IV. UNE ADAPTATION INÉLUCTABLE DES UNIVERSITÉS AU MONDE ACTUEL
Trop longtemps repliée sur elle-même, l'université doit aujourd'hui impérativement s'ouvrir sur l'extérieur, développer ses potentialités en usant de davantage d'autonomie et accepter une évaluation de ses formations.
A. L'OUVERTURE DU SYSTÈME UNIVERSITAIRE SUR L'EXTÉRIEUR
Cet objectif passe par la construction d'un espace européen de l'enseignement supérieur, c'est-à-dire une harmonisation des cursus universitaires et un développement des échanges étudiants, qui implique notamment de mieux accueillir les étudiants étrangers dans nos universités.
1. Vers l'harmonisation européenne des cursus
a) Le système 3-5-8 : une fragilisation des diplômes intermédiaires ?
Le
processus d'harmonisation européenne des cursus d'enseignement
supérieur sur le modèle anglo-saxon, engagé à
l'initiative de M. Claude Allègre à la Sorbonne et
prolongé à Bologne et à Prague s'est progressivement
élargi à 29 puis à 32 pays. Il déborde
aujourd'hui les limites de l'Union Européenne et se traduit par
l'adoption, au niveau des ministres de l'éducation d'orientations qui
doivent présider à la mise en place d'un espace européen
de l'enseignement supérieur. Dans le même temps, les
conférences nationales des présidents d'universités ont
constitué, à l'échelle européenne, une association
commune, l'Association de l'Université Européenne (AUE),
présidée par M. Eric Froment, professeur à
l'Université de Lyon.
La principale orientation retenue porte sur la recherche des niveaux de
diplômes qui permettent d'organiser de manière plus satisfaisante
la mobilité des étudiants en cours et en fin de cursus. Pour les
différents pays, ces niveaux de référence ont
été définis à bac + 3 (licence ou
bachelor), à bac + 5 (mastaire ou master) et à
bac + 8 (doctorat).
Des réformes ont été engagées, dans plusieurs pays
européens, pour situer les diplômes majeurs par
référence à ces trois niveaux.
b) Les incidences pour les diplômes nationaux
Pour la
France, ce processus européen d'harmonisation des diplômes a
conduit :
- à bac + 3, à réactiver la licence
notamment à la faveur d'une campagne d'habilitation qui a permis
d'introduire plusieurs centaines de licences professionnelles dans les
établissements ;
- à créer le grade de mastaire qui constitue le cadre de
référence permettant de « positionner »
à bac + 5 divers types de diplômes et notamment les DEA,
les DESS et des diplômes d'ingénieur ou les écoles de
commerce.
En accédant à la fois aux diplômes concernés et au
grade de mastaire, les titulaires de ces titres auront plus de facilité
pour faire reconnaître leur niveau soit par des établissements
universitaires étrangers, soit par des entreprises
étrangères lorsqu'ils sont à la recherche d'un emploi.
Au cours de son intervention devant la conférence des présidents
d'université, le 5 juillet 2000, le ministre a proposé aux
établissements l'ouverture d'une concertation en vue de simplifier la
gamme des diplômes délivrés et de réduire le nombre
de ces derniers en privilégiant des intitulés plus lisibles au
plan international. En lieu et place du DEA, du DESS et du magistère, il
a proposé de créer un mastaire recherche et un mastaire
professionnel, voire un mastaire appliqué.
On rappellera que le mastaire créé en juin 1999 par
M. Claude Allègre pour harmoniser les diplômes
supérieurs européens correspond à cinq années
d'études après le baccalauréat. Comme le mastaire est le
seul grade qui ne soit pas un diplôme, à la différence du
baccalauréat, de la licence ou du doctorat, le ministre a
suggéré de rassembler les diplômes universitaires de
troisième cycle, DEA et DESS sous l'appellation unique de mastaire,
celui devenant dans le même temps un véritable diplôme
universitaire. Il a en outre suggéré de simplifier les
dénominations des licences en les limitant à une dizaine
d'intitulés.
Alors que l'harmonisation européenne des cursus avait pour objectif
selon M. Claude Allègre, outre la création du mastaire,
de « surligner » les diplômes existants, votre
commission constate que ce système risque aussi de fragiliser les
diplômes intermédiaires comme le DEUG et la maîtrise.
Elle souligne le manque de clarté, voire la confusion du discours
officiel quant aux conséquences de l'harmonisation européenne des
cursus sur les diplômes français et exprime la crainte que
celle-ci ne mette en cause les diplômes post-baccalauréat (DEUG,
DUT et BTS) en deux ans, ainsi que la maîtrise, effectuée en
quatre ans.
