budgétaires au lieu de
9 471 en 2001 et 9 475 en 2000.
Pour cette année, le ministère des affaires
étrangères avait estimé ses besoins en postes
supplémentaires à environ 90 dont plus de la moitié pour
les services des visas en Algérie. Du fait de la perte de 5 emplois
budgétaires, ces besoins seront couverts par redéploiement ou
mobilisation de postes mis en réserve (ex : postes liés
à la mobilité ou congés parental).
2. La fusion des corps de catégorie A et B
Les
administrateurs civils de la coopération ont été
intégrés à leur demande dans le corps des conseillers des
affaires étrangères à compter du 1er janvier 2000
(décret n° 99-1153 du 29 décembre 1999).
Les attachés d'administration centrale de la coopération et les
agents contractuels de la coopération titularisés en 1999, ont
également été intégrés, au 1er janvier 2000,
dans le nouveau corps unique des secrétaires des affaires
étrangères regroupant les secrétaires adjoints et les
attachés d'administration centrale du ministère des affaires
étrangères.
S'agissant des corps de catégorie B
, une réflexion
approfondie sur les missions confiées aux secrétaires de
chancellerie et aux secrétaires administratifs, à
l'administration centrale comme à l'étranger, et sur
l'évolution souhaitable de leur carrière a été
engagée et menée dans le cadre d'une concertation avec les
organisations syndicales. Il a été estimé que l'existence
de deux corps distincts ne se justifiaient plus. Les agents effectuent des
métiers identiques, les concours de recrutement sont proches et leur
taux de sélectivité comparable.
Le ministère de la fonction publique et du budget ont accepté
que, dans le cadre de la fusion des corps de catégorie B, les deux
filières de recrutement soient maintenues dans des proportions
égales, l'une spécifique au Département, l'autre
interministérielle et que les conditions statutaires de promotion au
tour extérieur des agents dans le corps des secrétaires des
affaires étrangères soient améliorées. Deux
promotions au choix pour cinq recrutements par concours pourraient avoir lieu
chaque année pendant une période de cinq ans.
La fusion des corps de catégorie B permettra l'organisation de
filières professionnelles, un meilleur équilibre des temps de
séjour en administration centrale et à l'étranger et
l'amélioration de la formation.
3. Le personnel de droit local
La lente
décrue des personnels de droit local devrait se poursuivre en 2002.
2001 avait marqué un recul de 5 emplois budgétaires, il en
sera de même en 2002 où les effectifs en fin d'année
devrait s'établir à 5 764.
Cette évolution est logique compte tenu de la volonté du
ministère des affaires étrangères de renforcer
l'encadrement dans les postes des recrutés locaux, qui
représentent 74 % des agents d'exécution, et de revaloriser leur
position salariale et sociale.
Les crédits pour 2002 seront donc en hausse de 3,6 % et
s'élèveront à 87,2 millions d'euros,
surtout ils sont
intégrés à la dotation de fonctionnement du
ministère ce qui permettra des reports d'une année sur l'autre et
donc une gestion plus souple de l'effet change et des mesures de revalorisation
(fusion des chapitres 34-98 et 31-98 dans un chapitre 37-90). Une
déconcentration de ces crédits sera également
expérimentée dans 24 postes.
L'augmentation des crédits permettra la poursuite du plan d'action de
revalorisation (actualisation des grilles de salaires : 610 000 € ,
coût de la vie : 1,5 M €, régularisations :
152 000 €), la mise en oeuvre de la première phase d'un
programme exhaustif de mise à niveau de la protection sociale (762 000
€ et 1,5 M € sur deux ans). Sera par ailleurs achevée en 2002
la régularisation des situations juridiques des recrutés locaux
(règlements intérieurs et contrats type). Par contre, la
compensation de la perte de change subie depuis deux ans a été
rejetée par le ministère des finances.
4. Le développement du volontariat international
Depuis
septembre 2001, le remplacement des coopérants du service national sera
assuré uniquement par des volontaires internationaux (loi n°2242 du
14 mars 2000 et décret n°1159 du 30 novembre 2000). Le dernier
coopérant du service national devant achever sa mission en octobre 2002.
La diminution progressive du nombre d'appelés s'est traduite par une
diminution des quotas attribués par le ministère de la
défense au service national de la coopération (- 10 % en
1998 et 1999) et par une difficulté croissante de recruter des CSN,
notamment dans les disciplines scientifiques. Le passage au volontariat
international devrait permettre de lever ces difficultés, même
s'il apparaît que certains profils (médecins, informaticiens) sont
peu attirés par le nouveau système.
Depuis 1995, le coût annuel moyen des CSN s'établit à 4,57
M € pour la DREE, de 6,25 M € pour le ministère
délégué à la coopération et de 11,84 M
€ pour le ministère des affaires étrangères.
EVOLUTION DES EFFECTIFS DE COOPÉRANTS DEPUIS 1996
|
Ministère des affaires étrangères/ coopération |
DREE (PEE) |
DREE (entreprises) |
Total |
1996 |
1 300/ 850 |
260 |
4 500 |
6 910 |
1997 |
1 300/ 850 |
260 |
5 300 |
7 710 |
1998 |
1 300/ 850 |
260 |
5 600 |
8 010 |
1999 |
2 000 |
250 |
5 000 |
7 250 |
2000 |
1 800 |
250 |
4 300 |
6 350 |
2001 |
1 800 |
250 |
3 300 |
5 350 |
Le
ministère des affaires étrangères estime que les effectifs
de volontaires internationaux s'établiront autour de 1 500. Les
fonctions qui pourront être confiées à ces
coopérants peuvent être regroupées en cinq
catégories :
- appui aux missions diplomatiques et consulaires,
- activités d'enseignement, de recherche ou d'animation culturelle,
- assistance technique auprès d'organismes étrangers,
- activités au sein d'organisations internationales,
- participation à la coopération décentralisée.
Le régime indemnitaire des volontaires internationaux sera proche de
celui des CSN. Il comprend une indemnité commune s'élevant
à 50 % de l'indice brut 244 de la fonction publique, soit environ 530
euros, à laquelle s'ajoute une indemnité mensuelle
supplémentaire liée au pays d'affectation. Cette indemnité
doit permettre aux volontaires de se loger, de se nourrir et de se vêtir.
Lorsque, exceptionnellement le logement est fourni, une retenue de 10 % est
prélevée. Un aller-retour France-pays d'affectation est pris en
charge. Le temps de service accompli est pris en compte dans le calcul des
droits à la retraite et leur couverture sociale s'étend à
leurs ayants droit.
Au 1er octobre 2001, plus de 240 volontaires internationaux devaient être
en poste. 21 500 candidatures ont déjà été
déposées.
B. LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
1. Les crédits de fonctionnement et l'effet change
Pour
2002, les simulations effectuées, en début d'année 2001
lors de la construction du budget ont évalué l'effet change sur
les crédits de fonctionnement à 19,5 millions d'euros (hausse de
6 % du dollar). Dans le PJLF 2002, l'hypothèse retenue a
été celle d'un dollar à 1,07 euro soit une baisse de cette
devise de 0,4 % par rapport à son cours du premier trimestre 2001 (1,12
€). S'il n'est bien entendu pas possible de savoir quelle sera
l'évolution de la devise américaine, il est indéniable
qu'il s'agit d'un pari assez audacieux.
Quel que soit le cours du dollar, aucune mesure de compensation n'est inscrite
au budget 2002. Comme au cours des deux dernières années, les
conséquences en seront financées par redéploiement ou des
reports de charge sur l'exercice suivant. Sur les deux dernières
années les pertes de change s'élève à 4,5 M €
pour 2001 et à 23,3 M € pour 2000.
2. La poursuite de la déconcentration et de la délégation des crédits
En 2002, l'expérimentation de la globalisation des crédits de déplacement sera élargie à 45 postes diplomatiques et consulaires (6 postes en 2001). Ces crédits représentent 1,30 M € en provenance du chapitre 34-98. Ces mesures pourraient être généralisées en 2003.
III. DES CRÉDITS D'INTERVENTION BEAUCOUP TROP FAIBLES AU REGARD DES AMBITIONS DE LA FRANCE
Les
crédits d'intervention inscrits au titre IV financent
:
- l'action internationale du Quai d'Orsay (coopération culturelle,
scientifique, aide au développement, action audiovisuelle
internationale, coopération de défense, contributions aux
organisations internationales, autres interventions de politique
internationale, subventions, interventions humanitaires...) ;
- la contribution du ministère des affaires étrangères aux
dépenses liées à la desserte aérienne de
Strasbourg ;
- l'assistance aux Français de l'étranger.
Conformément à la pratique retenue par votre commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces
armées pour l'examen du projet de budget du ministère des
affaires étrangères, les développements ci-après ne
concerneront ni les crédits relevant de l'action culturelle
extérieure et de la francophonie, ni les crédits destinés
à la coopération et au développement.
Les dotations examinées par votre rapporteur se caractérisent
par
:
- la très légère hausse des contributions obligatoires et
volontaires de la France aux organisations internationales (chapitres 42-31 et
42-32) ;
- la nouvelle diminution des crédits de la coopération militaire
et de défense (chapitre 42-29) ;
- la hausse des crédits alloués à la promotion de
Strasbourg (chapitre 42-37-90) ;
- la hausse des crédits, correspondant à l'évolution
générale du budget, des crédits destinés à
l'assistance des Français à l'étranger et aux
étrangers en France (chapitre 46-94).
