II. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Les crédits affectés à la DGCCRF et aux associations concourant à un même objectif : la protection du consommateur. Parmi les priorités de cette politique, il faut relever cette année : la sécurité alimentaire, la protection des consommateurs en situation de fragilité, et enfin la protection des consommateurs face aux défis que constituent les nouvelles technologies.
A. LA SÉCURITÉ DES PRODUITS ET DES ALIMENTS : UNE NÉCESSITÉ VITALE POUR LES CONSOMMATEURS RECONNUE PAR LES POUVOIRS PUBLICS
La crise de l'ESB qu'a traversée la France a laissé des traces durables, entamant la confiance des consommateurs, que l'industrialisation alimentaire de masse avait éloignés de la confrontation au risque inhérent au vivant. Restaurer cette confiance prendra du temps et exige de la part du Gouvernement une grande transparence et une extrême rigueur dans les contrôles. La traçabilité devient un impératif primordial pour les distributeurs, tout autant que l'étiquetage qui fournit l'information et assure le droit au choix.
1. La mobilisation forte de la DGCCRF
Si
l'année 2000 n'a pas été marquée par des crises
alimentaires aussi fortes qu'en 1999 -hormis quelques bouffées
épidémiques de listériose et les nouveaux
développements de la crise de l'ESB-, les préoccupations des
consommateurs se sont affirmées et la DGCCRF a répondu par une
très forte mobilisation.
Les contrôles s'intègrent dans des programmations nationales ou
régionales, ciblées par exemple sur des denrées
spécifiqu
es, sur leurs ingrédients ou sur des conditions
particulières de commercialisation (par exemple contrôle sur les
marchés de plein air). En parallèle sont organisés des
plans de surveillance renouvelés annuellement, dont l'objectif est
d'apprécier à une large échelle la qualité
sanitaire des produits visés. La DGCCRF programme ainsi chaque
année une série de plans de surveillance visant divers
contaminants susceptibles d'altérer les denrées alimentaires, les
résidus de pesticides dans les fruits et légumes, les
céréales, la contamination des denrées par listeria
monocytogènes...
A ces actions s'ajoute le
travail permanent des directions
départementales à l'égard des entreprises
implantées dans leur ressort territorial
, qui font l'objet de
contrôles approfondis sur sites. Il s'agit non seulement de
vérifier la qualité finale des produits alimentaires
destinés à l`alimentation humaine ou animale, mais aussi
d'apprécier les conditions dans lesquelles ils sont fabriqués. A
ce stade, les enquêteurs vérifient les produits, mais aussi les
ingrédients utilisés pour leur fabrication, les produits de
nettoyage utilisés dans les installations, les matériaux
employés pour l'emballage des produits alimentaires. Les relations avec
les entreprises permettent également de les alerter sur les
défaillances de leur système de production et de les mettre en
demeure d'améliorer la maîtrise des risques identifiés lors
du contrôle. Pour optimiser les contrôles, la DGCCRF a
développé des
réseaux spécialisés
d'enquêteurs
où sont partagées les expériences,
développé des formations spécifiques et initié des
enquêtes. Sans être exhaustif, citons le réseau de
sécurité microbiologique des aliments, ceux consacrés aux
eaux embouteillées, à l'alimentation animale, aux
compléments alimentaires, aux matériaux d'emballage des
denrées alimentaires, etc. La
publication des résultats des
contrôles
est un élément de nature à restaurer
la confiance des consommateurs, qui jusqu'à présent n'avaient
souvent accès qu'à des informations communiquées en
situation de crise.
En 2000, la DGCCRF a multiplié les contrôles et les mesures de
précaution, essentiellement pour prévenir
l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB).
Les mesures de précaution qui ont été prises constituent
une étape majeure dans la prévention du risque d'ESB.
La France a lancé au deuxième semestre 2000 une campagne de
dépistage de l'ESB visant les animaux malades et abattus d'urgence dans
le grand Ouest de la France. Ces tests, qui ont permis d'étudier la
prévalence de la maladie chez certaines catégories d'animaux
à risque, ont eu pour effet d'accroître le nombre de cas
décelés d'ESB. L'opinion a été informée avec
transparence.
La liste des matériaux à risque spécifié (M.R.S.) a
été renforcée : la rate, le thymus et les intestins de
tous les bovins ont été retirés de la chaîne
alimentaire et la mesure a été appliquée aux produits
introduits ou importés.
Enfin,
l'interdiction générale des farines animales dans
l'alimentation de tous les animaux de consommation
restera le fait marquant
de l'année 2000.
L'arrêté du 14 novembre 2000, pris dans un contexte d'affrontement
sur ce sujet au sein de l'Union européenne, a finalement conduit cette
dernière à adopter à son tour une mesure d'interdiction
des farines au niveau communautaire.
La DGCCRF a été fortement sollicitée et mobilisée
dans cette affaire, tant dans la conception du dispositif que, bien entendu,
dans son contrôle. La rapidité de la mise en oeuvre étant
une exigence absolue, les services ont dû vérifier le retrait
effectif des farines ou des aliments en contenant, chez les fabricants et les
distributeurs. Les contrôles ont été menés avec une
grande célérité, comme il se devait pour assurer
l'efficacité de la mesure.
L'action de la direction générale en matière de
sécurité alimentaire est aujourd'hui devenue une mission
pérenne
. Pour accroître la réactivité et
l'efficacité en cas de risque, potentiel ou avéré, la
DGCCRF a renforcé son dispositif de gestion des alertes avec la
création au sein d'un bureau unique, le bureau «
sécurité », d'une unité d'alerte
, qui doit
assurer les échanges dans le cadre de la gestion des alertes et
participer à la définition des actions à mener pour
écarter le risque.
La
coopération interministérielle et interdirectionnelle
est particulièrement nécessaire dans le domaine de la
sécurité alimentaire : expertise commune, interventions
coordonnées ou conjointes, échanges d'informations. 2000 a
été une année de mise en oeuvre et de mise à
l'épreuve des protocoles de coopération qui unissent la DGCCRF et
la Direction Générale des Douanes (DGDDI), la Direction
Générale de la Santé (DGS), la Direction
Générale de l'Alimentation (DGAL), mais aussi l'Agence
Française de Sécurité Sanitaire des Aliments (AFSSA).
La sécurité alimentaire a fait l'objet d'une communication
forte auprès du public
. Dans un contexte de grande
sensibilité de l'opinion au sujet de la sécurité
alimentaire, le gouvernement a organisé plusieurs manifestations au
cours du 2ème semestre 2000 dans le cadre des Etats
Généraux de l'Alimentation (EGA), auxquels la DGCCRF a
naturellement contribué.
Enfin, par le biais de l'ordonnance d'août 2001 transposant une directive
communautaire,
les pouvoirs des administrations chargées du
contrôle alimentaire ont été renforcés par l'ajout
au code de la consommation de dispositions préventives de police
administrative
, pouvant aller en cas de besoin jusqu'à la fermeture
d'un établissement, ainsi que par un régime de
sanctions
pénales
en cas de non-respect des dispositions applicables en la
matière. Ces mesures de prévention et de contrôle ont pour
but de prévenir les risques pour la santé publique, d'assurer la
loyauté des transactions commerciales et de protéger les
intérêts des consommateurs.
Par ailleurs,
la coopération communautaire en matière
de contrôle s'est développée en 2000.
L'Office
alimentaire et vétérinaire, qui dépend de la direction
générale de la Santé et de la protection du consommateur
à la Commission, a pour mission de contrôler la mise en
application dans la Communauté de la législation, notamment dans
le domaine de la sécurité des aliments. Pour ce faire, ses agents
interviennent régulièrement dans les Etats membres pour
vérifier l'efficacité des systèmes de contrôle mis
en place.
En 2000, six inspections ont été menées en
France
; depuis le début de cette année, trois
inspections, pour lesquelles la DGCCRF est mobilisée, ont
été ou vont être menées. Les conclusions de ces
missions sont rendues publiques. Par ailleurs, une évolution se dessine
dans la réglementation communautaire pour promouvoir une démarche
harmonisée dans le domaine du contrôle, notamment pour
l'élaboration des programmes de contrôle. Ceux-ci viseront certes
à dépister les produits susceptibles de présenter des
risques pour la santé des consommateurs, mais aussi à identifier
tout manquement à la législation alimentaire. De même, pour
éviter que les enquêtes ne soient entravées par
l'impossibilité de recueillir les informations nécessaires dans
un autre Etat, des procédures d'assistance administrative vont
être proposées.