Elle note en particulier qu'un allongement éventuel d'un an de la
durée de la scolarité modifierait radicalement la nature des
diplômes des filières sélectives courtes et
professionnalisées, dont la vocation première reste l'insertion
professionnelle immédiate, même si des diplômés d'IUT
et de BTS, de plus en plus nombreux, poursuivent des études
supérieures ultérieures.
S'agissant des premiers cycles, un allongement d'un an de la scolarité
du DEUG se pose sans doute en d'autres termes, dans la mesure où moins
de 50 % des étudiants l'obtiennent en deux ans.
Sans être opposé au principe même de l'harmonisation des
cursus, votre commission souhaiterait obtenir des explications claires du
ministre quant à l'avenir des diplômes nationaux qui n'entrent pas
dans le moule européen.
2. La création d'un diplôme à points cumulables : la nécessité de garde-fous
Les
établissements universitaires ont été incités
à s'engager à titre expérimental dans un processus
d'harmonisation qui suppose la traduction des programmes en unités, sur
la base du découpage en crédits ECTS (European credit transfer
system). Une circulaire a défini les règles d'accumulation des
unités validées permettant aux étudiants de conserver le
bénéfice des unités de formation acquises et a
formulé des règles de conservation et de compensation.
Une telle formule est destinée à améliorer la
fluidité des échanges universitaires internationaux, puisqu'elle
devrait permettre de faciliter la reconnaissance des périodes de
formations suivies à l'étranger. En outre, elle devrait faciliter
une plus grande mobilité entre les périodes de formation
effectuées dans des établissements de plusieurs pays mais aussi
des alternances entre des périodes d'activité professionnelle et
des périodes de formation. Cette pratique du retour périodique
dans des cursus d'enseignement s'inscrit par ailleurs dans un projet de
formation tout au long de la vie.
Devant la commission, le ministre a présenté ce diplôme
à points, qui devrait être généralisé dans
les trois ans à venir, comme une mesure phare pour l'enseignement
supérieur et a indiqué que cette nouvelle organisation des
diplômes, qui ne porte pas atteinte à leur caractère
national était destinée à faciliter la mobilité des
étudiants, notamment entre universités françaises et
européennes, celle-ci étant d'ailleurs encouragée par la
création de 12 000 bourses spécifiques, y compris dans
le cadre de la formation continue.
Il a par ailleurs rassuré son rapporteur, qui s'inquiétait de la
compatibilité de ce système à points avec la
réforme pédagogique intervenue en 1997.
On peut cependant craindre qu'à l'occasion de la mise en place
expérimentale du système européen de transfert de
crédits (ECTS), qui découpe les cursus non plus en années
universitaires, mais en unités de compte, les universités en
profitent pour remettre en question le droit à la compensation des notes
prévu par l'arrêté de 1997 (un étudiant peut en
effet compenser une note inférieure à la moyenne par une note
supérieure à dix dans une autre discipline) et que le droit
à une seconde session d'examen soit remis en cause.
Consciente de la nécessité de développer la
mobilité des étudiants entre les universités, qu'elles
soient françaises ou étrangères, votre commission exprime
également la crainte que la mise en place du système ECTS
sans garde-fous porte atteinte à la cohérence des parcours
universitaires, en créant une sorte de libre-service des formations
universitaires.
A cet égard, elle rappellera le caractère parfois
« exotique » du choix par certains étudiants de
valeurs libres lors de la mise en place déjà ancienne des DEUG et
s'interroge sur les recommandations qui seront données par le ministre
pour résoudre le délicat problème de la
« conversion » des évaluations, qui sont souvent
très dépendantes des approches culturelles nationales.
Alors que le système actuel, tout en laissant aux étudiants une
place aux options de leur choix, garantit la cohérence de la formation
et l'homogénéité des niveaux sanctionnés par des
diplômes nationaux, une organisation en modules, avec un système
de points ou de crédits capitalisables, risque de porter atteinte
à cette cohérence et de menacer la nécessaire
homogénéité des niveaux atteints dans nos
universités, voire de mettre en cause le caractère national des
diplômes.
Elle souhaiterait obtenir des explications du ministre quant aux
modalités de mise en oeuvre de ce diplôme à points, qui
semblent susciter de nombreuses interrogations dans nos universités et
qui devront rapidement être précisées compte tenu de la
généralisation annoncée à court terme du nouveau
système.