A. PRÉSENTATION DE LA DOTATION D'ACTION INTERNATIONALE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
1 473
millions d'euros seront consacrés en 2002 par le ministère des
affaires étrangères à son action internationale
(coopération comprise). Ces crédits sont stables puisque, compte
tenu de leur importance, ils progressent de moins de 800 000 euros.
Hors coopération et action culturelle extérieure, l'ensemble
des crédits s'élèvera à 743,34 millions
d'euros soit une stabilité globale de la dotation. Elle progresse de
moins de 1 %.
EVOLUTION
DES CRÉDITS D'ACTION INTERNATIONALE DE 1999 À 2002
(en
millions d'euros)
|
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
42-11 Coopération culturelle et scientifique |
266,27 |
283,34 |
276,18 |
275,41 (ancien) |
42-12 Coopération technique et au développement |
287,69 |
260,96 |
247,25 |
247,18 (ancien) |
42-13 Appui à des initiatives privées ou décentralisées |
33,81 |
33,43 |
34,39 |
34,45 |
42-14 Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle |
158,5 |
162,36 |
164,34 |
168,21 |
42-15 Coopération internationale et développement (nouveau) |
- |
- |
- |
512,52 |
42-26 Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire |
16,01 |
14,48 |
14,94 |
14,94 |
Total coopération et action culturelle extérieure |
762,28 |
754,58 |
737,10 |
730,12 |
42-29 Coopération militaire et de défense |
118,99 |
115,05 |
109,82 |
103,66 |
42-31 Contributions obligatoires |
481,21 |
478,42 |
608,39 |
613,33 |
42-37 Autres interventions |
14,39 |
16,49 |
18,88 |
26,35 |
Total « affaires étrangères » |
660,01 |
655,87 |
737,09 |
743,34 |
Total général |
1 422,29 |
1 410,44 |
1 474,19 |
1 473,46 |
B. LA RECONDUCTION À L'IDENTIQUE DE LA DOTATION DÉVOLUE AUX CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES (CHAPITRE 42-31)
1. Evolution de la dotation des contributions obligatoires
Les contributions obligatoires de la France aux organisations internationales s'établiront en 2002 à 613,34 millions d'euros au lieu de 608,39 millions d'euros en 2001. Mais hors BCRD, c'est à dire de la contribution au budget civil de la recherche et développement, les contributions auraient très légèrement régressées. En effet, la dotation allouée aux organisations à vocation scientifique (article 42-31-52) progresse de 4,99 millions d'euros et s'établit à 140,79 millions d'euros.
EVOLUTION DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES ENTRE 2001 ET
2002
(en millions d'euros)
|
LFI 2001 |
LFI 2002 |
42-31-10 Système des Nations Unies |
320,85 |
320,85 |
42-31-20 Autres organisations internationales |
76,53 |
76,48 |
42-31-33 Institut du monde arabe |
9,14 |
9,14 |
42-31-34 Droit de dépaissance |
0,06 |
0,06 |
42-31-34 BCRD |
135,79 |
140,79 |
42-34-54 Autres organisations |
65,99 |
65,99 |
Total |
608,39 |
608,39 |
.
La contribution de la France à l'IMA stagne depuis 1998. Elle
représente 70 % du budget de fonctionnement de l'Insitut, les Etats
arabes assurant traditionnellement les 30 % restants.
.
Le droit de dépaissance sur les deux versants de la
frontière des Pyrénées est un rente versée chaque
année à l'Espagne depuis 1856 en contrepartie de la jouissance
exclusive et perpétuelle, par les habitants de la vallée de
Baïgorry, des pâturages du Quint Nord situés en territoire
espagnol. Cette rente est réévaluée périodiquement,
la dernière réévaluation date de 2001.
2. Les contributions obligatoires aux organisations du système des Nations Unies
a) La quote-part française
Ces
contributions représentent plus de la moitié des contributions
obligatoires totales que verse la France. Elles s'élèvent
à 320,85 millions d'euros et sont reconduites à l'identique par
rapport à 2001.
Ces contributions obligatoires financent les budgets
« ordinaires », c'est à dire de fonctionnement des
organisations ainsi que les budgets des opérations de maintien de la
paix. Ces cotisations sont établies sur la base de quotes-parts
prédéterminées.
La France est le quatrième contributeur de l'ONU avec une quote-part au
budget ordinaire de 6,503 %, après les Etats-Unis (22 %), le Japon
(19,62 %) et l'Allemagne (9,82 %). Notre pays a été cette
année encore, le premier membre permanent du Conseil de
sécurité à avoir satisfait entièrement à ses
obligations financières en réglant avant la fin du mois de
janvier sa contribution au budget ordinaire fixée pour 2001 à
68,85 millions d'euros. La France appartient également à toutes
les institutions spécialisées où sa quote-part est
sensiblement égale à celle acquittée à l'ONU.
En revanche, au titre des opérations de maintien de la paix, notre pays
voit sa quote-part majorée en raison de sa place de membre permanent du
Conseil de sécurité. Jusqu'en 2000, pour le financement des OMP,
les Etats étaient répartis en quatre catégories (A,B,C et
D) en fonction de leur richesse. Les Etats du groupe D
bénéficiaient d'un dégrèvement de 90 %, ceux du
groupe C de 80 %. Les pays du groupe B, qui correspondait aux pays
développés, contribuaient à hauteur de leur quote-part au
budget ordinaire. Enfin, les membres permanents classés dans le groupe A
prenaient en charge les dégrèvements accordés aux pays
pauvres ce qui se traduisait par une majoration de 25 %. La quote-part de la
France s'établissait à 7,93 %.
En décembre 2000, l'Assemblée générale a
adopté une réforme de ce barème. Les Etats sont
désormais répartis en neuf catégories en fonction du
niveau de leur PNB par habitant par rapport à la moyenne mondiale. Les
pays dont le niveau de PNB par habitant est supérieur à la
moyenne mondiale, acquittent une quote-part identique à celle du budget
ordinaire. En revanche, les pays dont le PNB par habitant est inférieur
à la moyenne bénéficient d'un dégrèvement de
20 % (pays dont le revenu est inférieur à deux fois le PNB moyen)
à 90 % pour les PMA. Enfin, une dixième catégorie regroupe
les membres permanents qui prennent en charge les dégrèvements
accordés aux pays pauvres. Leurs quotes-parts progressent, celle de la
France est désormais de 8,3 % en 2001.
b) La question des arriérés américains
La dette
des Etats Unis à l'ONU (retards de paiement et arriérés
plus anciens) s'élève à ce jour à 1 740 M $
(447 M$ au titre du budget ordinaire, 38 M $ au titre des tribunaux
pénaux internationaux et 1 255 M $ au titre du maintien de la
paix). S'y ajoutent des dettes à l'égard d'autres organisations
du système des Nations unies.
Conformément aux termes du plan de règlement approuvé par
le Congrès américain en 2000 (paquet Helms-Biden),
l'Administration devait apurer ses arriérés en trois tranches.
Un premier versement de 100 M $, dont les conditions étaient
remplies d'emblée par l'ONU, est intervenu fin 2000.
Les Etats-unis ayant obtenu satisfaction sur l'abaissement du niveau de leurs
quotes-parts au budget ordinaire de l'ONU (passée de 25 à
22 %) et aux opérations de maintien de la paix (passée de
30,6 à 28,15%), le règlement de la deuxième tranche (582
M $ au titre des opérations de maintien de la paix) est intervenu
début novembre, à la veille du discours du Président Bush
devant l'Assemblée générale des Nations unies. Cette
seconde tranche se compose en fait d'un versement de 475 M $
(réparti sur trois opérations de maintien de la paix :
MINURSO, FORPRONU et ONUSOM ; la répartition exacte n'a pas encore
été arrêtée par le gouvernement américain),
auquel il convient d'ajouter 107 M $ sous forme de renoncement à
des créances détenues par les Etats-Unis sur les Nations unies au
titre du maintien de la paix - contingents et matériels). Un
cinquième environ de cette seconde tranche d'arriérés
correspond donc en fait à une économie pour l'Organisation, et
non pas à un versement d'argent frais de la part des Etats-unis.
Le règlement de la troisième tranche d'arriérés
(244 M $), prévu par la loi Helms-Biden et programmé pour
2002, est toujours lié à la question de la
réintégration des Etats unis à la Commission des droits de
l'homme, et à celle de la Cour pénale internationale. Si les
négociations actuellement en cours entre l'administration et le
Congrès aboutissent, ce règlement pourrait intervenir au
début de l'année 2002, essentiellement au profit des institutions
genevoises.
c) La croissance du budget des OMP depuis 1992
Les
budgets des OMP sont passés d'un montant de 441 millions de dollars en
1991 à 3 500 millions de dollars en 1994. Elles ont ensuite
diminué grâce notamment à la disparition de la FORPRONU,
mais s'établiront à près de 2 250 millions de dollars pour
la période allant du 1
er
juillet 2001 au 30 juin 2002.
La contribution de la France
suit ces évolutions. Si la
contribution française s'élevait en 1999 à 59 millions de
dollars, elle était de 157,1 millions de dollars en 2001.