On s'oriente à moyen terme vers un
réseau européen du contrôle alimentaire
, qui devrait
permettre d'éviter notamment que les produits importés de pays
tiers n'entrent sur le territoire communautaire par la porte d'entrée la
moins vigilante.
2. Des avancées juridiques communautaires en préparation en matière de sécurité et de traçabilité
La
Commission a réorganisé les services concernés par la
santé humaine alimentaire, en séparant les services
chargés respectivement de l'élaboration des textes
législatifs, de la consultation scientifique et de contrôle et en
améliorant la transparence et la diffusion de l'information. Il s'en est
suivi une profonde restructuration de la Direction Générale
Santé et Consommation, chargée non seulement de la politique des
consommateurs, mais aussi de la protection de leur santé.
Plusieurs dispositions représentant des avancées majeures pour la
traçabilité et la sécurité son en cours de
négociation :
a) en ce qui concerne la traçabilité
L'approche européenne, exprimée à travers le Livre blanc
du 12 janvier 2000 sur la sécurité alimentaire, englobe toute la
chaîne de production, « de la fourche à la
fourchette ». Une telle ambition passe par une amélioration de
la traçabilité et donc de l'étiquetage, afin d'informer le
consommateur, tant sur la nature, la composition et les
spécificités d'une denrée alimentaire que sur son mode de
fabrication, son origine ou ses qualités nutritionnelles.
Ainsi,
la Commission européenne a proposé le 6 septembre 2001
une modification de la directive 2000/13 sur l'étiquetage des
denrées alimentaires
. Cette proposition tend à abolir la
règle des 25 %, selon laquelle les étiquettes ne sont pas
tenues de mentionner la composition individuelle des ingrédients
composés qui représentent moins de 25 % de l'ensemble du
produit final. Elle établit également une liste des
ingrédients susceptibles de provoquer des allergies ou des
intolérances. Elle donne enfin une définition précise du
terme « viande » -muscle rattaché au squelette-
,permettant de clarifier l'étiquetage des produits à base de
viande (charcuterie, plats cuisinés, conserves de viande...).
Votre rapporteur pour avis se félicite de la plus grande
précision de l'étiquetage qui résulterait d'une telle
disposition. Elle attire toutefois l'attention sur le danger de l'excès
d'information, qui nuirait à la lisibilité de l'étiquette.
Pour être efficace, l'information doit être non seulement
disponible mais aussi claire, précise et compréhensible.
En matière d'étiquetage, il convient d'évoquer deux acquis
majeurs. L'un concerne la viande bovine : le règlement
n° 1760/2000 a récemment instauré un
système
réglementaire d'étiquetage de la viande bovine
,
composé de mentions obligatoires et de mentions volontaires
encadrées, et un système de traçabilité. Les
mentions obligatoires sont applicables à tous les stades de
transformation des viandes bovines, des abattoirs à la remise au
consommateur final.
Votre rapporteur pour avis regrette, sur ce point, que
certaines dispositions françaises, particulièrement importantes
pour le consommateur, ne soient plus obligatoires (indication de la
catégorie et de la race de l'animal).
L'autre concerne le poisson : en vertu du
nouveau règlement de
base sur l'organisation commune de marché dans le secteur des produits
de la pêche et de l'aquaculture
, tous les produits de la mer
proposés à la vente au détail au consommateur final
devront comporter, dès le 1
er
janvier 2002, la
dénomination commerciale de l'espèce, la méthode de
capture ou de production (pêche en eau douce, en mer ou en aquaculture)
et la zone de production du poisson (Atlantique Nord ou Sud, mer du Nord,
Méditerranée...). La traçabilité instaurée
tout au long de la chaîne de commercialisation devra être
assurée par un étiquetage ou un emballage du produit ou par tout
document commercial, comprenant au minimum le nom scientifique du produit, son
classement tarifaire et, le cas échéant, le numéro
d'agrément sanitaire de l'entreprise. En cas d'importation,
l'importateur communautaire répondra de l'exactitude des informations
contenues sur l'étiquette ou mentionnées dans le document
commercial d'accompagnement.
b)
en ce qui concerne la sécurité
En application du Livre blanc sur la sécurité alimentaire
cité plus haut, la Commission propose, avant la fin de 2001, la
création d'une autorité alimentaire européenne et un
nouveau cadre juridique concernant, notamment, l'hygiène des
denrées alimentaires.
L'Autorité alimentaire européenne
Cette autorité alimentaire européenne sera fondée sur les
principes du niveau le plus élevé d'indépendance,
d'excellence scientifique et de transparence. L'Autorité devrait
être indépendante des intérêts industriels et
politiques, être soumise à un contrôle public rigoureux,
être une référence scientifique reconnue et travailler en
étroite collaboration avec les organismes scientifiques nationaux.
Les tâches de l'Autorité consisteraient essentiellement
à évaluer et à faire connaître les risques
. La
gestion des risques, y compris la législation et les contrôles,
doit rester de la compétence des institutions européennes, qui
sont responsables devant le public européen. A ce propos, le
Sénat a adopté en juin 2001 une résolution sur la
sécurité alimentaire, rapportée au nom de votre commission
par M. Jean Bizet, qui insiste pour
que l'Autorité Alimentaire
européenne ne soit pas investie de la responsabilité de gestion
des risques et, en particulier, du système d'alerte rapide.
Le Conseil d'administration de l'Autorité, nommé pour cinq ans,
sera composé de conseillers issus de différentes agences
alimentaires nationales ainsi que de représentants de la Commission, du
Parlement européen et des différentes professions
concernées.
Il est prévu que les tâches de l'Autorité
comprendront :
-
l'évaluation des risques
fondée sur des avis
scientifiques concernant toutes les questions ayant un impact direct ou
indirect sur la santé et la sécurité des consommateurs, en
rapport avec la consommation de denrées alimentaires. Elle couvrira donc
la production primaire de denrées alimentaires (aspects agricoles et
vétérinaires), les processus industriels, le stockage, la
distribution et le commerce de détail. L'Autorité s'occupera
également des questions de santé et de bien-être des
animaux et prendra en considération les évaluations de risques
dans d'autres domaines, notamment les secteurs de l'environnement et de la
chimie, lorsque celles-ci interagissent avec les évaluations de risques
relatives à l'alimentation ;
-
la récolte et l'analyse de l'information
: le Livre blanc
estime qu'il est urgent de trouver et d'exploiter les informations actuellement
disponibles dans la Communauté et le monde entier sur les questions de
sécurité alimentaire. L'Autorité aura un rôle
préventif à jouer en élaborant et en mettant en oeuvre des
programmes de surveillance et de contrôle de la sécurité
alimentaire. Elle devra établir un réseau de contacts avec des
agences similaires, des laboratoires et des groupes de consommateurs dans
l'ensemble de l'Union européenne et les pays tiers ;
-
la communication
: l'Autorité devra prendre des
dispositions particulières pour informer toutes les parties
intéressées de ses conclusions, en ce qui concerne non seulement
les avis scientifiques, mais aussi les résultats de ses programmes de
surveillance et de contrôle. L'Autorité doit devenir le premier
point de contact où adresser automatiquement les demandes d'informations
scientifiques sur la sécurité alimentaire et les questions de
nutrition ou signaler les problèmes constatés. Une
Autorité bien visible faisant preuve de résolution en
matière de sécurité alimentaire constituera un
élément clé du rétablissement et du maintien de la
confiance des consommateurs européens.
Le budget de départ de l'Autorité avoisinera 40 millions
d'euros, pour 250 employés, puis passera à 70 millions
d'euros environ, pour 330 salariés. La question pendante du siège
de l'Autorité devrait être résolue prochainement et
autoriser sa mise en route rapide, comme le souhaite votre rapporteur pour
avis.
Dans la perspective d'une protection toujours plus grande du consommateur,
votre rapporteur pour avis exercera sa vigilance sur les modalités de
mise en place de l'Autorité alimentaire européenne et sur son
mode de fonctionnement.
La refonte de la législation communautaire, notamment par la
proposition de règlement sur l'hygiène des denrées
alimentaires
Les propositions de la Commission visent à rendre chaque acteur
composant la chaîne alimentaire responsable au premier chef de la
sécurité alimentaire. Elles tendent aussi à fusionner,
harmoniser et simplifier les prescriptions détaillées dans 17
directives concernant l'hygiène des aliments.