3. L'université en ligne : l'expérimentation des campus numériques
Les
campus numériques doivent permettre de favoriser l'ouverture
internationale, la pluridisciplinarité, la formation tout au long de la
vie, mais aussi la coopération entre les universités afin
notamment de permettre au système universitaire de répondre au
défi de l'internationalisation des formations. Dix premiers campus
numériques ont ouvert leurs portes à titre expérimental
à la dernière rentrée universitaire.
Ces structures nouvelles ne sont pas des établissements autonomes mais
des consortiums regroupant des centres de formation professionnelle ou à
distance et des universités françaises ou
étrangères.
a) Les appels à projets
Constitués à la suite d'un appel à projets
lancé par le ministère de l'éducation nationale en 2000 et
2001, ces campus numériques résultent de regroupements entre
universités, françaises et/ou étrangers, le CNED, des
entreprises privées, éditeurs ou sociétés de
service et doivent être en mesure de développer une offre de
«
formation ouverte et à distance
» et de lui
donner des prolongements commerciaux, notamment au plan international.
Au total, l'appel à projets a suscité plus de
200 réponses de la part des universités et fait l'objet de
plus de 480 conventions de partenariat entre établissements
français ou avec des universités étrangères et
de 178 partenariats avec des associations et des entreprises
privées.
Sur les 117 projets présentés en 2001, 66 ont
été retenus dont 27 feront l'objet d'une étude
de faisabilité, 39 étant en phase de réalisation.
b) Les formations proposées
Si les
ambitions affichées pour cette première rentrée
universitaire restent encore modestes, des modules d'économie, de
gestion, de sciences, de droit, de médecine ou de sciences de
l'éducation seront proposées aux étudiants sous forme de
cours en ligne ou en vidéo, en formation initiale et continue avec un
système de tutorat.
Ces enseignements en ligne pourront être suivis en complément de
cours traditionnels, ou de façon intensive, pour l'obtention de
diplômes et ces modèles devraient s'intégrer dans la
nouvelle organisation européenne de diplôme à points dite
ECTS (European credits transfer system).
Des enseignants de Grenoble, Nice, Paris et Nancy ont ainsi participé
à la conception des modules du campus d'économie et de gestion
Canege, ouvert à la dernière rentrée universitaire.
c) Une formule encore coûteuse
En 2000,
27 projets avaient déjà été financés
à hauteur de 18 millions de francs. L'appel à projet 2001 a
été doté de 50 millions de francs, dont
30 millions de francs accordés au titre du budget de l'enseignement
supérieur et 20 millions apportés par le Fonds de recherche
technologique.
Le ministère de l'emploi et de la solidarité, la DATAR et
l'agence universitaire de la francophonie se sont également
associés à l'opération des campus numériques en
apportant des subventions par projet.
Dans un certain nombre de projets, les universités s'associeront au CNED
pour développer le service de télé-accueil des
étudiants qui suivront ces formations en ligne.
Au total, l'éducation nationale aura débloqué
11,13 millions d'euros (73 millions de francs) en deux ans pour
financer 77 projets.
Votre commission tient à souligner le coût de la formule pour
l'éducation nationale, puisqu'elle implique le recrutement de nombreux
enseignants pour animer les formations, mais aussi pour les étudiants en
ligne : le coût d'une année d'étude au Canege
s'élève au moins à 2 000 euros, soit
13 119 francs, sans compter les frais d'équipement et de
connexion à internet, c'est-à-dire dix fois plus que le
coût moyen d'une année universitaire dans un établissement
traditionnel.
4. Un nécessaire développement des échanges d'étudiants
a) Le bilan de l'agence Edufrance : des résultats encore modestes et des moyens trop limités
La création de l'agence Edufrance, en 1998, avait pour objet de faciliter l'accueil des étudiants étrangers dans nos universités en leur proposant des formations et des services d'accueil spécifiques. Ses activités peuvent être ainsi résumées :
(1) Les actions de communication et de promotion
L'agence a participé en 2000 à des manifestations au salon de l'éducation et dans une dizaine de pays d'Amérique du Nord, d'Amérique Latine, d'Asie, en particulier en Inde. Ces actions sont relayées localement par le réseau des 71 « espaces Edufrance » installés dans les ambassades ou les alliances françaises, affectés à l'accueil et à l'information des étudiants étrangers. L'agence a également développé son site internet, une plate-forme d'information et d'orientation et un catalogue général des formations.