Pour 2002,
elle devrait être de 115,5 millions de dollars
. L'augmentation
très forte des contributions obligatoires liées aux OMP n'avait
pas été anticipée en 2000 et est la cause depuis cette
date de retards de paiement. Ainsi pour 2001, la France reste débitrice
de 43 millions de dollars. Cette dette sera acquittée en début
d'année 2002 lorsque de nouveaux crédits seront disponibles. La
reconduction de la dotation de 2001 à 2002 risque de conduire aux
mêmes difficultés de trésorerie en fin de gestion 2002.
Au titre de sa participation en troupes et en matériels dans les
opérations de maintien de la paix, la France bénéficie de
remboursements de la part de l'Organisation
.
La mise à disposition de contingents est remboursée sur la base
de taux fixés en 1990 qui n'ont pas été
réactualisés. Cette situation devrait évoluer
prochainement. L'Assemblée générale a voté une
résolution 55/274 le 14 juin 2001, demandant au Secrétaire
général de lui présenter dans un délai d'un an, une
méthodologie d'établissement des taux de remboursement
fondée sur les principes suivants :
- les taux de remboursement seront égaux entre les unités
dès lors que le service fourni est le même ;
- le remboursement du coût des contingents doit prendre en compte un
certain nombre de principes généraux (transparence,
simplicité, équité) et des mesures garantissant
l'efficacité du contrôle ;
- les données réunies aux fins de l'étude devront
identifier les coûts additionnels liés au déploiement ;
- les données recueillies pour l'établissement des nouveaux taux
devront être représentatives de 60 % au moins de pays ayant fourni
des contingents aux opérations de maintien de la paix.
A titre intérimaire, et dans l'attente des résultats
chiffrés de la future méthodologie, le taux standard de
remboursement a été revalorisé de 2 % au 1
er
juillet 2001 et sera réévalué de 2 % au
1
er
juillet 2002.
Au titre des opérations de maintien de la paix (hommes et
matériels), la France a été remboursée en 2000 d'un
montant de 9,59 millions de dollars
. Depuis 1996, ces remboursements
s'élèvent à 171,1 millions de dollars.
C. LA FAIBLESSE PERSISTANTE DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES FRANÇAISES
Les
contributions volontaires de la France restent extrêmement faibles, elles
ne retrouveront pas en 2002 leur niveau de 1997 (avant régulation). La
dotation 2002 est également très éloignée de celle
de 1993, où les contributions obligatoires s'élevaient à
106,29 millions d'euros.
Précisons que depuis 2001, le chapitre 42-32 intègre les
crédits du Fonds multilatéral unique (FMU) de la francophonie qui
représenteront 38,83 millions d'euros en 2002.
Les contributions volontaires de la France au système des Nations
Unies ne progresseront que de 411 000 euros et s'élèveront
à 48,86 millions d'euros.
EVOLUTION
DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES DE LA FRANCE DEPUIS 1991
(en millions
d'euros et hors FMU)
Années |
Crédits |
Crédits après régulation |
1991 |
83,22 |
|
1992 |
98,41 |
|
1993 |
106,29 |
|
1994 |
91,47 |
|
1995 |
84,15 |
|
1996 |
61,74 |
|
1997 |
52,67 |
40,70 |
1998 |
34,76 |
32,55 |
1999 |
45,43 |
|
2000 |
46,85 |
|
2001 |
48,78 |
|
2002 |
49,19 |
|
1. Une influence menacée par la faiblesse de nos contributions volontaires aux Nations Unies
La
faiblesse persistante du niveau des contributions volontaires ayant des
conséquences particulièrement pénalisantes pour les
intérêts français aux Nations Unies
, il est
indispensable de poursuivre le mouvement à la hausse
, amorcé
en 1999, en abondant, dans le cadre des prochaines lois de finances, le
chapitre 42-32 de manière significative
pour permettre à la
France de prendre une part active au processus de réforme de
l'Organisation des
Nations Unies
lancé par le
Secrétaire général, M. Kofi Annam, et plus
généralement pour mener des politiques conformes à son
rang et contribuant à
préserver son statut de membre permanent
du Conseil de sécurité.
La faiblesse de nos contributions volontaires ne nous permet pas de
répondre aux nouvelles sollicitations des institutions
spécialisées et du secteur politique. Nous plafonnons en moyenne
entre le 11
e
et le 15
e
rang des contributeurs
volontaires. Certes nous sommes le 4
e
contributeur obligatoire, mais
lorsque contributions obligatoires et volontaires sont cumulées, en
moyenne, dans l'ensemble du système, nous sommes dépassés
par le Royaume-Uni, l'Italie et même les Pays-Bas
.
Au titre de 2001, les fonds suivants ont été versés aux
organisations humanitaires des Nations Unies :
-
Au HCR (Haut commissariat aux réfugiés) : 8,4 millions
d'euros
. Un effort financier particulier a été consenti
depuis 1999 puisque la contribution de la France a augmenté de
25 %. La moitié de cette contribution n'est pas affectée,
l'autre moitié est allouée aux opérations sur le terrain
(50 % pour l'Afrique, 25 % pour l'Asie et 25 % pour l'Europe). Une somme de
45 700 euros est consacrée à la collaboration du HCR avec
l'OFPRA.
- A l'Office de secours et de travaux pour les réfugiés de la
Palestine dans le Proche-Orient : 1,9 millions d'euros. A cette somme
s'est ajoutée une contribution exceptionnelle de 762 200 euros sur les
fonds du Premier Ministre. Dans la mesure où des crédits seraient
disponibles en fin d'exercice, une aide complémentaire serait
apportée à l'Office.
-
A l'UNICEF et au PAM : 7,5 M € et 2,75 M €.
Ces deux
contributions ne sont pas affectées et permettent à l'UNICEF et
au PAM de décider eux-mêmes des opérations qu'ils
souhaitent privilégier.
- Au Bureau du Coordinateur de l'assistance humanitaire : 250 000 euros (+
10 %). La faiblesse de notre soutien place la France derrière ses
principaux partenaires.
Aucune organisation humanitaire n'a subi de réduction de contribution
volontaire en 2001
, mais il n'y a pas eu de contributions exceptionnelles
importantes comme dans le courant de l'année 1999 pour le Kosovo. Le
soutien apporté par la France à ces organisations demeure
très limité, alors que le nombre de crises et leur
complexité nécessiteraient un effort plus soutenu.
Cette faiblesse des contributions volontaires a un impact négatif sur la
place de la France parmi les pays donateurs et sur notre influence au sein des
agences humanitaires. Les effets s'en ressentent de différentes
façons :
- l'impossibilité de répondre aux appels lancés en urgence
par les Nations Unies en dépit de notre volonté de le faire (2,8
milliards de dollars demandés en 2001 pour 19 crises) ;
- le recul de l'usage du français ;
- la diminution du nombre d'experts français ;
- la baisse des achats en France ;
- l'absence de la France des groupes des principaux donateurs, qui ont
été créés depuis quelques années pour
coordonner l'action des organisations spécialisées.
2. Une légère dégradation de notre représentation en personnels
Selon
les résultats de l'enquête menée par la Mission des
fonctionnaires internationaux du ministère des affaires
étrangères,
au 31 décembre 2000, le système des
Nations Unies emploie 62 348 agents dont 26 326 administrateurs. Parmi
ceux-ci figurent 4 492 fonctionnaires internationaux français dont 1 644
administrateurs. Notre pays reste bien représenté, mais sa part
diminue. Dans la catégorie des administrateurs, le pourcentage est de
6,24 % et globalement de 7,2 % au lieu de 6,62 % et 7,92 % en 1999.
Au Secrétariat
, sur 8 592 agents, il y a 815 Français, soit
un pourcentage de 9,49 % sur les villes de New York, Genève, Vienne
et Nairobi, contre 10,17 % en 1999. Notre présence reste
très importante à Genève (22,59 %) mais s'affaiblit
à New York passant de 5,33 % des postes à 3,73 % et à
Nairobi (0,68 contre 1,16 %).
A la Cour internationale de justice, notre présence est stable et forte,
puisque les Français représentent 23,88 % des effectifs globaux
et 29,17 % des postes d'administrateurs. Mais il n'y a que 67 fonctionnaires
internationaux à la CIJ.
Dans les Fonds, programmes et organes subsidiaires de l'Assemblée
générale et de l'ECOSOC, notre présence est
légèrement décroissante : 3,97 % des effectifs et 5,6
% des administrateurs contre 4,03 % et 5,66 % en 1999. La faiblesse de nos
contributions volontaires provoque un recul des Français dans les postes
de haut niveau.
Les institutions spécialisées (OMS, BIT, OAA, UNESCO, OACI...)
emploient 2 136 Français sur 15 993 agents. Notre présence y est
également décroissante avec 13,36 % des effectifs contre 13,61 %
en 1999 mais en augmentation pour les postes d'administrateurs (8,51 au lieu de
8,46 %).
Par rapport aux autres institutions, les Français sont
sous-représentés dans les institutions financières. Par
exemple,
au FMI, il n'y a que 100 Français sur 2 494 agents et 13
administrateurs sur 284
.