La
proposition de règlement relatif à l'hygiène des
denrées alimentaires
actualise les dispositions de la directive
n° 93/43/CEE du Conseil du 14 juin 1993 relative à
l'hygiène des denrées alimentaires, en étendant leur
application à tous les stades de la chaîne de production et de
distribution,
y compris à celui de la production primaire.
La réforme de la législation européenne sur
l'hygiène alimentaire prévoit d'abroger les prescriptions
détaillées qui figurent dans les directives sectorielles en
vigueur pour les denrées animales, les exploitants devant
désormais définir eux-mêmes les mesures de
sécurité sanitaire à respecter, comme c'est
déjà le cas pour les denrées végétales.
A cet effet, elle prévoit
la mise en oeuvre du système HACCP
(Hazard Analysis Critical Control Point), selon lequel les entreprises
alimentaires -à l'exception toutefois des producteurs primaires- doivent
elles-mêmes identifier les dangers et les points critiques de leur mode
de production et mettre en oeuvre les moyens de les prévenir. Les
mesures préventives prises dans ce cadre doivent être
consignées dans un registre des autocontrôles.
Des guides de bonnes pratiques d'hygiène pourront néanmoins
être élaborés par les fédérations
professionnelles pour guider les entreprises dans cette démarche.
Parallèlement, ce texte devrait servir de fondement à
l'élaboration
d'objectifs de sûreté alimentaire
(OSA)
, destinés à orienter les professionnels sur les
résultats à atteindre dans ce domaine. Dans l'attente de leur
élaboration, les critères définis dans les directives
sectorielles restent en vigueur.
Par ailleurs, la proposition de règlement participe au renforcement de
la
traçabilité
des denrées alimentaires à
travers deux types de dispositions. Elle soumet, d'une part, l'ensemble des
entreprises du secteur alimentaire à une obligation d'enregistrement
auprès de l'autorité compétente, le numéro
attribué à cette occasion devant accompagner le produit
jusqu'à destination. Elle impose, d'autre part, aux opérateurs de
garantir l'efficacité des procédures de retrait du marché
en cas de risque pour la santé des consommateurs.
Enfin, elle autorise une
certaine flexibilité dans l'application de
ces règles en faveur des petits établissements
, notamment
ceux situés dans des régions soumises à des
contraintes
géographiques
particulières, ainsi que pour la
fabrication
de produits traditionnels
, sous réserve que la mise en oeuvre des
objectifs de sûreté alimentaire ne soit pas menacée.
Le caractère prégnant des préoccupations de
sécurité alimentaire ne doit pas, pour autant, occulter
l'avancée majeure que représente, du point de vue de la
protection des consommateurs,
l'accord intervenu sur la réforme de la
directive 92/59 relative à la sécurité
générale des produits
. Cet accord, largement
préparé sous présidence française, permettra
d'instaurer au plan communautaire une exigence générale de
sécurité pour tout produit placé sur le marché ou
mis à la disposition des consommateurs.
Les principales modifications de la directive 92/59, applicable sous
deux ans, portent sur :
- une clarification des produits visés par les règles
relatives à la sécurité générale des
produits ; à l'avenir, celles-ci s'appliqueront à l'ensemble
des produits de consommation, y compris les produits
« migrant » du secteur professionnel vers le marché
grand public et les produits utilisés ou mis à la disposition des
consommateurs par des prestataires de services, tels que les instituts de
beauté, les hôtels, etc... ;
- une meilleure définition et un renforcement des
responsabilités des producteurs et des distributeurs, y compris la
responsabilité de rappeler des produits dangereux, le cas
échéant ;
- une transparence accrue, qui impose aux producteurs et aux distributeurs
d'informer les autorités et de collaborer avec elles si des produits se
révèlent dangereux ; elle donne également aux
consommateurs le droit de savoir quels produits sont dangereux et quelles
mesures ont été prises ;
- une surveillance plus active du marché et une meilleure
collaboration entre les autorités nationales de contrôle, y
compris l'établissement d'un réseau européen de
sécurité des produits ;
- des critères plus stricts en matière d'évaluation
de la sécurité des produits ;
- des règles simplifiées permettant d'intervenir rapidement
au niveau communautaire pour retirer les produits dangereux du marché et
des règles de fonctionnement renforcées pour le système
communautaire d'alerte rapide.
Votre rapporteur pour avis se félicite de ce pas important en vue
d'une sécurité accrue de l'environnement de consommation, qu'elle
souhaite élargir au champ des services. Elle appelle de ses voeux la
transposition rapide de cette directive par les autorités
françaises.
3. Des insuffisances persistantes à pallier rapidement
Les
progrès développés ci-dessus sont loin d'assurer
l'entière sécurité des consommateurs.
Instance consultative placée sous une triple tutelle
ministérielle, le Conseil National de l'Alimentation (CNA)
représente toute la « chaîne alimentaire »
(agriculteurs, transformateurs, industriels, artisans, restaurateurs,
distributeurs) et la société civile (consommateurs, usagers). En
cette qualité, il a rendu récemment deux avis, très
éclairants, qui mettent au jour la
nécessité de
nouvelles mesures pour permettre l'effectivité du principe de
précaution et de la traçabilité.
Le principe de précaution
Le Conseil national de l'alimentation (CNA) estime, tout d'abord, qu'il
convient de définir le principe de précaution et d'en
prévoir une définition spécifique au domaine alimentaire.
La définition posée par la loi Barnier du 2 février
1995, qui se fonde principalement sur le caractère irréversible
des atteintes à l'environnement, paraît insuffisante.
Le CNA s'accorde à réserver l'application du principe de
précaution à « un risque susceptible de
générer un danger dont l'aléa peut être
apprécié par une hypothèse sérieuse, appuyée
sur une information pertinente, quoique non vérifiée
scientifiquement ».
Le CNA estime, en outre, que la mise en oeuvre du principe de précaution
relève avant tout de la compétence et de la responsabilité
de l'Etat mais que l'efficacité d'une politique fondée sur ce
principe ne doit pas seulement reposer sur l'Etat. Celui-ci, en effet, ne peut
pas avoir une connaissance exhaustive de la diversité des processus de
production, de transformation, de transport des denrées alimentaires.
Les entreprises ont donc un rôle à jouer.
Certes, les entreprises ne doivent pas être confrontées à
l'obligation de prendre seules des mesures au-delà de leurs obligations
générales de sécurité résultant des textes
en vigueur, car elles ne disposent souvent pas de l'expertise scientifique
nécessaire.
Il faut en revanche
créer pour les entreprises un devoir
d'alerte
. Selon le CNA, ceci suppose de leur ouvrir, par des moyens
à déterminer, la possibilité de demander un avis à
l'AFSSA.
Enfin, le CNA appelle de ses voeux une « réflexion sur les
modes alternatifs d'indemnisation » des consommateurs dans
l'impossibilité d'engager la responsabilité collective d'une
entreprise. Il évoque la création d'un fonds de garantie, une
assurance de type « catastrophes naturelles », une
responsabilité collective des filières ou bien encore une
assurance directe obligatoire.
La traçabilité
Si de nombreuses améliorations sont en cours, notamment dans les
entreprises, le Conseil constate que,
sauf dans la filière bovine, la
traçabilité est encore très partielle
et reste en
général une stratégie d'entreprise plutôt qu'une
stratégie collective.
Il dénonce le peu d'initiatives collectives structurantes au sein des
filières au regard du développement de très nombreux
outils par des entreprises souvent spécialisées dans
l'échange de données informatisées et l'existence de
standards internationaux. En outre, les nouveaux systèmes de transfert
d'informations laissent entrevoir des possibilités immenses en ce qui
concerne le développement de l'information sur les denrées
alimentaires. Au-delà des informations strictement relatives à la
sécurité des aliments, des informations relatives, par exemple,
aux particularités éthiques ou environnementales des modes de
production peuvent être acheminées. Au plan réglementaire,
la possibilité plus large, ouverte par la loi d'orientation agricole de
1999, de prévoir des dispositions par décret, n'a pas encore
été utilisée depuis deux ans.