(2) L'accueil direct des étudiants étrangers
En 2000,
l'agence a pris en charge directement l'accueil en France de
359 étudiants étrangers auxquels elle a proposé un
"produit complet" incluant une formation supérieure et les prestations
d'accueil proposées par ses partenaires (EGIDE, CNOUS...). Les
« produits » vendus ont concerné pour 75 %
des formations longues : la moitié de ces formations longues
portait sur l'étude du français langue étrangère,
pour 20 % sur les universités d'été, et sur le
programme regroupant des écoles d'ingénieurs de plusieurs pays
européens.
La répartition géographique des actions de l'agence montre
l'importance des étudiants d'origine asiatique
(226 étudiants, dont 201 chinois, soit 63 % de l'effectif
accueilli). Viennent ensuite les étudiants d'Amérique latine
(28 %, surtout du Mexique et du Brésil), puis ceux originaires de
pays européens (8 %).
(3) L'ingénierie pédagogique
L'agence
Edufrance a mis en place en 1999 un département d'ingénierie
pédagogique. En 2000, les activités de ce département ont
consisté notamment :
- à mener des études de faisabilité concernant des
projets bilatéraux avec l'Égypte (Université
française d'Égypte), la Côte d'Ivoire (utilisation du
télé-enseignement dans les universités) et le Mexique
(création d'un centre de formation aux métiers de la
plasturgie) ;
- à participer à la semaine du développement humain
de la Banque Mondiale en vue de promouvoir l'expertise française
auprès des bailleurs de fonds internationaux, de manière à
mieux répondre aux appels d'offres en 2001.
Edufrance a également participé à la promotion de
l'expertise française, notamment en matière d'enseignement
à distance, en proposant un catalogue de produits pédagogiques
spécifiques.
Enfin, l'agence a répondu à l'appel d'offre EUMEDIS, lancé
par la Commission Européenne en vue de créer un campus
électronique réunissant les pays européens et ceux de la
rive sud de la méditerranée. A la tête d'un consortium
comprenant divers opérateurs européens, dont le CNED, Edufrance
joue un rôle logistique d'« ensemblier » afin d'aider
ce consortium à gagner l'appel d'offres qui s'élève
à 3,5 millions d'euros.
(4) Des perspectives de développement entravées par des moyens trop limités
L'agence
Edufrance est confrontée depuis deux ans et demi à la
nécessité de se placer sur le marché mondial de
l'éducation et d'y réaliser des bénéfices, tout en
exerçant une mission de service public de promotion à
l'étranger du système éducatif français.
Dans ce contexte, elle a su acquérir une certaine
crédibilité, comme en témoigne la progression de ses
adhérents : Edufrance est en effet passée
de 61 adhérents en 1999 à 132 en 2000, dont 65
universités françaises. L'agence a également
contribué à faire venir en France un nombre accru
d'étudiants étrangers (128 000 en 1999-2000) alors que ce
nombre connaissait une baisse continue depuis plusieurs années (de
136 000 en 1990-1991 à 121 500 en 1998-1999).
En 2001, les missions d'Edufrance ont évolué : l'agence centre
plus particulièrement son activité sur la promotion
internationale des formations supérieures françaises et sur le
recrutement personnalisé d'étudiants étrangers. Le GIP
développe également davantage, auprès des
établissements, des actions de lancement et d'harmonisation de leurs
politiques internationales.
S'agissant de son fonctionnement, l'agence a renforcé son équipe
gestionnaire, s'est dotée d'un système budgétaire
comptable plus efficace et met actuellement en place un contrôle de
gestion.
Pour 2001, le budget primitif de l'agence était de 78,39 millions
de francs en recettes, dont 56,55 millions de francs de ressources
propres, 19,15 millions de francs de subventions (10 millions de
francs du ministère des affaires étrangères,
8,8 millions de francs du ministère de l'éducation nationale
et 0,35 million de francs de l'ENSAM), 1,794 million de francs de
cotisations des adhérents et 0,9 million de francs de recettes en
capital.
En dépenses, la prévision s'élève à
77,43 millions de francs : 48,27 millions de francs de frais
issus de l'activité commerciale, 28,37 millions de francs de
dépenses de fonctionnement (6,44 millions de francs de
dépenses de personnels et 21,93 millions de francs de
fonctionnement dont 2,58 millions de francs de frais de
déplacement) et 0,79 million de francs de dépenses
d'investissement.
En 2002, la dotation budgétaire sera reconduite et
s'élèvera à 8,8 millions de francs.