D. LES CRÉDITS DE COOPÉRATION, DE SECOURS ET D'ASSISTANCE
1. La diminution des moyens de la coopération militaire
Le
Conseil de Défense du 3 mars 1998 avait décidé la
réforme de la coopération militaire. Celle-ci comprenait deux
volets principaux :
- un redéploiement géographique, à crédits
constants, sur trois ans, de 10 % des crédits de 1998 (120,43 M €),
soit 3,96 M € par an, des pays d'Afrique sub-saharienne vers le reste du
monde, avec une priorité pour l'Europe. Ce redéploiement devait
entraîner la suppression d'au moins 40 postes de coopérants par an
en Afrique ;
- l'évolution des actions de coopération dans les pays d'Afrique
sub-saharienne, arrêt progressif de la coopération de substitution
au profit de projets menés en partenariat.
Par ailleurs, dans le cadre de la fusion des ministères de la
coopération et des affaires étrangères, une direction de
la coopération militaire et de défense (DCMD) à
été créée au Quai d'Orsay le 1er janvier 1999 en
remplacement des services de chaque ministère (Mission militaire de
coopération et sous-direction de l'aide militaire). La DCMD
relève désormais de la direction générale des
affaires politiques et de sécurité. Le directeur de la DCMD est
un officier général subordonné directement au
secrétaire général adjoint. La DCMD comprend deux
sous-directions : la sous-direction de la coopération militaire
(dossiers régionaux : Afrique sub-saharienne et Océan
indien, Moyen-Orient, Amérique latine, dossiers transversaux :
relations avec les organisations sous-régionales en Afrique, programme
Recamp, séminaires en Afrique, action de l'Etat en mer, fonds de
solidarité prioritaire) et la sous-direction de la coopération de
défense (dossiers régionaux : Europe, Afrique du Nord,
Egypte et Levant, Asie, dossiers transversaux : relations avec l'IHEDN ou
le CHEAr, suivi des traité et accords, désarmement, relations
avec les partenaires de l'Union européenne, partenariat pour la paix,
pacte de stabilité, autorisations de survols et escales).
Au cours de ces trois dernières années les moyens humains de la
direction ont été légèrement accrus par
l'arrivée de trois officiers supplémentaires (2000) et d'un
diplomate (2001), sur un effectif global à Paris de 60 militaires et 6
civils, pour assurer au sein du ministère la concertation avec les
directions géographiques et pour préparer et suivre les accords
de coopération.
Entre 1999 et 2001, le redéploiement des crédits et des
personnels de l'Afrique sub-saharienne vers l'Europe centrale et orientale a
été important. Dans cette zone, les effectifs et les
crédits ont été multipliés par trois. Le nombre de
coopérants est passé à 21 et le budget atteint
désormais 9,15 M €. Sur ces trois années, les transferts
vers les autres zones s'élèvent à 11,43 M € (pays
asiatiques : Inde, Corée du Sud, Vietnam, Malaisie ; Afrique
du Nord et Moyen-Orient : Maroc, Tunisie, Jordanie ; Amérique
latine).
La modernisation des modes d'intervention a également beaucoup
progressé. La coopération de substitution est progressivement
abandonnée pour le développement de partenariat, permettant la
suppression de postes de coopérants. Les effectifs permanents en Afrique
sont ainsi passés de 480 en 1998 à 320 en 2001.
Les actions de formation sont de plus en plus assurées sur place. En
trois ans le nombre de stagiaires africains dans les écoles
françaises a été divisé par deux. L'objectif de ce
nouveau mode d'action est de dispenser des formations plus adaptées aux
besoins réels de ces pays mais aussi de diminuer le coût de notre
coopération avec ces pays et de libérer des places pour les
stagiaires des « nouveaux » pays partenaires. Aujourd'hui,
14 écoles nationales à vocation régionale (ENVR),
concentrent l'essentiel des moyens d'aide directe, notamment en
matériels.
Enfin, le développement de partenariats et de projets permet d'envoyer
des experts pour des missions de courte durée plutôt que des
officiers résidents dans les pays partenaires.
Dans les années à venir, la coopération militaire
française se rapprochera des actions de coopération entreprises,
notamment en Afrique sub-saharienne par d'autres pays occidentaux. On peut en
citer plusieurs exemples :
- avec le Royaume-Uni coopération en faveur de l'école de
maintien de la paix de Zambarko et des centres de maintien de la paix d'Accra
et de Harare ;
- avec les Etats-Unis développement de la concertation car ils mettent
en oeuvre des programmes (ACRI - African crisis response initiative et ACSS -
African center for stategic studies) aux objectifs proches des nôtres
dans le cadre du programme RECAMP (renforcement des capacités africaines
de maintien de la paix).
En Europe centrale et orientale, la France apparaît comme un nouveau
partenaire pour les PECO alors que le Royaume-Uni, l'Allemagne et bien
sûr les Etats-Unis sont présents depuis plus longtemps et surtout
sont membres à part entière de l'OTAN. La France cherche donc
à s'en rapprocher car ces pays souhaitent avant tout développer
leurs liens avec l'Alliance qu'ils y soient récemment entrés ou
non. La France a ainsi organisé, conjointement avec l'Allemagne et le
Royaume-Uni) un séminaire de l'IHEDN destiné aux PECO
consacré à l'Europe de la défense.
Mais cette politique de redéploiement et de réorientation de
notre coopération militaire et de défense devait se faire
à budget constant. C'est l'inverse qui se produit depuis plusieurs
années. Les réorganisations ont du mal à camoufler la
baisse importante et continue des crédits. Chaque réorganisation
est une source nouvelle d'économies qui ne profite pas à notre
coopération dans les pays de l'ex-champ ou encore en Europe ou avec
d'autres partenaires. Ils viennent abonder d'autres postes du budget du
ministère.
En 2002, notre coopération militaire subit une nouvelle baisse des
crédits de 5,6 %. Ils s'élèveront à 103,6 millions
d'euros. Depuis 1994, les crédits de coopération militaire
étaient de 151,3 millions d'euros. La baisse est donc de près
d'un tiers en 9 ans et de 10 % depuis 2000
. Dans ces conditions il est
difficile d'expliquer que la diminution de notre implication en Afrique
sub-saharienne n'est pas un retrait, marquant un désintérêt
et un changement de priorité, mais le signe d'une coopération
réussie...
La baisse des crédits trouvent plusieurs justifications
techniques : l'importance des reports (crédits non
consommés). Ils s'élevaient à 26,83 M € en 2000. Leur
niveau a justifié ces dernières années, pour le
ministère des Finances, la compression graduelle des crédits.
Cette situation résulte, selon les informations fournies à votre
rapporteur, «
d'une conjugaison d'éléments
conjoncturels
» (fusion des services issus des Affaires
étrangères et de la Coopération, dégel tardif de
crédits) et «
structurels
» (mode de gestion
des crédits sous forme de remboursements au ministère de la
Défense).
La situation des reports devrait nettement progresser sur les articles 10
«
Coopération technique. Aide en personnel
»
et 20 «
Formation des stagiaires étrangers
»,
suite à la mise en place d'un nouveau mode de relations
financières avec le ministère de la Défense qui autorise
le versement d'une provision de 11/12èmes de la dépense
estimée, notamment sur les rémunérations de l'assistance
technique. Les reports demeurent en revanche importants sur l'article 40
«
Aide en matériel et entretien des
infrastructures
», conséquence des
spécificités des livraisons de biens matériels militaires
aux autorités locales.
EVOLUTION DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION
MILITAIRE
ET DE DÉFENSE ENTRE 2000 ET 2002
(
en millions d'euros)
(chapitre 42-29)
Chapitres budgétaires |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
42-29-10 Coopération technique, aide en personnel |
63,42 |
62,43 |
57,85 |
42-29-20 Formation des stagiaires étrangers |
24,83 |
23,97 |
22,10 |
42-29-40 Appui aux projets de coopération (matériels, services et entretien d'infrastructures) |
26,80 |
22,76 |
22,18 |
42-29-50 Appui aux coopérants militaires1( * ) |
26,80 |
0,66 |
1,22 |
42-29-60 Coopération militaire et de défense avec les organisations régionales |
- |
- |
0,30 |
Total (42-29) |
115,05 |
109,82 |
103,66 |
68-80-60 Aide à des projets de coopération militaire |
1,22 |
1,22 |
1,22 |
Total |
116,27 |
111,04 |
104,88 |
En 2002,
environ la moitié de notre aide en matériel sera alloué
à 7 pays (Sénégal, Tchad, Cameroun, Côte d'Ivoire,
Djibouti, Madagascar, Mali) soit 10,97 millions d'euros.
En 2001, 2 175 stagiaires ont été formés dont 885 au sein
des écoles nationales à vocation régionale.
En 2001, l'effectif des coopérants est de 405. 312 sont en poste en
Afrique sub-saharienne, 55 en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, 23 dans les
PECO et 14 au Cambodge.
2. La hausse des crédits destinés aux « autres interventions de politique internationale » (chapitre 42-37)
Le chapitre 42-37 recouvre des dépenses très diverses : les secours destinés aux pays touchés par une catastrophe naturelle, des interventions humanitaires, des subventions à des organismes, des opérations de communication et les crédits consacrés à la promotion de Strasbourg comme capitale européenne.