Les principes mêmes de la fixation des règles de
traçabilité n'ont pas encore été
établis
, notamment sur le point de savoir ce qui relève de la
responsabilité de l'Etat, de celle des filières et de celle des
entreprises.
C'est pourquoi le Conseil estime que
plusieurs décrets, mis à
l'étude dès l'adoption de la loi d'orientation agricole,
devraient être rapidement publiés
, notamment en ce qui
concerne la filière bovine et les organismes génétiquement
modifiés. D'autres décrets devraient être
préparés dans les domaines et selon les modalités qui
résultent des analyses ci-dessous.
Le Conseil appelle à une clarification du concept de
« traçabilité », invoqué sans
discernement.
En matière de sécurité des aliments, les exigences des
consommateurs sont très fortes. La
traçabilité à
finalité sanitaire
, qui permet des mesures de gestion des risques a
posteriori en permettant le retrait ciblé de produits non-conformes, est
donc un outil nécessaire.
En matière d'information sur la qualité des denrées
alimentaires, et notamment des modes de production des produits, les attentes
consuméristes sont aussi réelles. Pour permettre de donner une
information loyale aux consommateurs, la mise en oeuvre d'une
traçabilité à finalité informative
est
souhaitable.
Cependant, le Conseil considère que la traçabilité doit
rester au service d'intentions viables pour les filières et
d'informations attendues par les consommateurs. Ainsi,
le Conseil demande de
ne pas laisser croire que la traçabilité permettrait d'acheminer
toute l'information relative à un produit.
Elle permet uniquement de
faire suivre, d'un stade de la filière à un autre, une
information prédéfinie. Les informations à acheminer,
dès lors qu'aucune obligation réglementaire n'existe
déjà, doivent donc être débattues au sein de chaque
filière et entre tous les maillons qui la constituent. Le Conseil estime
que les pouvoirs publics devraient considérer cette négociation
comme un préalable à chaque décret qu'ils seront
amenés à prendre et qui concerne la traçabilité
dans les filières agroalimentaires. Les membres du Conseil estiment
qu'une réelle structuration des filières agricoles et
alimentaires, par exemple de la filière poisson, est indispensable pour
l'expression d'intérêts collectifs négociés relatifs
à la traçabilité.
Enfin, le CNA met en garde contre une utilisation dévoyée de
la traçabilité.
La traçabilité doit être
construite comme un outil de confiance pour le consommateur et non comme un
instrument de marketing. Le Conseil demande à cet égard aux
pouvoirs publics de veiller à ce que la réglementation sur la
publicité trompeuse soit scrupuleusement appliquée. Une
traçabilité ne doit évidemment pas être
mentionnée si elle n'est pas assurée. Mais, en outre, ni la
publicité, ni certaines mentions valorisantes, ne doivent donner
à penser que des produits ont été obtenus dans des
conditions notablement différentes d'autres produits de la même
famille, au seul motif que leur traçabilité serait
assurée.
Votre rapporteur pour avis souligne l'intérêt de ces
contributions du CNA. Elle est préoccupée par les lacunes et les
imprécisions qu'il relève, tant dans l'application du principe de
précaution que dans la mise en oeuvre de la traçabilité.
Elle invite le Gouvernement à s'inspirer des suggestions du Conseil,
qu'elle estime innovantes et constructives pour une meilleure
sécurité des consommateurs.
4. Conforter la situation des Marchés d'intérêt national, maillon essentiel de la sécurité alimentaire
Les
Marchés d'intérêt national (MIN), services publics dont
l'activité s'étend sur la France entière, sont des
marchés de gros agro-alimentaires, des parcs logistiques et des
plate-formes multimodales à vocation régionale, nationale et
internationale au service de tous les professionnels. En assurant
l'approvisionnement de tous les types de professionnels de l'alimentaire
-notamment-, les MIN assurent une
mission spécifique dans la mise en
oeuvre de la traçabilité et des contrôles
-assurés sur place par la DGCCRF, la Direction des douanes et les
services vétérinaires- pour garantir la sécurité
tout au long de la chaîne alimentaire.
Ils ont consenti à cette fin des
investissements importants
,
inclus dans l'enveloppe des 68 millions d'euros qu'ils ont globalement investis
en 2000. Les obligations réglementaires en matière de produits
carnés les y ont contraints ; l'entrée en vigueur prochaine des
exigences de traçabilité pour les produits de la mer et de
l'aquaculture commande également des adaptations du secteur marée
; enfin, l'exigence de qualité pourrait s'imposer, dans un avenir
proche, sur la commercialisation des fruits et légumes, au vu des
études menées par la Commission européenne sur les
résidus de pesticides.
Une
réflexion sur la qualité
s'est engagée au sein
des MIN ; elle pourrait aboutir à une démarche collective de
certification ou de qualification HACCP (Hazard Analysis Critical Control
Point), qui présenterait l'avantage de permettre aux MIN de se
positionner comme un circuit de commercialisation sécurisé,
offrant toutes les garanties aux consommateurs.
Ces démarches, pour être menées avec plus de
sérénité, gagneraient à être
complétées par des
évolutions du cadre
législatif et foncier
, dont la responsabilité repose sur les
pouvoirs publics. Il conviendrait, en effet, de sécuriser le cadre
juridique de l'exercice de l'activité des MIN. Ce cadre a
été fixé par l'ordonnance 67-808 du 22 septembre 1967
-codifiée depuis par l'ordonnance 2000-912 du 18 septembre 2000- et par
le décret n°68-659 du 10 juillet 1968 portant organisation
générale des marchés d'intérêt national. Les
lois de décentralisation du début des années 1980 n'ont
pas intégré la modification de ce cadre, si bien que des
contradictions gênantes existent entre ces deux sources de droit et que
les MIN se trouvent fréquemment en situation d'infraction au droit.
Le statut juridique des MIN s'inscrit dans une ambiguïté
fondamentale : les MIN sont partagés entre la dimension de service
public de leur activité -animation du territoire, approvisionnement du
commerce de proximité, sédentaire ou forain- et sa gestion
privée. Ils doivent marier le financement privé au contrôle
public de la domanialité.
C'est dans cette optique que le gouvernement a prévu, dans le projet
de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
déposé au Sénat le 30 mai dernier, de permettre aux
opérateurs de détenir des droits réels sur les immeubles
qu'ils occupent
. Ainsi, l'article 31 ouvre la possibilité de
reconnaître aux entreprises des droits réels sur l'emprise du
marché d'intérêt national de Paris-Rungis, en fonction de
leurs efforts en matière d'investissement. Le présent article
déroge donc à la fois aux dispositions de la loi n° 88-13 du
5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation et de la loi
n° 94-631 du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droits
réels sur le domaine public de l'Etat. D'ores et déjà, les
multiples collectivités publiques propriétaires ont consenti
à se priver, pour un temps limité, de l'usage de leurs parcelles,
dans le cadre de la convention de 1964 signée avec l'Etat et reprise
dans la convention de 1967 mettant à disposition de la SEMMARIS,
société gestionnaire du marché, lesdits terrains.
Les nouveaux titres d'occupation conféreront à leurs
titulaires un droit réel dont l'attribution sera subordonnée
à un effort d'investissement correspondant.
Ils seront
délivrés par la société gestionnaire, après
avis du préfet, ce qui permettra une souplesse de gestion
nécessaire à la vie du marché. Ils seront, en outre,
cessibles, transmissibles et pourront faire l'objet d'un nantissement ou d'une
hypothèque ; ils ouvriront également la possibilité de
recourir au crédit-bail, ce mode de financement étant cependant
strictement réservé aux équipements et aménagements
exclusivement affectés à l'activité des opérateurs.
Ces dispositions permettront ainsi aux opérateurs du marché, non
seulement de valoriser leurs investissements, mais également de disposer
d'une garantie suffisante pour obtenir les concours bancaires souhaités
et nécessaires.
En contrepartie de ces avantages, il est prévu de transformer par
voie réglementaire les actuels périmètres de
protection
-périmètres interdisant les implantations de
grossistes-
entourant le marché de Rungis
en deux étapes,
pour rendre la réglementation conforme au droit européen en
supprimant les distorsions de concurrence, ce qui permettra d'éteindre
les contentieux en cours. En effet, certains sites illégaux avaient
été commis par la puissance de tutelle du MIN ; plusieurs
grossistes ont ainsi pu gagner des recours devant le Conseil d'Etat.