Le personnel de l'agence est constitué de contractuels
rémunérés sur fonds propres et d'agents mis à
disposition par différents organismes ou administrations. Fin 2000,
l'effectif de l'agence était de 27 agents ainsi
répartis :
- 11 agents rémunérés sur son budget ;
- 16 agents mis à disposition, dont 3 par le ministère de
l'éducation nationale, 2 par le ministère des affaires
étrangères , 6 par le CIEP qui dispose de 9 emplois pour
Edufrance dont 3 n'ont pas été pourvus en 2000, 5 par d'autres
adhérents du GIP (CNAM, ENSAM, Université Paris VI, CCIP,
Association Institut Vatel).
L'agence a disposé également d'une enveloppe annuelle de
30 mois de contrats saisonniers et de 400 demi-journées de
vacations de collaborateurs extérieurs.
b) Le bilan des universités européennes d'été
Créés en 2000, les universités
européennes d'été réunissent, à la suite
d'un appel à projet adressé aux établissements
d'enseignement supérieur, les étudiants avancés dans leur
cursus, ainsi que des enseignants-chercheurs de plusieurs pays
européens, pour des activités de formation, auxquelles s'ajoutent
des animations culturelles et des activités de découverte du
patrimoine. Organisées par les universités ou d'autres
établissements, ces universités d'été mettent en
oeuvre de nombreux partenariats, dont celui de collectivités
territoriales.
Elles sont destinées à promouvoir la mobilité des
enseignants et des étudiants à l'échelle européenne.
Dès les sessions 2000, le programme regroupait sur 12 sites, plus
de 850 étudiants, dont 53 % provenaient de pays
européens, et mobilisait plus de 165 enseignants (dont 30 %
provenant de pays européens).
Sur le fondement de l'expérience acquise, et compte tenu du processus
d'évaluation relatif aux sessions 2000, le programme des sessions 2001
de ces universités d'été a été élargi
à une quarantaine de sites répartis sur le territoire
français et a permis de regrouper entre 1 500 et 2 000
étudiants, provenant de France, des autres états européens
ou d'autres pays étrangers.
Les sessions 2001 abordent des thèmes mêlant les champs
d'enseignement et de recherche, tels que les sciences de la vie, le droit, les
lettres et les sciences humaines, les sciences politiques, les technologies de
l'information et de la communication, l'histoire, la sociologie,
l'anthropologie et la psychologie.
5. Vers une amélioration de l'accueil des étudiants étrangers
Au cours
des dernières années, de nombreuses mesures ont été
introduites en vue d'améliorer les conditions d'accueil des
étudiants étrangers en France. Ces mesures ont notamment
porté :
- sur l'amélioration des conditions d'attribution des visas et des
titres de séjour pour les étudiants étrangers, ainsi que
sur l'élargissement de leurs possibilités d'accès à
des emplois à temps partiel en cours de cursus ;
- sur la mise en place de nouveaux dispositifs de bourses de haut niveau
dans le cadre du programme Eiffel (300 nouvelles bourses par an, 900 en
nombre cumulé pour un budget de l'ordre de 15 millions
d'euros) ;
- sur la création de l'Agence Edufrance qui se consacre, comme il a
été vu, à la promotion de l'offre française
d'enseignement supérieur à l'étranger et qui assure des
prestations d'accueil spécifiques pour certains étudiants
étrangers.
a) Les propositions du rapport Cohen
A la
suite de la mission qui lui a été confiée, le professeur
Elie Cohen, ancien président de l'université de Dauphine, a
proposé cinquante mesures destinées à améliorer
l'accueil des étudiants étrangers. Les propositions s'articulent
autour de quatre priorités :
- la première vise à inciter les établissements
à formuler une politique de développement de leurs actions
internationales et à adopter des mesures d'amélioration des
conditions d'accueil des étudiants étrangers. Ces mesures portent
à la fois sur la définition d'un plan d'action à
l'international, la structuration des services chargés de l'accueil des
étudiants étrangers et la généralisation des
guichets uniques ou des dépôts groupés de demandes de
titres de séjour. Le rapport recommande que la déclaration
internationale puisse servir de support à la négociation du
contrat quadriennal, non seulement entre les établissements et le
ministère de l'éducation nationale, mais également avec le
ministère des affaires étrangères. Enfin, le rapport
souligne la nécessité de la mise en place d'un système
d'information interne aux établissements permettant le suivi des
réalisations en matière de mobilité ;
- la deuxième priorité vise à mettre en place, ou
à renforcer, les instruments d'information, de coordination,
d'orientation et d'évaluation concernant les politiques d'accueil des
étudiants étrangers ;
- la troisième priorité porte sur l'amélioration de
la chaîne de l'accueil. En amont du cursus, elle propose de porter une
attention particulière aux procédures de préinscription,
notamment dans le cas des élèves des lycées
français de l'étranger, dont les candidatures devraient
être traitées de façon plus rapide. A cet égard, le
ministre a indiqué à la commission que ces élèves
pourront désormais bénéficier d'une préinscription
en temps utile, c'est-à-dire dès le mois de février dans
les établissements universitaires français. En cours de cursus,
les préconisations concernent tant les aspects pédagogiques
(généralisation des systèmes de crédits,
semestrialisation véritable, effort de lisibilité sur la gamme
des diplômes, tutorat) que des aspects administratifs (accès plus
facile à un emploi à temps partiel). En aval du cursus, les
mesures proposées visent à aider les étudiants
étrangers à préparer leur retour dans le pays d'origine
grâce à une aide à l'élaboration de projets
d'activité ;
- la dernière priorité porte sur l'amélioration de
l'hébergement des étudiants étrangers. Le rapport
recommande notamment qu'un bilan soit réalisé sur les projets
inscrits dans le cadre du plan U3M et que des inflexions soient
apportées à ce dernier pour traduire dans les faits le
caractère prioritaire reconnu à l'amélioration des
conditions d'accueil des étudiants étrangers.