EVOLUTION DES CRÉDITS DU CHAPITRE 42-37 DEPUIS 1999
(en millions d'euros)
Articles budgétaires |
LFI 1999 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
42-37-10 Aides, secours et subvention à divers organismes |
3,29 |
2,19 |
2,18 |
42-37-20 Intervention du Centre d'analyse et de prévision |
- |
0,65 |
0,65 |
42-37-40 Interventions du ministre des affaires européennes |
2,30 |
3,81 |
3,65 |
42-37-50 Fonds d'urgence humanitaire (ancien) |
8,70 |
9,26 |
- |
42-37-51 Fonds d'urgence humanitaire (nouveau) |
- |
- |
9,26 |
42-37-52 Opérations exceptionnelles, aides aux sorties de crise (nouveau) |
- |
- |
7,62 |
42-37-60 Interventions en matière de presse |
0,08 |
0,52 |
0,36 |
42-37-90 Subvention d'exploitation de la desserte aérienne de Strasbourg et actions de promotion |
4,42 |
2,44 |
2,60 |
TOTAL |
18,79 |
18,88 |
26,35 |
a) La réforme des structures administratives de l'aide humanitaire d'urgence
L'actuelle structure administrative qui met en oeuvre l'aide
humanitaire est issue de la Cellule d'urgence et de veille créée
en 1985 et qui était une unité interministérielle sous
l'autorité du ministre de la Coopération. En 1992, a
été créé le Service de l'action humanitaire au Quai
d'Orsay, placé au sein de la direction des affaires politiques puis
auprès du Secrétariat général.
En 2001, la réforme de ce dispositif a été
décidé. Une Délégation à l'action
humanitaire a été créée. Elle restera placée
auprès du Secrétariat général.
Cette réforme s'inscrit dans la réorganisation de l'ensemble du
dispositif français de gestion des crises internationales. Ce nouveau
dispositif, annoncé le 11 juillet 2001 devant le Haut conseil de la
coopération internationale, est destiné à assurer la
conduite de la politique, le suivi et la coordination permanente des actions
que la France peut être amenée à effectuer à
l'étranger. Il résulte également de plusieurs rapports du
HCCI (novembre 2000), du député Robert Gaïa et de la mission
interministérielle pour l'Europe du Sud-Est qui était
présidée par Roger Fauroux.
Le nouveau dispositif reposera sur trois instances :
- la « cellule de crise » interministérielle
réunie au ministère des affaires étrangères, qui
assure le pilotage politique. Elle est dirigée depuis décembre
1998 par le Dr Michel Bonnot ;
- une structure permanente d'appui interministériel, installée au
Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN)
chargée d'assurer la mise en oeuvre des orientations
arrêtées par la cellule de crise ;
- l'Agence française de développement, désignée
comme opérateur de référence des actions
décidées et actuellement dirigée par Jean-Michel Severino.
Le nouveau dispositif doit permettre d'améliorer les capacités
d'alerte et d'anticipation, d'identifier les moyens nationaux et multinationaux
d'action et durant la crise d'améliorer la coordination des actions
militaires et civiles. Pendant la phase de « peace
building » ou de remise en marche économique et de
rétablissement de l'Etat de droit, de promouvoir la place de la France.
Dans cet objectif chaque ministère devra mettre à disposition un
vivier d'experts publics ou privés prêts à intervenir dans
des délais très brefs.
C'est donc dans ce cadre qu'apparaît au budget du ministère des
affaires étrangères un article 42-37-52 nouveau, doté de
7,62 M €.
Le budget dévolu jusqu'à présent au Fonds d'urgence
humanitaire et mis à la disposition du Service d'action humanitaire, est
un budget prévisionnel susceptible d'être abondé en
fonction des besoins. 9,26 millions d'euros lui sont alloués en 2002.
ACTIONS ENTREPRISES EN 2001 PAR LE SERVICE D'ACTION
HUMANITAIRE
(au 20 août 2001)
Pays |
Montants en euros |
Sierra Leone |
127 300 |
Guinée |
848 200 |
Burundi |
139 200 |
Mozambique |
228 700 |
Centrafrique |
290 500 |
Soudan |
194 800 |
Salvador |
478 600 |
Pérou |
114 300 |
Palestine |
16 000 |
Irak |
10 000 |
Inde |
502 000 |
Afghanistan |
762 200 |
Yougoslavie |
521 800 |
Pologne |
91 500 |
Ukraine |
22 900 |
Bioforce2( * ) |
18 000 |
b) La promotion de la ville de Strasbourg et la question de la desserte aérienne
L'action
de promotion de la ville de Strasbourg correspond au versement de subventions
à des associations dont la mission est de renforcer le rôle
européen de Strasbourg. Ces actions sont prévus dans le contrat
de plan Etat-région 2000-2002, comme notamment celle du Centre
d'information sur les institutions européennes (CIIE) à hauteur
de 91 500 € par an.
Les crédits correspondant à la prise en charge par l'Etat d'une
partie du déficit d'exploitation de la desserte aérienne de
Strasbourg représentent l'essentiel de l'article 42-37-90. La part de
l'Etat est fixée à 66 % dans le contrat de plan, le solde de 34 %
étant laissé à la charge des collectivités locales
alsaciennes. Cette enveloppe budgétaire est plafonnée à
hauteur de 12,5 millions d'euros sur trois ans.
Pour assurer la desserte aérienne de Strasbourg avec les capitales
européennes, des délégations de service public sont
établies pour une durée de trois ans. Les
précédentes concernant Copenhague, Milan et Vienne sont
arrivés à terme en mars 2001. Un nouvel appel d'offres est donc
paru au Journal officiel des Communautés européennes le 6
décembre 2000 pour ces trois lignes. Elles ont été
reconduites. Les liaisons avec Rome, Lisbonne et Madrid ont été
ajoutées sur la base d'une enquête menée auprès des
parlementaires européens.
Depuis le 25 mars 2001, quatre liaisons font l'objet d'une
délégation de service public :
- Strasbourg-Vienne par Tyrolean Airlines,
- Srasbourg-Coponhague et -Milan par Regional Airlines,
- Strasbourg- Madrid par Air Nostrum.
Les liaisons avec Rome et Lisbonne, attribuées dans un premier temps
à Air littoral, ont dû faire l'objet de nouveaux examens, suite au
retrait de cette compagnie. Rome a fait l'objet d'un nouvel appel d'offres paru
au Journal officiel des Communautés européennes le 6 juillet
2001, une seule proposition émanant d'Air Littoral ayant
été reçue pour le précédent. La liaison avec
Lisbonne fait l'objet d'une nouvelle étude, elle pourrait être
mise en place pour mars 2002.
En raison des difficultés enregistrées depuis plusieurs
années pour assurer la desserte aérienne de Strasbourg et de la
diminution du nombre de lignes compensées, d'importants reports se sont
accumulés permettant de diminuer la dotation annuelle (depuis 2000). Les
crédits de reports devraient fortement diminuer en 2002 en raison de la
mise en place des nouvelles liaisons aériennes et surtout du paiement
par le ministère des affaires étrangères du solde du
coût de la construction du parlement européen.
En effet, à la suite de sa mission de vérification au mois de
décembre 2000, concernant les sommes réclamées par la
Société d'aménagement et d'équipement de la
région de Strasbourg (SERS) au titre des travaux de parachèvement
du parlement européen, l'Inspection générale des Finances
a estimé le solde dû à 2,66 M €. Conformément
à la convention établie avec la SERS, cette somme est
entièrement à la charge de l'Etat. Elle sera versée par le
Département, sans compensation du ministère des Finances.
EVOLUTION DES CRÉDITS DÉVOLUS À LA
DESSERTE
AÉRIENNE DE STRASBOURG
3(
*
)
(en millions d'euros)
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Crédits |
4,37 |
4,42 |
2,44 |
2,44 |
2,44 |
Reports annuels |
1,69 |
4,95 |
5,32 |
6,63 |
2,57 |
Crédits disponibles |
6,06 |
9,37 |
7,76 |
9,07 |
5,28 |
Crédits consommés |
1,11 |
4,05 |
1,13 |
6,23 |
2,84 |
c) Interventions du ministre des affaires étrangères, « Aides, secours et subventions à divers organismes » (article 42-37-10)
Les
crédits de 2001 seront reconduits en 2002 à hauteur de 2,2
millions d'euros. Cet article regroupe deux actions distinctes :
- les aides versées à des personnalités
étrangères amies de la France ou les secours apportés
à des personnes et des pays victimes de troubles ou touchés par
des catastrophes naturelles, et pour lesquelles la France souhaite apporter son
soutien ;
- les subventions versées au profit d'associations ayant
sollicité une aide, et dont l'activité s'inscrit dans le champ
d'intervention du Département. Ces versements sont effectués sur
proposition du cabinet du Ministre après l'accord su Secrétaire
général du ministère.
Au cours du premier semestre 2001, 47 % des crédits ont
été dépensés, 93 % au titre des subventions.
d) Intervention du ministre délégué chargé des affaires européennes (article 42-37-40)
La
dotation 2002 (3,65 M €) reconduit la dotation 2001 qui
bénéficiait de 0,15 M € de réserve parlementaire.