Ainsi, seraient réunies, en faveur du développement du
marché d'intérêt national de Paris-Rungis, les conditions
nécessaires permettant de satisfaire, à la « respiration
» souhaitable des entreprises dans la vie économique d'aujourd'hui,
sans méconnaître ni les intérêts du consommateur, ni
l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de
distribution.
Votre rapporteur pour avis souhaite que ces dispositions soient prises
rapidement et s'inquiète en conséquence de la non-inscription
à l'ordre du jour prévisionnel du Sénat de l'examen du
projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier. Elle rappelle l'importance d'une clarification juridique de
l'activité des MIN, dont le rôle en matière de
sécurité alimentaire a été souligné.
B. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS EN SITUATION DE FRAGILITÉ
La poursuite de la progression de la consommation a quelque peu occulté la persistance de l'exclusion sociale d'une frange de la population française. Ces situations de détresse demeurent et votre rapporteur pour avis y est particulièrement sensible. C'est pourquoi la politique de la consommation doit continuer à protéger les consommateurs en situation de fragilité.
1. La mise en oeuvre de la réforme du dispositif de lutte contre le surendettement
La mise
en oeuvre de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions, qui a réformé la procédure de
traitement des situations de surendettement, tente de répondre, sur ce
point, aux préoccupations de votre commission et de son rapporteur pour
avis.
Les dernières statistiques annuelles disponibles confirment la poursuite
de la croissance du nombre de ménages en situation de surendettement,
même si elles attestent du ralentissement conjoncturel de cette
croissance.
En 2000, les commissions de surendettement ont été saisies de
148.408 demandes d'ouverture de la phase amiable de la procédure,
chiffre en augmentation de 4,2 % par rapport à l'année
précédente.
De 1994 à 2000, le nombre de dossiers
déposés devant la Commission de surendettement est passé
de 68.608 à 148.408 soit une croissance de 115 %.
Les dossiers traités par les commissions de surendettement
révèlent que l'origine du surendettement a évolué
depuis quelques années. Si le surendettement avait, il y a quelques
années, essentiellement pour cause un recours immodéré au
crédit, l'impossibilité pour les ménages de faire face
à leurs dettes a désormais souvent pour origine une perte brutale
de revenus.
La réforme du 29 juillet 1998, entrée en vigueur en
février 1999 a renforcé l'efficacité du dispositif
tout en tendant à prévenir l'exclusion.
L'efficacité de la procédure de gestion du
surendettement s'est trouvée améliorée sur plusieurs
points :
- la composition de la commission a été renforcée par
la présence du directeur départemental des services fiscaux. Sa
présence permet d'améliorer le traitement coordonné des
dettes publiques même ci celles-ci restent en dehors du champ de
compétence de la commission ;
- de nouvelles garanties sont accordées au surendetté.
Désormais, sur sa demande, il peut être entendu par la commission
et obtenir, de plein droit, la vérification judiciaire des
créances qu'il conteste ;
- la durée maximale du rééchelonnement des
créances est portée de 5 à 8 ans, ce qui permet de
desserrer les contraintes de remboursement à la charge du
surendetté et d'augmenter le taux de succès des plans ;
- les sommes correspondant aux échéances reportées ou
rééchelonnées dans le cadre de mesures recommandées
porteront intérêt à un taux qui ne peut être
supérieur au taux d'intérêt légal.
Les mesures destinées à prévenir l'exclusion
La saisine d'urgence du juge pour obtenir la suspension des poursuites a
été rendue possible puisqu'elle peut désormais intervenir
sur l'initiative du président de la commission, du
délégué de ce dernier, du représentant local de la
Banque de France ou du débiteur.
En outre, la loi prévoit des mesures exceptionnelles pour apporter une
solution aux situations de surendettement sans issue, notamment par effacement
des dettes autres que fiscales ou parafiscales à la suite d'un moratoire
d'une durée maximale de trois ans.
Enfin, le montant des ressources devant demeurer à la disposition des
ménages dans le cadre d'un plan de remboursement, conventionnel ou
résultant de mesures recommandées, est harmonisé par
référence à la quotité saisissable du salaire telle
qu'elle résulte de l'article L-145-2 du code du travail. Cette part de
ressources ne peut être inférieure au revenu minimum d'insertion
dont disposerait le ménage. L'application uniforme de cette disposition
a pu générer des difficultés, notamment du fait des
différences de mode de vie et de coût de la vie en milieux urbain
et rural.
2. La prévention du surendettement
Votre
commission insiste à nouveau sur la nécessité de mettre en
place des actions de prévention du surendettement en direction des
publics en situation de fragilité.
Dans ce domaine, il lui apparaît notamment utile d'attirer l'attention
des pouvoirs publics sur la nécessité de
mieux encadrer le
recours aux crédits renouvelables.
L'examen des dossiers de surendettement fait, en effet, apparaître
combien les comptes renouvelables sont, pour les personnes en
difficulté, un facteur de risques. Ces consommateurs ont parfois du mal
à saisir les caractéristiques et les conséquences
financières de ces crédits de trésorerie, alors même
que ceux-ci peuvent être obtenus très rapidement sur un simple
appel téléphonique.
Votre Commission des Affaires économiques partage le point de vue des
associations de consommateurs qui réclament une amélioration de
l'information sur le fonctionnement des crédits renouvelables. Elle
souhaite également que la reconduction annuelle de ce type de
crédit ainsi que l'ouverture de nouvelles tranches de crédit
fassent l'objet d'une approbation formelle du consommateur et soient l'occasion
d'une information détaillée des clients sur les
conséquences financières des choix effectués et sur la
possibilité de refuser ces nouveaux crédits.
Dans cette perspective, votre commission se félicite de l'adoption -l'an
passé- par le Conseil national de la Consommation (CNC) d'un avis sur la
publicité en matière de crédits à la consommation
et de crédits renouvelables et de
l'étude remise par la Banque
de France en octobre 2001 relative aux causes et mécanismes du
surendettement
.
Il est, en effet, indispensable que les professionnels et les consommateurs
s'accordent sur la nécessité de mieux informer les
détenteurs de crédits renouvelables, sans toutefois porter
atteinte à leur droit à la citoyenneté et à la
dépense.
Votre rapporteur pour avis engage le Gouvernement à poursuivre la
réflexion -également engagée à l'échelon
communautaire- sur les moyens de renforcer la protection du consommateur en
cette matière. Elle salue le soutien apporté par le Gouvernement
à l'amendement retenu par le Parlement en deuxième lecture du
projet de loi portant mesures urgentes de réforme à
caractère économique et financier, dont l'objet tend à
aménager le délai de forclusion
de deux ans actuellement
prévu par l'article L. 311-37 du code de la consommation pour
toute action intentée devant le tribunal d'instance
en cas de litiges
nés de l'application des dispositions législatives et
réglementaires encadrant le crédit à la consommation.
Aux termes de cet amendement, ce délai de forclusion ne s'applique
qu'aux seules actions en paiement afin de permettre à l'emprunteur de
bénéficier du régime de droit commun de la prescription,
dont les délais sont beaucoup plus longs en cas de contestation de la
régularité du contrat de prêt.
C. LES NOUVEAUX DÉFIS
La politique de protection du consommateur se trouve cette année, au niveau européen comme au niveau national, devant trois défis majeurs : le développement des aliments comprenant des organismes dont le patrimoine génétique a été modifié, l'essor du commerce électronique et l'introduction prochaine de l'euro fiduciaire.
1. Les OGM
Le développement rapide de l'utilisation des organismes génétiquement modifiés (OGM) suscite autant d'engouement de la part des industriels que de craintes de la part des consommateurs. Devant ces considérations contradictoires, les pouvoirs publics s'efforcent de définir un cadre législatif qui, sans freiner le développement d'une technologie aux applications de plus en plus nombreuses, assure aux consommateurs une protection maximale.
a) Des applications de plus en plus larges mais strictement encadrées
Un
organisme génétiquement modifié est un organisme (une
plante, un animal, une bactérie, un virus) dans lequel on a introduit
artificiellement un ou plusieurs gènes, soit inconnus de l'espèce
à laquelle appartient cet organisme, soit appartenant à
l'espèce mais ayant subi plusieurs manipulations
génétiques. Une fois introduits dans un individu, ces
gènes -résistance aux pesticides, tolérance aux
herbicides...- seront transmis à sa descendance.