b) Des progrès à accomplir
A la
rentrée 1999, 159 000 étudiants étrangers
s'étaient inscrits dans un établissement d'enseignement
supérieur français. Le nombre d'étudiants étrangers
inscrits à l'université a progressé de 6 % lors de
l'année 1999-2000.
Comparés à leurs homologues français, les étudiants
étrangers optent davantage pour les disciplines littéraires,
économiques et de santé, au détriment des sciences et des
IUT et suivent plus fréquemment des formations de
3
e
cycle, alors qu'ils s'orientaient davantage vers les
études scientifiques et médicales, et plus encore vers le
troisième cycle il y a une quinzaine d'années.
Entre 1985 et 1999, la part des étudiants africains (49 % en 1999
contre 58 % en 1985) et en particulier maghrébins (28 % contre
33 %) s'est réduite au profit des étudiants européens
(30 % contre 17 %) ; par ailleurs, la présence des
étudiantes étrangères s'est accrue au cours des quinze
dernières années, passant de 34 % en 1985 à 51 %
en 1999
5(
*
)
.
En dépit des progrès enregistrés, notre pays reste
néanmoins loin derrière les Etats-Unis (560 000), le
Royaume-Uni (350 000), l'Allemagne (200 000) même s'il
précède encore l'Australie qui a réussi à attirer
110 000 étudiants étrangers en cinq ans.
L'objectif annoncé par le directeur de l'agence Edufrance est de doubler
le nombre de ces étudiants en cinq ans. Outre les conséquences en
résultant pour le rayonnement de notre université et la
présence française dans le monde, un tel objectif
représente également un marché évalué
à quelque 18 milliards de francs.
6. Des programmes d'échanges européens à développer
On
rappellera pour mémoire que plusieurs programmes européens
d'échanges concernent l'enseignement supérieur, notamment le
volet Erasmus du programme Socrates, qui a pour objet de développer la
mobilité des étudiants et la coopération entre les
universités européennes.
Par ailleurs, le programme Tempus apporte un soutien au développement
de l'enseignement supérieur des pays d'Europe centrale, tandis que le
programme Leonardo Da Vinci porte sur les échanges en matière de
formation professionnelle.
En dépit du développement de ces programmes, seuls quelque
17 000 étudiants français font le choix
d'étudier chaque année, pendant un semestre ou deux, dans une
université européenne.
On notera que le bénéfice d'une allocation Erasmus conduit
à reconnaître par l'université d'origine la période
d'étude effectuée dans un établissement d'un autre pays de
l'Union et que les étudiants bénéficiaires sont
dispensés des frais de scolarité dans leur établissement
d'accueil : le montant moyen de l'allocation mensuelle est de l'ordre de
820 francs et le ministère de l'éducation nationale
complète l'aide communautaire par des crédits qui ne
représentaient que 20 millions de francs dans la loi de finances
pour 2001, ce qui reste dérisoire.
Les principaux pays de destination pour des étudiants français
sont le Royaume-Uni (37 %), l'Espagne (18 %) et l'Allemagne
(16 %).
Votre commission ne peut que souhaiter que la mise en place de bourses
européennes de mobilité et la mise en oeuvre des futurs
diplômes à modules capitalisables contribuent à renforcer
ces échanges européens au bénéfice de nos
étudiants.