En 2001, d'importants reports de l'année 2000 (1,77 M €)
correspondant au reliquat de la campagne de communication lancée lors de
la présidence française de l'Union européenne et 0,7 M
€ de fonds de concours de la Commission européenne sont venus
abonder la dotation initiale. Durant le premier semestre 2001, 3,52 millions
d'euros avaient été engagés pour :
- le versement d'une subvention à des associations à vocation
européenne (1,36 M €) ou menant une opération ponctuelle
dont l'objectif s'inscrit dans le champ d'intervention du ministre
délégué ;
- la contribution aux frais de fonctionnement du Centre d'information sur
l'Europe - Sources d'Europe (1,33 M €), à parité avec la
Commission européenne. Ce centre a pour objet de répondre
à la demande d'information de l'opinion publique sur la construction
européenne en vue de mieux préparer celle-ci aux
développements de l'Union ;
- la mise en oeuvre du « Débat sur l'avenir de
l'Europe » lancé au Conseil européen de Nice (0,84 M
€). Sur cette somme, 0,59 millions d'euros ont été
délégués aux préfectures de région, afin de
relayer au niveau national le débat sur l'avenir de l'Europe. 0,25 M
€ ont été également été alloués
à Sources d'Europe pour assurer la coordination du débat au
niveau national.
e) Les interventions en matière de presse (article 42-37-60)
La
Direction de la communication et de l'information subventionne trois
associations et un groupement d'intérêt public : l'Association de
la presse diplomatique française, l'Association de la presse
étrangère, l'Association des correspondants des radios et
télévisions étrangères à Paris et le Centre
d'accueil et d'orientation de la presse étrangère.
La constitution du Centre d'accueil et d'orientation de la presse
étrangère en groupement d'intérêt public
étant maintenant réalisée, le Département compte
réduire sa contribution au financement de la structure, de 457 000 euros
environ en 2001 à 305 000 euros en 2002. Cette évolution explique
la baisse de la dotation de cet article dans le PLF 2002, et s'établira
à 366 000 euros, au lieu de 518 000 en 2001.
L'Association de la presse diplomatique française
est
subventionnée par le ministère des Affaires
étrangères depuis 1948, année de sa création. C'est
une association dont les liens avec le Département sont très
forts : son siège social est situé dans les locaux du Quai
d'Orsay, son Président d'honneur est le Ministre des Affaires
étrangères en exercice. La subvention versée par le
Département représente 35 % environ des recettes de
l'association, 16 % de celles-ci étant constituées des
cotisations des adhérents. Cette association organise des voyages
d'études et développe, depuis 1995, un programme de bourse de
formation, allouées à de jeunes journalistes. En outre,
l'association attribue également un prix pour un journaliste ayant
contribué à la compréhension d'un problème de
politique étrangère.
L'Association de la presse étrangère
, dont l'origine
remonte à la première guerre mondiale et qui a été
recréée le 23 septembre 1945, regroupe les principaux
correspondants en France de la presse étrangère. La subvention
versée par le Département représente 15 % environ des
recettes de l'association, 43 % de celles-ci étant constituées
des cotisations des adhérents. Ce budget permet à l'Association
de la presse étrangère de publier un bulletin mensuel et
d'organiser régulièrement des réunions-débats.
L'Association des correspondants des radios et télévisions
étrangères
est subventionnée depuis 1995. Auparavant,
cette association fonctionnait grâce à la contribution des
sociétés audiovisuelles publiques. Depuis 1994, seules RFO et RFI
contribuent à son budget.
Le Centre d'accueil et d'orientation de la presse
étrangère
a été transformé en un
Groupement d'intérêt public en 2001, ce qui assure la
pérennité du Centre d'accueil et d'orientation de la presse
étrangère, créé à l'occasion de la
Présidence française de l'Union européenne. Les
représentants de la presse, et notamment les journalistes disposant
d'une faible infrastructure en France, ont bénéficié de
tous les moyens utiles à l'exercice de leur mission. La création,
à Paris, d'un lieu d'accueil, d'orientation, de réunion et de
rencontre de la presse internationale, à l'instar de ceux qui
fonctionnent dans les autres grandes capitales européennes,
répond aux souhaits exprimés de façon récurrente
par les représentants de la presse internationale. Cet organisme,
permettant d'associer des intervenants publics et les structures associatives
liés à la presse étrangère, comble l'absence de
centre de presse international à Paris, comme il en existe dans les
grandes capitales (Washington, Londres, Berlin, Bonn).
Le décret du 29 décembre 2000 a consacré la
pérennisation du Centre d'accueil et d'orientation de la presse
étrangère et sa nature interministérielle basée sur
la coopération entre le ministère des Affaires
étrangères et le ministère de l'Economie et des Finances.
La dotation du Département, au titre de l'année 2001, avait
été fixée à 457 000 euros pour la mise en place et
la participation au fonctionnement de la structure ; un effort
équivalent a été fourni par le ministère des
Finances. Le Service d'information du Gouvernement, neuf ministères,
quatorze associations de journalistes, la Caisse des dépôts et
consignations et huit entreprises publiques ou privées participent
également à ce groupement d'intérêt public.
3. La stabilisation des crédits d'aide aux Français de l'étranger
a) Evolution des crédits
La dotation du chapitre 46-94, qui rassemble les moyens destinés à l'assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés en France, s'élèvera en 2002 à 23,05 millions d'euros soit une augmentation de 400 000 euros environ (+ 1,7 %). Cette augmentation correspond en fait à la progression générale du budget et au maintien de ces crédits en euros constants. Aucune mesure d'ajustement au titre de l'effet change n'a d'ailleurs été obtenue. En 2002, la perte est estimée à 0,5 million d'euros.
EVOLUTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES FRANÇAIS DE
L'ÉTRANGER 1999-2002
(en millions d'euros)
|
LFI 1999 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
46-91-10 Frais de rapatriement |
0,64 |
0,64 |
0,64 |
46-94-11 Assistance à l'étranger |
16,69 |
17,24 |
17,33 |
46-94-12 Organismes d'aide et d'assistance aux Français à l'étranger |
0,47 |
0,23 |
0,23 |
46-94-13 Fonds de concours |
0,06 |
- |
- |
46-94-14 Sécurité des Français à l'étranger |
0,76 |
0,77 |
0,77 |
46-94-15 Entretien des cimetières |
0,21 |
0,24 |
0,29 |
46-94-16 Couverture santé4( * ) |
- |
|
|
46-94-20 CSFE |
1,40 |
1,47 |
1,47 |
46-94-31 Emploi et formation professionnelle |
1,02 |
1,70 |
1,96 |
46-94-33 Adoption internationale |
0,34 |
0,30 |
0,30 |
46-94-52 Assistance aux réfugiés étrangers |
0,50 |
0,51 |
0,51 |
46-94-60 Anciens agents du service public de Maroc et de Tunisie |
0,01 |
- |
- |
Total du chapitre 46-94 |
21,45 |
22,65 |
23,05 |
Total général |
22,7 |
23,29 |
23,69 |
b) Protection sociale
La prise
de conscience de la paupérisation de certaines communautés
françaises à l'étranger, grâce au rapport de notre
collègue Mme Cerisier-Ben Guiga, l'augmentation des binationaux en
situation de précarisation a rendu nécessaire des moyens
supplémentaires dans ce domaine.
Les moyens nouveaux dégagés seront consacrés à la
création de postes d'assistants sociaux à l'étranger, le
développement des aides à l'enfance démunie et aux enfants
handicapés et la création de fonds de roulement pour les
dépenses médicales de personnes en difficulté.
En outre, la loi sur la couverture maladie universelle des Français
expatriés entrera en application en 2002. Elle permettra à nos
compatriotes disposant de faibles revenus d'accéder à l'assurance
volontaire maladie de la Caisse des Français de l'étranger (CFE)
moyennant la diminution d'environ un tiers des cotisations leur incombant. Les
expatriés de moins de 35 ans bénéficieront d'une
réduction de leurs cotisations maladie de 20 % jusqu'à 30 ans et
de 10 % entre 30 et 35 ans.
c) L'emploi et formation professionnelle
Parmi
les actions entreprises, on peut noter le renforcement du centre de Madagascar
de l'AFPFE (association pour la formation professionnelle française
à l'étranger) qui a été doté de structures
nouvelles destinées à la formation dans le domaine
agroalimentaire.
En 2001, le réseau des comités consulaires pour l'emploi et la
formation professionnelle à l'étranger (CCEFP) a permis de
procurer un emploi à 3 600 personnes. En 2002, des actions communes
seront développées avec l'Espace emploi international.
d) La Sécurité des Français de l'étranger
Pour faire face aux dangers de nature politique ou liés à des catastrophes naturelles encourus par les Français expatriés, le ministère a mis en place dans 160 pays des plans d'urgence et d'évacuation. Les réseaux radio de sécurité ont été considérablement développés (90 il y a quatre ans, 200 aujourd'hui). Les stocks alimentaires de sécurité sont, en outre, progressivement renouvelés en raison du risque posé par la maladie de « la vache folle ».
IV. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Les crédits du titre V du ministère des affaires étrangères progressent en crédits de paiement mais régressent en autorisations de programme. Cette évolution illustre en grande partie l'évolution des différents programmes immobiliers en cours. Les autorisations de programmes s'élèveront à 67,8 millions d'euros en 2002 contre 70 millions d'euros en 2001. Les crédits de paiement s'élèveront quant à eux à 54,1 millions d'euros contre 47,1 en 2001.