La
directive 90/220 du 23 avril 1990
soumet toute
dissémination à l'examen d'un dossier scientifique. Cette
directive prévoit la prise en compte de l'effet des OGM sur
l'environnement et la santé publique (toxicité, allergie,
compétition, envahissement). Il y a trois niveaux d'utilisation :
- A : milieu confiné
- B : dissémination en milieu non confiné à
des fins d'expérimentation ;
- C : mise sur le marché.
Cette directive a été modifiée par la directive
2001/18/CE du 12 mars 2001
et doit être transposée
dans l'ordre juridique interne avant le 17 octobre 2002.
Elle
renforce les garanties en matière d'environnement et de santé
publique
. Elle prévoit notamment :
- un examen obligatoire par les comités scientifiques
européens des dossiers de demande de mise sur le marché, ainsi
que de toute objection à ces demandes ;
- une rationalisation des procédures selon le niveau de
risque ;
- l'éventuelle consultation d'un comité
d'éthique ;
- la limitation dans le temps -pour une durée maximale de dix ans-
des autorisations de mise sur le marché ;
- un renforcement des dispositions relatives à l'étiquetage
des produits, ainsi que des mesures visant à en assurer la
traçabilité ;
- un suivi systématique, après toute mise sur le
marché, par un dispositif de biovigilance.
Cette directive comporte aussi des dispositions tendant à assurer une
plus grande transparence des décisions relatives aux essais d'OGM.
En France, plusieurs commissions d'experts sont mobilisées :
La CGG : Commission du génie génétique, qui
examine la manière dont a été modifié l'organisme
et classe l'OGM en fonction du risque qu'il peut engendrer. En fonction de
cette classification, des contraintes de confinement seront imposées
proportionnellement aux risques encourus.
La CGB : Commission du génie biomoléculaire, qui
évalue le risque de la dissémination de l'OGM dans
l'environnement et ses conséquences éventuelles sur la
santé publique.
L'AFSSA : Agence française de sécurité sanitaire des
aliments, qui étudie les risques liés à la consommation
des produits OGM ou issus d'OGM.
La Commission de biovigilance examine, quant à elle, les effets de la
dissémination des OGM après l'autorisation de mise sur le
marché.
Ces commissions ne donnent que des avis. Ce sont les pouvoirs publics qui
prennent la décision finale de la dissémination des OGM.
L'autorisation de mise sur le marché est donnée au niveau
européen
. Une entreprise fait sa demande auprès d'un pays de
la Communauté européenne. Ce pays examine la demande en
sollicitant l'avis de ses différents comités scientifiques. Il
transmet ses conclusions (acceptation ou refus) à la communauté
européenne, qui interroge les autres Etats membres. Ce n'est qu'en
dernier recours que la commission prend une décision et fait
éventuellement appel à un vote du Conseil des Ministres
européens. Dans le cas d'une acceptation, le pays dans lequel la demande
a été déposée prend ensuite un arrêté
(dans le cas de la France) donnant l'autorisation de mise sur le marché.
L'entreprise peut ensuite vendre son produit dans tous les Etats membres de
l'Union européenne.
Actuellement, la France a adopté un moratoire sur le colza et la
betterave interdisant la mise sur le marché de tout colza et betterave
OGM, même s'il est autorisé au niveau communautaire. De
même, à sa demande, le Conseil des ministres de l'environnement de
juin 1999 a
suspendu les autorisations de mises sur le marché de
toutes plantes transgéniques
.
Plusieurs variétés de maïs, autorisées
antérieurement, telles que le maïs MON810, résistant aux
insectes, et le maïs T25, tolérant à un herbicide, peuvent
toutefois être cultivées et commercialisées. En 2000, la
culture de maïs génétiquement modifié autorisé
à la mise sur le marché s'est étendue sur un peu plus de
34 hectares, surface qui doit être comparée avec les quelques
3 millions d'hectares de maïs cultivés en France.
Lors de la clôture des états généraux de
l'alimentation en décembre 2000, le ministre de l'agriculture et de
la pêche a indiqué que
le moratoire sur les autorisations d'OGM
ne pourrait être levé que lorsqu'une traçabilité
complète des OGM aurait effectivement été mise en
place
, ce qui suppose l'adoption de règles européennes
claires.
b) Des contraintes d'étiquetages spécifiques à renforcer
Les
aliments contenant des OGM sont, en outre, soumis à une obligation
d'étiquetage spécifique.
La différence fondamentale entre un organisme
génétiquement modifié et le même organisme
« classique » est la présence dans le premier d'un
peu d'ADN supplémentaire (le ou les gènes provenant d'une autre
espèce) et d'une ou plusieurs protéines supplémentaires
(fabriquées à partir des nouveaux gènes). Ces gènes
et protéines ne sont pas présents dans l'organisme que nous
consommons habituellement. Par conséquent, le législateur
prévoit aujourd'hui l'étiquetage des aliments dès que
ceux-ci diffèrent en composition de l'aliment
« non-OGM », c'est-à-dire que dès que
l'aliment contient des morceaux de l'ADN transgénique.
La Commission européenne a adopté, en juillet 2001, un
projet de règlement sur l'étiquetage et la
traçabilité des OGM
, visant à renforcer les
dispositions actuellement en vigueur.
Ce projet prévoit de rendre obligatoire l'étiquetage des aliments
issus d'OGM, même si, à l'issue de leur processus de fabrication,
ils ne contiennent plus d'ADN ou de protéine génétiquement
modifiée, comme c'est le cas pour certaines huiles raffinées.
A la différence de la réglementation actuelle, il s'appliquera
aussi à l'alimentation animale
.
S'agissant de la traçabilité, ce projet de règlement
prévoit la transmission, tout au long de la chaîne commerciale,
des informations relatives à la présence d'OGM, et leur
conservation pour une durée minimale de cinq ans.
Votre
rapporteur pour avis souhaite qu'un accord permette l'adoption rapide de ce
règlement puis sa transposition en droit interne pour éclairer au
plus vite le choix des consommateurs
.
Dès à présent, une réflexion est menée au
niveau national avec les professionnels pour mettre en oeuvre une obligation de
traçabilité des OGM végétaux et de leurs produits
dérivés dans le cadre des dispositions législatives du
code rural et du code de la consommation introduites par la loi d'orientation
agricole n°99-594 du 9 juillet 1999. Ainsi, deux décrets sont
attendus :
- un décret relatif à la traçabilité des
produits végétaux génétiquement modifiés et
de leurs produits dérivés destinés à l'alimentation
humaine et animale : les professionnels devront dans le cas d'utilisation de
ces produits tenir un registre d'entrée et sortie et indiquer à
chaque transaction commerciale la présence d'OGM ou de produits
dérivés d'OGM dans les documents accompagnant les
marchandises ;
- un décret relatif à la surveillance biologique des
végétaux génétiquement modifiés ; la
vente de semences ou plants génétiquement modifiés ainsi
que leur mise en culture devront faire l'objet de déclarations par les
professionnels, ceci afin d'identifier toutes les parcelles cultivées
avec des OGM.
Votre rapporteur pour avis regrette le retard pris dans l'application de la
loi d'orientation agricole sur un volet très sensible pour les
consommateurs.
c) Des débats à suivre
Le débat sur la mise en place de
filières
séparées
Une étude relative à la pertinence économique et la
faisabilité d'une filière « sans OGM »,
réalisée conjointement par l'INRA, la FNSEA et le
ministère de l'agriculture et de la pêche a été
rendue publique le 30 novembre 2000.
Se fondant sur l'aspiration des consommateurs à disposer d'une
information sur la présence d'OGM dans les denrées alimentaires,
cette étude plaide en faveur :
- de la mise en place de filières séparées pour
préserver la liberté de choix des consommateurs ;
- de la définition d'un seuil de présence fortuite pour
départager les deux filières ;
- de l'instauration d'une signalisation plus claire des produits
OGM ;
- d'un partage des surcoûts entre l'amont et l'aval de la
filière ;
- de la poursuite de la recherche et de l'expérimentation sur les
OGM.
Le débat sur les essais en plein champ
L'année 2001 a été marquée par des
arrachages
sauvages de champs expérimentaux de cultures génétiquement
modifiées
, notamment à l'appel de la
Confédération paysanne, qui dénonce les risques de
contamination que représentent ces essais pour les cultures
avoisinantes.