B. UNE NÉCESSAIRE MODERNISATION DES UNIVERSITÉS
L'adaptation de notre système universitaire aux réalités d'aujourd'hui passe nécessairement par une modernisation de leur gestion, le développement de leur autonomie et l'évaluation des établissements.
1. Des responsabilités à développer
a) Une gestion en cours de modernisation
On
rappellera que la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement
supérieur confère aux universités la personnalité
morale de droit public et une autonomie pédagogique et scientifique,
administrative et financière.
Dix ans après, le décret du 14 janvier 1994 a permis de
mettre en place une nouvelle réglementation budgétaire,
financière et comptable tendant notamment à réaffirmer le
rôle du président de l'université, ordonnateur principal et
du conseil d'administration dans la gestion des établissements, dont le
budget est par ailleurs complété par un budget de gestion.
Dans le même sens, la refonte des instructions relative à la
comptabilité des établissements avait pour objectif de rendre
plus lisibles les comptes des universités, notamment en matière
d'engagement et d'amortissement et de permettre de créer des services
d'activités industrielles et commerciales, en application de la loi du
12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche.
b) Une autonomie qui reste limitée
La politique menée depuis 1997 vise à renforcer l'autonomie et la responsabilité des universités et de leurs présidents dans le respect des diplômes nationaux, à développer une instance compétente pour la carrière des enseignants-chercheurs et à mieux évaluer les diplômes et la recherche. L'accroissement de l'autonomie des établissements rejoint d'ailleurs la demande formulée par la conférence des présidents d'université (C.P.U.) à son colloque de Lille en mars 2001, dont les suggestions ont recueilli un accord de principe du ministre dans plusieurs domaines.
(1) La gestion des personnels
Une des
premières mesures mise en oeuvre dès décembre 1997 a
consisté à modifier la procédure de recrutement des
enseignants chercheurs, en redonnant le dernier mot aux établissements.
Cette mesure s'ajoute à la détermination au niveau de
l'établissement de la moitié des contingents de promotion et
à la déconcentration vers les établissements d'actes de
gestion (ATER, assistants, enseignants associés). En matière
indemnitaire, le nouveau régime des primes pédagogiques instaure
la détermination des bénéficiaires au niveau de
l'établissement et la possibilité de substitution entre primes et
décharges, comme c'est déjà le cas concernant les primes
pour charges administratives.
Cette déconcentration a également touché les personnels
non enseignants avec la création de la commission paritaire
d'établissement en 1999.
(2) Le développement des liens avec le monde économique
La loi du 12 juillet 1999 sur la recherche et l'innovation a facilité les conditions de création de structures favorisant les liens avec le monde économique : assouplissement des créations de GIP-filiales et possibilité de créer les services d'activités industrielles et commerciales. Par ailleurs, le décret du 1er août 2000 fixant les conditions dans lesquelles les établissements publics d'enseignement supérieur peuvent transiger et recourir à l'arbitrage, pris en application de l'article 7 de ladite loi, autorise les établissements à transiger afin de mettre fin aux litiges de toute nature les opposant à d'autres personnes publiques privées. L'instauration de ces procédures permet de prévenir certains litiges et de régler le contentieux de manière plus rapide.
(3) Le rôle du contrat d'établissement
Le contrat d'établissement constitue l'instrument essentiel de cohérence entre les projets des établissements et les objectifs nationaux. Depuis 1997, sont incluses dans le contrat d'établissement, les formations doctorales, les relations avec la totalité des organismes de recherche (et non plus seulement celles avec le CNRS) et l'ensemble de la gestion patrimoniale. Une importance particulière est accordée à l'offre de formation, à la gestion prévisionnelle des emplois et des personnels et au développement de l'évaluation des contrats.
(4) Une autonomie domaniale
La
responsabilisation des universités touche également le secteur
domanial, tant dans les domaines de la maintenance et la sécurité
que dans celui des constructions :
- les crédits de maintenance sont alloués aux
établissements dans le cadre de leur contrat quadriennal avec l'Etat, ce
qui favorise une approche globale des besoins et des travaux à
réaliser. Le ministère incite les établissements, lors de
la préparation du contrat, à élaborer un schéma
directeur de maintenance ;
- la répartition des crédits de mise en
sécurité (plan sécurité 2000-2006) s'est
effectuée sur la base de schémas directeurs de mise en
sécurité que les établissements ont dû
élaborer en définissant leurs besoins et un
échéancier prévisionnel de travaux. Le montant de
l'enveloppe allouée à chaque établissement résulte
d'une négociation qui a été conduite par les recteurs avec
les présidents d'université et qui a également permis de
déterminer la participation propre des établissements ;
- les établissements sont invités à adopter une
gestion informatisée de leur patrimoine et peuvent à ce titre
recevoir un soutien financier du ministère dans le cadre des
négociations contractuelles ;
- en matière de construction, les établissements, depuis
1990, peuvent s'ils le souhaitent exercer la maîtrise d'ouvrage de leurs
opérations.