EVOLUTION
DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT(CHAPITRE 57-10) 1999-2002
(en
millions d'euros)
Articles |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
11- Administration centrale |
2,04 |
2,88 |
3,05 |
4,57 |
21- Services à l'étranger |
29,04 |
38,60 |
23,48 |
27,44 |
25- Logements à l'étranger |
- |
1,07 |
3,66 |
- |
31- Etablissements d'enseignement |
4,41 |
8,81 |
9,91 |
15,84 |
32- Instituts et centres culturels |
4,68 |
5,78 |
3,28 |
2,45 |
61- Chiffre et communication |
- |
4,57 |
3,81 |
3,81 |
Total |
42,38 |
60,67 |
47,18 |
54,12 |
A. LA POURSUITE DE LA RATIONALISATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE
1. La réforme des procédures
Dans le
cadre de la rationalisation de la politique immobilière du
ministère, plusieurs
objectifs
sont poursuivis :
- la recherche d'une meilleure qualité technique des projets prenant
notamment en compte la maintenance et l'entretien, dans le cadre d'une
maîtrise du coût global ;
- une attention portée aux opérations de rénovation et de
restauration dans leurs dimensions de mise en valeur du patrimoine, de mise
à niveau technique des installations et d'amélioration de l'usage
et des différentes fonctionnalités du bâtiment ;
- une meilleure prise en compte de l'insertion dans le site conciliée
avec l'expression du savoir-faire architectural contemporain ;
- la mise en oeuvre enfin d'une véritable politique de maintenance,
notamment pour le patrimoine récent.
Un comité de politique immobilière
, incluant les
directeurs politiques et géographiques, mais aussi des
personnalités extérieures, a été créé
depuis quelques années par le ministre pour apporter une expertise
technique et financière, et un regard extérieur sur la politique
immobilière. Organe de conseil, c'est aussi un instrument de travail, un
lieu d'échange d'expériences et d'élaboration des
méthodes et des procédures, par exemple en matière
d'organisation des concours d'architecte.
En septembre 1999, le Département s'est adjoint les services d'un
architecte-conseil afin de bénéficier de l'expérience, de
la compétence et du conseil d'un professionnel de l'architecture dans
l'élaboration et la mise en oeuvre des opérations de
construction, de rénovation et de réhabilitation des
bâtiments. Début 2000, enfin, une convention a été
passée avec un architecte-urbaniste, intervenant en amont des projets,
en complément de l'architecte-conseil, notamment pour ce qui concerne
les problèmes particuliers d'urbanisme et d'insertion dans les sites.
Par ailleurs, le recours à un architecte local est de plus en plus
recherché pour suivre sur place l'opération et pour assurer
l'interface avec les autorités locales.
La programmation des opérations
est soumise à l'arbitrage
du Comité de politique immobilière présidé par le
Ministre. Pour le recensement des besoins, une enquête préalable
auprès des postes est effectuée, dans laquelle il leur est
notamment demandé de justifier et de hiérarchiser leurs besoins.
Les réponses sont ensuite étudiées par les services du
Département et donnent lieu à l'établissement d'un projet
de programmation soumis au Comité de politique immobilière.
Pour les opérations immobilières, le Département est
amené à conclure un nombre important de marchés de travaux
qui sont passés dans le cadre de la réglementation en vigueur sur
les marchés publics. Dans le cas de travaux réalisés en
France avec des entreprises françaises, les dispositions habituelles du
Code des marchés publics s'appliquent de plein droit.
A l'étranger le Département, conformément à la
circulaire du Premier Ministre en date du 3 mai 1988, relative à la
passation des marchés publics à l'étranger, se
réfère aux dispositions du Code des marchés publics, en
tenant compte si nécessaire des règles de droit ou des situations
de fait propres à l'Etat étranger sur le territoire duquel seront
réalisés les travaux projetés. Il doit veiller en tout
état de cause au strict respect des règles qui sont à la
base du droit français des marchés publics : principe
d'économie, de mise en concurrence, d'égalité de
traitement des concurrents etc...
Le dispositif de contrôle
de ces différents marchés
est exercé par le bureau des marchés et des relations
financières relevant de la direction des affaires budgétaires et
financières. Le Contrôleur Financier du ministère est bien
entendu appelé à viser l'ensemble des actes, en outre soumis au
contrôle de la Commission spécialisée des marchés de
bâtiment (CSMB) placée sous l'égide du ministère de
l'Economie, des Finances et de l'Industrie. S'y ajoutent les inspections de la
Cour des Comptes. A noter que des réunions périodiques se
tiennent entre le ministère des affaires étrangères et la
CSMB aux cours desquelles l'ensemble des marchés sont examinés
par la commission, celle-ci décidant alors de les retenir ou non pour un
examen complémentaire approfondi.
A l'étranger, les marchés passés localement sont
signés par l'ambassadeur en sa qualité de « personne
responsable des marchés ». Le service spécialisé
du ministère veille, dans ce cas, à ce que soient
transposées les règles applicables en France et met en place des
procédures calquées sur celles du Code des marchés publics
: appels de candidatures, commissions d'ouverture des plis, rapports d'analyse
des offres, etc. Ces marchés sont également
contrôlés par la CSMB à partir d'un certain seuil financier
et par les Paieries dans les pays où elles existent.
L'action du ministère des affaires étrangères est donc
contrôlée par plusieurs instances, tant a priori qu'a posteriori,
permettant normalement d'avoir toutes les garanties sur le respect des
procédures. Une récente mission de l'Inspection des Finances a
d'ailleurs conclu à une bonne application par le service
spécialisé des règles des marchés publics,
même si des améliorations pourraient être
réalisées. Ainsi, d'importants progrès doivent encore
être faits, dans son rapport sur la gestion 2000, le contrôle
financier du ministère relevait que, pour les travaux menés dans
l'hôtel du Ministre, les montants initiaux des marchés de
maîtrise d'oeuvre ont augmenté de 100 % et ceux conclus avec les
entreprises de travaux de 33 % en raison d'une définition
imprécise des besoins et de retards dans les procédures.
Le ministère des affaires étrangères a, en outre,
indiqué à votre rapporteur, qu'il avait engagé la mise en
oeuvre
de nouveaux outils et de nouvelles pratiques pour améliorer la
maîtrise des projets, la connaissance du patrimoine, la maîtrise
des coûts et la capitalisation des informations
sur ces projets.
Trois actions ont été entreprises :
-
la mise en place de fiches d'opérations
rassemblant tous les
éléments nécessaires en amont d'une opération et
permettant d'une part, de suivre l'évolution de l'opération
pendant sa réalisation, et d'autre part, de disposer des ratios de
coûts et de délais pouvant alimenter une banque de données
destinée à servir pour de nouveaux projets ;
-
l'établissement de contrats d'objectifs avec les antennes
régionales du Service de l'Equipement
permettant, de préciser
les domaines d'actions prioritaires et d'assurer une meilleure mobilisation des
moyens, de mieux connaître les enjeux locaux du secteur
géographique de l'antenne, de favoriser les échanges
d'expérience entre les antennes et la capitalisation des acquis.
-
l'organisation d'un premier colloque d'échanges sur les pratiques
immobilières à l'étranger
. A l'initiative du
Ministère des Affaires étrangères, un colloque a
été organisé le 8 février 2001 afin
d'échanger sur le thème « Construire et gérer
à l'étranger ». Une centaine de professionnels,
représentant de grands organismes français présents
à l'étranger (dont Air France, Accor, Alcatel, BNP-Paribas,
France-Telecom), ont pu confronter leurs expériences dans plusieurs
domaines : le montage des opérations, la maintenance, la connaissance
des contextes locaux, l'architecture et l'aménagement intérieur.
L'une des conclusions de ce colloque a été la proposition de
création d'un observatoire commun des pratiques immobilières
à l'étranger sous la forme d'un groupe de travail permanent.
2. Le lent développement d'implantations communes avec les pays de l'Union européenne
La
réflexion sur le partage d'implantations communes et d'immeubles avec
nos partenaires de l'Union européenne se poursuit, mais lentement, les
mentalités étant particulièrement difficiles à
faire évoluer. Ces implantations communes ne sont d'ailleurs pas
toujours bien vécues sur place. C'est avec l'Allemagne et le Royaume-Uni
que les choses ont le plus progressé sur le terrain.
Ainsi, au Japon, en attendant la construction de la nouvelle ambassade
française à Tokyo, les services français s'installeront
dans les locaux provisoires construits par l'Ambassade allemande lorsque
ceux-ci auront terminé la construction de leur ambassade et
intégré leurs nouveaux locaux.
A Banja-Luka, en Bosnie-Herzégovine, la création d'un bureau
diplomatique est pilotée par l'Allemagne. Un bâtiment comprenant
un rez-de-chaussée et un étage, type grande villa, a
été rénové en 2001. La participation
financière française s'élève à 91 500
euros, calculée au prorata des surfaces occupées, soit 33%.
Au Kazakhstan, à Almaty, les représentations française,
allemande et britannique seront installées dans le même
bâtiment, loué par les trois Etats.
En Italie, le centre culturel de Palerme a été
transféré en 2001 au 1
er
étage, après
rénovation des locaux, d'un bâtiment de deux niveaux situés
dans une ancienne friche industrielle, « La Ziza », qui est
en voie de transformation. Le Goethe Institut est déjà
implanté au rez-de-chaussée.
B. LES PRINCIPALES OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES EN 2002
Les
principales opérations immobilières se poursuivant ou
envisagées en 2002 sont les suivantes:
. En France
- Construction d'un nouveau Centre d'archives et transfert du service de la
Valise diplomatique à La Courneuve. Les travaux sont estimés
à 38,2 millions d'euros. 4,2 M € d'AP seront engagés en 2002.