Un avis rendu le 23 juillet 2001 par l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) confirme la lente
dissémination des OGM dans l'environnement
à partir de
parcelles expérimentales. Il révèle, en effet, que des
traces de contamination -de l'ordre de 0,1 %- ont été
décelées sur 41 % des échantillons analysés de
maïs classé non OGM.
L'AFSSA note que cette dissémination provient également pour
partie de l'importation de semences contaminées.
Les essais d'OGM sont soumis à des contraintes variables selon qu'ils
concernent des cultures réalisées exclusivement pour la recherche
ou des cultures bénéficiant déjà d'une autorisation
de mise sur le marché:
- les essais ayant une finalité de recherche et
développement (opérations dites « partie B »)
sont soumis à une autorisation du ministre de l'Agriculture,
après avis de la commission du génie biomoléculaire et
accord du ministre de l'Environnement. Ils doivent respecter des contraintes
renforcées ;
- les essais concernant des cultures pour lesquelles une autorisation de
mise sur le marché a été délivrée, qui
servent à réaliser des tests de distinction,
d'homogénéité ou de stabilité, doivent seulement
respecter les mesures prévues par l'autorisation de mise sur le
marché telles qu'une distance d'isolement ou la présence d'une
barrière pollinique.
Les sites expérimentaux font l'objet de contrôles
systématiques par les agents de la protection des végétaux
qui peuvent, en cas de non-conformité, prendre des mesures de police
sanitaire pouvant aller jusqu'à la destruction. La commercialisation de
leurs récoltes est, en outre, interdite.
Il est désormais question de distinguer les essais entrepris dans
l'intérêt général, à l'instar des essais
visant à évaluer les bénéfices et les risques
associés à telle culture génétiquement
modifiée, des essais poursuivis à seule fin d'amélioration
de la productivité.
Votre rapporteur pour avis souligne la nécessité qu'il y a
à poursuivre la recherche, ne serait-ce que pour faire la preuve de
l'éventuelle dangerosité des OGM.
2. Les transactions électroniques
La dématérialisation des transactions est une des caractéristiques les plus marquantes du commerce de ces dernières années. D'abord grâce aux cartes bancaires, puis avec le paiement en ligne via Internet, les consommateurs règlent leur achat pas voie électronique. Or, la remise en cause de la sécurité de ce mode de paiement a conduit les pouvoirs publics à réagir.
a) La sécurité des cartes bancaires
Avec
près de 38 millions de cartes bancaires en circulation (leur nombre
a presque doublé au cours des dix dernières années), plus
de 2,9 milliards de transactions (soit près de 100 chaque seconde)
et plus de un milliard de retraits auprès des distributeurs automatiques
(soit plus de 30 par seconde), les cartes bancaires sont définitivement
entrées dans la vie quotidienne de nos concitoyens.
Or, depuis le début de l'année 2000, plusieurs faits sont
venus ébranler la confiance accordée jusque là à la
sécurité du système des cartes bancaires :
contrefaçon de cartes bancaires, publication de clés de
« cryptage » des cartes à puce...
Le
mécanisme de sécurité, utilisé depuis dix à
quinze ans, présente donc une incontestable
vulnérabilité
.
En réaction, le Groupement des cartes bancaires (GCB) a tenu des propos
rassurants, vantant la sécurité de son système depuis la
généralisation, à partir de 1993, des cartes à
puce. La conviction du groupement s'appuie bien évidemment sur des
chiffres de fraude bien plus favorables qu'il y plusieurs années ou
largement inférieurs à ceux qui sont constatés dans
d'autres pays.
Sur les 130 milliards d'euros de paiements effectués en France par
cartes bancaires en 1999, le montant de la fraude s'est élevé
à 27 millions d'euros, soit un taux de 0,02 %.
L'évolution de ce
taux de fraude
au cours des dernières
années témoigne des progrès accomplis : il atteignait
0,27 % en 1987, 0,123 % en 1990 et 0,04 % en 1993.
Le taux de fraude est identique en ce qui concerne les retraits
effectués auprès des distributeurs automatiques de billets :
la fraude s'élève à 9 millions d'euros pour des
retraits totaux d'un montant de 58 milliards d'euros.
Ces chiffres ont été contestés, tant en ce qui concerne la
définition donnée à la fraude qu'en ce qui concerne
l'étendue exacte de celle-ci.
En premier lieu, la contestation a porté sur la signification
réelle de ces chiffres car le GCB n'entend, par fraude, que
«
le préjudice financier à la charge des banques
résultant de l'utilisation frauduleuse de cartes perdues, volées,
non parvenues ou contrefaites
».
Cette définition restrictive exclut donc par exemple, le
préjudice subi par les commerçants ou prestataires de services.
En effet, en cas de commande par téléphone,
télécopie ou Internet, assortie d'un numéro de cartes qui
se révélerait volé, l'opération est annulée
par la banque à la demande du possesseur de la carte au détriment
du commerçant. Il convient de noter que ces cas de fraude sont
appelés à se multiplier avec le développement du commerce
électronique. Les paiements en ligne sont à l'origine de
50 % à 60 % des réclamations sur les paiements alors
qu'ils ne représentent qu'à peine 2 % de l'utilisation des
cartes bancaires. Néanmoins, force est de reconnaître qu'en
l'espèce, c'est davantage la sécurisation des paiements en ligne
qui est en cause que la sécurité des cartes bancaires stricto
sensu.
En second lieu, le GCB a dû compléter ses chiffres en
intégrant, dans la mesure de la fraude, ce qui concerne l'utilisation de
cartes bancaires françaises à l'étranger et l'utilisation
de cartes étrangères en France. Dans ces domaines, les taux de
fraude annoncés sont près de 25 fois supérieurs à
ceux indiqués ci-dessus. Le Groupement souligne que cette fraude
élevée s'explique vraisemblablement par le fait que, pour ce type
de paiements, il n'est pas fait utilisation de la puce intégrée
sur les cartes françaises, mais de la seule piste magnétique,
beaucoup moins sûre.
Vanter la sécurité du dispositif et, dans le même temps,
annoncer un plan de 45 millions d'euros pour la «
mise en
place de toutes les mesures nécessaires pour renforcer la
sécurité du système CB dans les meilleurs délais et
les meilleures conditions possibles
» n'a pas contribué
à rassurer les consommateurs.
Le Secrétariat d'État aux PME, au commerce et à
l'artisanat, en charge également de la consommation, s'est
opportunément saisi du dossier.
Des avancées législatives sont attendues dans le cadre du
projet de loi sur la sécurité quotidienne
, en cours d'examen
par le Parlement, qui prévoit plusieurs mesures favorables aux
consommateurs : l'abaissement progressif de 400 à 150 euros de
la franchise en cas de perte ou de vol d'une carte bancaire, l'obligation de
porter à au moins 48 heures le délai de déclaration
de la disparition de la carte, et le non-engagement de la responsabilité
du détenteur de la carte quand celle-ci a été
utilisée sans présentation physique ou sans identification
électronique (mais seulement sur le fondement du code confidentiel).
b) Le développement spectaculaire du commerce électronique
Les
pratiques de consommation ont été marquées ces
dernières années par les premiers développements du
commerce électronique. Cette nouvelle forme de commerce, si elle offre
aux consommateurs de nouvelles opportunités, suscite également
des inquiétudes pour la protection des consommateurs.
Les chiffres clés liés au commerce électronique sont
éloquents : Internet suscite un véritable engouement
à travers le monde, quels que soient les indicateurs utilisés,
qu'il s'agisse du nombre d'utilisateurs ou même du commerce
électronique lié à l'achat de marchandises par le
consommateur.
Le nombre d'utilisateurs d'internet croît rapidement à travers le
monde, atteignant fin 2000, selon les sources, entre 300 et 400 millions de
personnes, soit 100 millions de plus en un an. Les Etats-Unis dominent
toujours, abritant 41 % des utilisateurs, mais le marché
américain, proche de la saturation, devrait connaître une relative
stagnation des accès à Internet, alors que le nombre
d'utilisateurs s'accroîtra encore significativement en Europe, ainsi
d'ailleurs qu'en Asie et, dans une moindre mesure, en Amérique latine..
Si les « cyber-consommateurs », qui commercent via
Internet, ne représentent qu'une minorité parmi les internautes;
leur nombre progresse de manière spectaculaire.