c) Un développement souhaitable des relations avec les collectivités territoriales et de la décentralisation
La
procédure des CPER, particulièrement depuis le plan
Université 2000, a permis d'instituer un partenariat avec les
collectivités territoriales, notamment les régions. Le dernier
contrat de plan 2000-2006 dans le cadre du schéma U3M en
témoigne par l'importance de son montant, par la nature des
activités soutenues et par l'implication des collectivités
territoriales, notamment la Ville de Paris et la Région
Île-de-France qui ont consenti un effort important.
D'une manière générale ce partenariat illustre, comme il a
été vu plus haut, le rôle de l'enseignement
supérieur et de la recherche, dans le développement
économique et urbain du territoire.
S'agissant en revanche du transfert du patrimoine universitaire aux
régions, qui a été proposé par le rapport de la
commission pour l'avenir de la décentralisation, remis par
M. Pierre Mauroy au Premier ministre le 17 octobre 2000, cette option
n'a pas été retenue par le ministère.
Votre commission rappellera que le rapport Mauroy, outre la mise à
disposition des personnels IATOS aux collectivités territoriales et une
représentation des régions aux conseils d'administration des
universités, préconisait de transférer aux régions
la construction et l'entretien des établissements d'enseignement
supérieur, l'Etat conservant la maîtrise de l'implantation des
universités, du contenu des enseignements, de la responsabilité
des personnels enseignants, des programmes et des diplômes nationaux.
Pour leur part, les présidents d'université ont souhaité
que s'instaure progressivement la dévolution du patrimoine aux
établissements, afin de donner aux établissements les droits et
obligations du propriétaire.
Tout en prenant acte des évolutions et des progrès
enregistrés pour adapter l'université aux réalités
du moment et pour accroître les responsabilités des
établissements, votre commission considère que ces efforts trop
timides doivent être poursuivis, et que la véritable garantie de
l'efficacité de notre enseignement supérieur passe d'abord par le
renforcement de l'autonomie des universités, c'est-à-dire la
maîtrise de leurs moyens, y compris des ressources humaines. Cet objectif
suppose, en contrepartie, une véritable évaluation des
établissements d'enseignement supérieur et de leurs formations.
2. La nécessité d'une véritable évaluation des universités
L'autonomie des universités doit s'accompagner d'une
véritable évaluation des résultats des
établissements, notamment dans la perspective de l'élaboration
des contrats quadriennaux passés entre ces derniers et le
ministère.
Force est de constater que cette évaluation est aujourd'hui embryonnaire
et que les moyens consacrés à cette action sont
dérisoires, notamment par le biais du comité national
d'évaluation (CNE) et de l'IGAEN, qui est pourtant chargée,
depuis la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur, d'une mission
générale d'évaluation, et notamment des formations.
Un nouvel élan devrait être donné à
l'évaluation à titre expérimental pour les contrats
quadriennaux couvrant la période 2003-2006, qui devraient être
évalués par le CNE et l'inspection générale avant
leur renégociation ; par ailleurs, l'évaluation des
formations, qui a été étendue aux écoles
d'ingénieurs en 1998, devrait être étendue aux IUT.
Devant la commission, le ministre a indiqué que le CNE serait
profondément rénové, en s'ouvrant notamment à des
personnalités étrangères, et que l'autonomie des
universités supposait en retour une véritable évaluation
dans le cadre d'une politique nationale, la conférence des
présidents d'université souhaitant par ailleurs que
l'évaluation soit partagée sur la base d'indicateurs fournis par
les établissements.
Votre commission considère que ces efforts doivent être
poursuivis, non pour établir un classement nécessairement
controversé des universités, comme en témoignent les
réactions qui ont suivi la publication de l'étude de la DPD sur
les chances de réussite des étudiants des premiers cycles dans
chacune des universités françaises, mais pour apprécier la
véritable « valeur ajoutée » de chaque
établissement, en termes de formations dispensées, un tel
contrôle étant la contrepartie naturelle des crédits
publics qui sont octroyés à chaque université.
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