. En Europe
-
Ambassade de France à Berlin
, poursuite des travaux pour une
livraison de l'ensemble prévue au printemps 2002. Le coût global
de l'opération est de 59,5 M €. Toutes les AP ont
déjà été engagées.
Le projet vise à reconstruire l'Ambassade de France à Berlin pour
y regrouper l'ensemble des services politiques et administratifs
français et donner à la France un outil à la hauteur des
relations franco-allemandes sur le terrain de la Pariser Platz qui a accueilli
notre ambassade avant la dernière guerre. Le programme porte sur une
surface utile de 9 000 m² soit environ 20 000 m²
de surfaces totales de plancher et prévoit en outre la résidence
de l'ambassadeur.
Le concours d'architecture a été officiellement lancé en
octobre 1996. Le jury présidé par le Secrétaire
général du Quai d'Orsay a choisi sept équipes parmi
lesquelles on retrouvait les grands noms de l'architecture française. Le
jury final s'est réuni en mai 1997 et a proposé de
désigner l'équipe de Christian de Portzamparc lauréate de
la consultation. Le marché de maîtrise d'oeuvre a
été notifié courant novembre 1997.
Les études ont été menées en 1998 et 1999. Le souci
majeur de l'administration a été de maîtriser un budget
global avoisinant 60 millions d'euros TTC, la TVA allemande applicable à
l'opération (16%) étant récupérable a posteriori.
Les travaux de fondations exécutés par l'entreprise Bauer (parois
moulées, fond injecté, tirants d'ancrage et terrassements) ont
été achevés mi-septembre 2000 pour un montant de 3,43
millions d'euros. Le marché du groupement Bilfinger-Berger et Alstom
pour le gros oeuvre et l'aménagement intérieur a
été notifié en août 2000 pour un montant de 34,83
millions d'euros. Ces deux marchés résultent d'appels d'offres
restreints organisés conformément à la
réglementation européenne régissant les marchés
publics de travaux exécutés sous maîtrise d'ouvrage d'un
Etat de la Communauté.
La livraison du bâtiment est prévue durant l'été
2002.
Cette opération fait par ailleurs l'objet d'un suivi de la part de notre
collègue Jacques Chaumont, rapporteur spécial de la commission
des finances pour les crédits du ministère des affaires
étrangères.
Le bilan prévisionnel actualisé de l'opération
s'établit ainsi :
Opérations |
Coût en M € |
Concours |
0,68 |
Rémunération maîtrise d'oeuvre |
5,94 |
Fondations |
3,43 |
Bâtiment et espaces verts |
35,06 |
Décoration - ameublement |
1,52 |
Missions OPC, études diverses, avocats, assurances, taxes locales |
1,75 |
Révision de prix, divers et imprévus |
2,70 |
1% artistique |
0,30 |
TVA |
8,07 |
Total TTC |
59,45 |
-
Ambassade de France à Varsovie, rénovation et restructuration,
lourde opération de réhabilitation avec notamment d'importants
travaux de désamiantage. L'estimation prévisionnelle globale est
de 17,6 M €. Les autorisations de programme prévues pour 2002
s'élevent à 8,7 M €.
- Ambassade de Moscou, rénovation. L'estimation prévisionnelle
globale des travaux est de 6,5 millions d'euros. Les AP sont déjà
engagées.
- Consulat général de Londres, rénovation. L'estimation
prévisionnelle globale est de 6,1 M €. Les AP prévues
pour 2002 s'élèvent à 5,4 M €.
- Lycée de Bruxelles, travaux de gros entretien. L'estimation
prévisionnelle globale s'élève à 2,3 M €. Les
autorisations de programme ouvertes pour 2002 s'élèvent à
2,15 M €.
- Lycée de Milan, reconstruction du lycée existant pour porter sa
capacité d'accueil de 770 à 950 élèves.
L'estimation prévisionnelle globale est de 16,95 M €. Les
autorisations de programme ouvertes pour 2002 sont de 14,95 M €.
- Lycée de Moscou, construction d'un lycée de 650
élèves par réhabilitation d'un bâtiment existant.
L'estimation prévisionnelle globale s'élève à 12,2
M €. Les autorisations de programme ouvertes pour 2001 s'élevaient
à 9,91 M €.
. En Afrique :
- Construction de la résidence diplomatique d'Abuja (Nigéria),
opération décidée suite au transfert de la capitale
fédérale de Lagos à Abuja. L'estimation
prévisionnelle globale est de 6,2 M €. Les autorisations de
programme ouvertes pour 2002 sont de 0,8 M €.
- Ambassade et consulat de Bamako, rénovation. L'estimation
prévisionnelle globale est respectivement de 2,3 et de 2,8 M €.
L'ensemble des AP a déjà été mis en place.
- Ambassade à Accra, rénovation. L'estimation
prévisionnelle globale est de 1,83 M €. Les autorisations de
programme ouvertes pour 2001 étaient de 1,52 M €.
- Campus diplomatique de Moroni, restructuration. L'estimation
prévisionnelle globale est de 1,07 M €. Les AP prévues pour
2001 étaient de 0,91 M €.
- Ambassade de Praia, construction. Les travaux sont estimés à
3,1 M €. Les AP prévues en 2002 se montent à 2,8 M
€.
- Ambassade de Pretoria, construction d'une nouvelle ambassade. Les travaux
sont estimés à 4,3 M €. Les AP ouvertes sur 2002 sont de 3,4
M €.
- Ambassade de Kinshasa, rénovation de l'immeuble dit du
« Petit Pont ». Les travaux sont estimés à
3,1 M € et les AP ouvertes sur 2002 s'élèveront à
0,45 M €.
. En Afrique du Nord et au Moyen-Orient :
En Algérie :
-
Alger
: Construction de 60 logements dans le Parc Peltzer. Les
travaux sont estimés à 13,5 millions d'euros. 10,7 M € d'AP
sont prévus en 2002.
Rénovation du Lycée Ben Aknoun (2ème tranche)
fermé depuis 1994. Les travaux sont estimés à 6,9 M €
comme les AP ouvertes sur 2002.
-
Annaba
: Extension du consulat général (2ème
tranche : construction de logements de fonction). Les travaux sont
estimés à 3,9 M €.
-
Oran
: Réouverture du consulat général. Les
travaux sont estimés à 9,2 M € et les AP ouvertes pour 2002
s'élèveront à 8 M €.
- Ambassade et services culturels à Amman, restructuration. Le montant
estimé des travaux s'élève respectivement à 1,52 et
1,2 M €. L'ensemble des AP est déjà mis en place.
- Campus diplomatique de Koweït City, construction. Les AP prévues
en 2002 se montent à 0,8 M € pour un total estimé de 6,9 M
€ .
- Beyrouth, Salle Montaigne et Café des Lettres, travaux estimés
à 1,1 M € et AP prévues pour 2002 : 0,1 M €.
- Ecole française de Damas, construction. Les travaux sont
estimés à 7,7 M € et les AP pour 2002 à 0,1 M €.
- Construction d'un nouveau lycée au Caire d'une capacité de 1600
élèves. Les travaux sont estimés à 27,1 M € et
les AP pour 2002 à 3,9 M €. En 2001, les crédits
dégagés avaient permis le financement du concours.
- Centre culturel de Tunis, création. Les travaux sont estimés
à 9,3 M € et les AP pour 2002 à 0,1 M €.
.
En Asie
:
- Ambassade de Tokyo, regroupement de l'ensemble des services de l'ambassade au
sein d'un même bâtiment. Les travaux sont estimés à
38,2 millions d'euros. 4,6 M € d'AP seront engagés en 2002.
.
En Amérique
:
- Institut français d'Amérique latine à Mexico,
2ème tranche. Les travaux sont estimés à 11,5
M € et les 1,6 M € d'AP seront ouverts en 2002.
La première tranche portait sur le Centre d'information sur la France
contemporaine (CIFC), consistant à la création d'un nouveau
complexe regroupant et présentant sur un même lieu des
informations culturelles, scientifiques, techniques et pédagogiques sur
la France, consultables sur support multimedias.
L'établissement situé au centre ville de Mexico, dans le quartier
de la « Zona Rosa » est installé dans l'ancienne
ambassade de France, immeuble du début du siècle, offrant une
superficie de 1 200 m
2
(surface hors oeuvre nette).
Le projet comprenait un réaménagement du bâtiment
intégrant les normes parasismiques, avec un traitement soigné et
de qualité pour les espaces intérieurs, et la création
d'un bâtiment contigu, abritant une cafétéria, une
librairie et des salles d'exposition. Les travaux ont été
achevés en octobre 1998.
La seconde tranche de ce projet porte sur le regroupement de l'ensemble des
activités de l'Institut français d'Amérique Latine,
notamment les cours de français. Sur le même site
l'opération comprendra également un auditorium d'une
capacité de 300 places, une salle de conférences ainsi que
plusieurs résidences d'artistes.
Suite à l'appel à candidatures de maîtres d'oeuvre en vue
du concours d'architecture, cinq équipes ont été
sélectionnées au premier trimestre 2000. Il faut noter que cette
deuxième tranche a bénéficié de deux contributions
financières privées : le legs Barbier (1,37 M €)
et le don Turquois (1,83 M €).