L'Union européenne, forte de ses 370 millions d'habitants, ne
compte que 44 millions d'utilisateurs d'Internet, soit 12 % de la
population totale, contre 150 millions d'utilisateurs aux Etats-Unis (55 %
de la population totale).
D'un pays à l'autre, le nombre d'utilisateurs d'Internet est très
variable : le Royaume-Uni et l'Allemagne font à peu près jeu
égal, avec 20 millions d'internautes, devançant l'Italie (13,4
millions) et la France (9 millions).
Ces deux dernières années, l'ensemble des indicateurs disponibles
montrent que la France intègre peu à peu le commerce
électronique.
En avril 2001, un français sur cinq est connecté à
l'internet à domicile,
contre un sur douze en octobre 1999. La
progression en dix-huit mois est notable.
En outre, les ventes en ligne aux consommateurs français ont
triplé entre 1999 et 2000, comme elles l'avaient fait entre 1998 et
1999, et passent de 200 millions d'euros à 685 millions
d'euros
. Cette hausse spectaculaire s'explique notamment par le
développement des ventes sur Internet dans le secteur des voyages, de
l'informatique et du multimédia, des produits alimentaires et de
l'électroménager.
Le nombre de sites marchands a doublé dans la même période,
passant de 600 à 1.150, avec une répartition par secteurs
proportionnelle au développement des ventes.
Il est à noter que les ventes en ligne ne représentent encore
qu'une très faible part du commerce de détail (0,2 %), mais
que les grands distributeurs et les « vépécistes » font
le pari de la vente en ligne pour les années qui viennent ; ils y
consacrent désormais des budgets conséquents, comme en
témoignent la mise en place de sites marchands effectuée par la
FNAC (FNAC Direct), CORA (Houra.fr) ou CARREFOUR.
Une des raisons de ce faible développement des achats en ligne est
l'insuffisante attention portée jusqu'alors aux services
après-vente (délais de livraison, service client...). Une autre
tient à un certain manque de confiance des consommateurs. Ainsi, 55%
d'entre eux déclarent ne pas avoir confiance et ne pas être
disposés à réaliser des achats sur internet. Sur ce plan,
les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle moteur en favorisant la
sécurisation des paiements et la protection des données
personnelles sur le réseau.
c) Une réglementation qui se met progressivement en place
En
matière d'achats de biens et de services à distance, notamment
par Internet,
l'ordonnance n° 2001-741 du
23 août 2001 transpose la directive européenne 1997/7
sur la vente à distance
, qui permettra aux consommateurs de
bénéficier d'une protection plus importante
. Les dispositions
applicables actuellement aux biens engloberont les services,
sauf les
services financiers et les contrats conclus pour la construction et la vente de
biens immobiliers. L'information précontractuelle du consommateur se
voit considérablement renforcée.
Les obligations du
fournisseur se durcissent
: il doit exécuter sa commande dans
le délai de trente jours à partir du jour suivant celui où
le consommateur a transmis sa commande. Le délai de rétractation
de sept jours est confirmé et étendu aux services. Par exemple,
un consommateur qui voudrait revenir sur un achat effectué par
correspondance pourra le faire dans la semaine suivant l'achat. Il pourra ainsi
renvoyer le produit et être remboursé. L'ordonnance prévoit
aussi l'interdiction de la prospection par automate d'appel ou de
télécopieurs si le consommateur n'a pas donné son
consentement.
Au cours de l'année 2001, s'est également poursuivie
la
négociation de la proposition de directive relative à la
commercialisation à distance des services financiers.
La directive cadre de 97/7/CE du 20 mai 1997 relative aux contrats
négociés à distance n'est pas applicable aux services
financiers. Cette exclusion a été acceptée par l'ensemble
des pays membres dans la perspective de l'adoption d'une directive
spécifique, mieux adaptée aux particularités des services
financiers, notamment en matière de droit de rétractation.
La proposition de directive a pour objet d'imposer aux professionnels la
communication d'informations aux consommateurs préalablement à la
signature du contrat et institue un droit de rétractation
postérieurement à la conclusion du contrat. Les autres
dispositions de la proposition sont, pour l'essentiel, inspirées de la
directive 97/7 et permettent d'accroître la protection du consommateur
dans divers domaines (possibilité d'annulation et de remboursement d'un
paiement en cas d'utilisation frauduleuse de cartes de crédit,
interdiction de la vente forcée, limitation des abus en matière
de démarchage financier, mise en oeuvre de règlements
extrajudiciaires des différends).
Le Gouvernement a, en outre, déposé le 14 juin 2001
un projet de loi sur la société de l'information
transposant,
notamment, la directive communautaire 2000-31 et dont certaines dispositions
visent à protéger le consommateur, en clarifiant les contraintes
juridiques liées à la transaction électronique.
Ce projet de loi vise notamment à :
- sécuriser les échanges électroniques dans un cadre
juridique plus transparent (identification de toute personne ou entreprise
exerçant une activité commerciale en ligne, réglementation
de la publicité en ligne protégeant des abus, extension de la
valeur de la signature électronique, protection des contrats) ;
- garantir la confidentialité des échanges
(libéralisation de l'usage de la cryptologie ; définition
des moyens évitant l'usage de la cryptologie à des fins
délictueuses - « cybercriminalité »-).
Votre rapporteur pour avis souhaite que ce projet de loi soit discuté
le plus rapidement possible -d'autant plus que la directive visée
devrait être transposée avant que ne débute l'année
2002- afin d'offrir aux consommateurs un cadre juridique approprié
à leurs transactions électroniques.
Elle salue, en outre, la
création d'une cellule de veille au sein de la DGCCRF, dite
« centre de surveillance » du commerce électronique,
qui contribuera à l'amélioration de la sécurité des
transactions électroniques.
3. L'introduction de l'euro fiduciaire
La mise
en circulation de billets et pièces en euros au
1
er
janvier 2002 fournit l'occasion de développer
un marché intérieur véritable de la consommation en Europe
en facilitant les relations commerciales.
La Commission européenne estime que,
si cette occasion n'est pas
saisie, les citoyens auront l'impression que le projet essentiel de l'Union
Européenne -le marché intérieur- ne les concerne pas dans
leur vie quotidienne et se résume à un projet conçu pour
servir les intérêts des entreprises.
Afin de favoriser le succès de l'opération, le Gouvernement a mis
en place :
- des
observatoires départementaux de l'euro
. En 2001, ils
assument une fonction pédagogique et participent, au plan local (donc au
plus près des consommateurs), à toutes les actions de
sensibilisation des publics à l'euro. A ce titre, ils constituent des
relais permettant de faire connaître les initiatives multiples des
chambres consulaires, travailleurs sociaux, associations de consommateurs,
associations de mal-voyants...
En leur sein, ils mettent en place une instance de conciliation pour
régler à l'amiable les petits litiges susceptibles de
naître de l'utilisation concrète de l'euro ;
- une
observation des prix
: ciblée sur les produits de
consommation sensibles, elle permet d'assurer une vigilance dissuasive et de
faire jouer la concurrence afin d'éviter toute poussée
inflationniste à l'occasion du passage à l'euro. Elle vise
à communiquer aux acteurs économiques l'idée que la
liberté des prix est une responsabilité partagée.
Concrètement,
l'observation des prix permet d'évaluer la
pratique du double affichage des prix et le respect du taux de conversion de
l'euro
. Il apparaît aujourd'hui que le double affichage ne rencontre
de réelles difficultés qu'auprès des restaurateurs et des
marchés forains. Globalement, les erreurs de conversion ont disparu.
Quelques hausses de prix inexpliquées subsistent -notamment chez les
coiffeurs-, mais l'appréhension d'une hausse générale des
prix sous le prétexte de la conversion en euros ou de son anticipation
-en raison de l'accord de stabilité des prix, conclu entre distributeurs
et industriels du 1
er
novembre 2001 au
1
er
avril 2002-, semble injustifiée. La DGCCRF
explique que la concurrence, et les contrôles renforcés qu'elle
mènera, seront les meilleurs remparts contre une hausse des prix. Il ne
faut pas occulter pourtant le risque, à prix constant, d'une baisse de
la qualité ou d'ajustements des quantités par le biais du
conditionnement.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement fasse tout pour
éviter une perte de pouvoir d'achat des consommateurs et l'exclusion des
plus vulnérables d'entre eux à l'occasion du passage à la
monnaie unique.