Projet de loi de finances pour 2002 : Enseignement scolaire

I. DES MESURES BUDGÉTAIRES EN FORTE PROGRESSION POUR DES EFFECTIFS SCOLARISÉS EN DIMINUTION OU EN STAGNATION

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR CHAQUE ORDRE D'ENSEIGNEMENT

Le projet de loi de finances de 2002 pour l'enseignement scolaire s'élève à 52,701 milliards d'euros (345,698 milliards de francs), soit une augmentation de 4,11 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

EVOLUTION DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DEPUIS DIX ANS

(en milliards d'euros)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	PLF 2002
Budget de l'enseignement scolaire Accroissement en  %	33,2 9	34,6 4,13	36,9 6,61	38,3 3,84	40,0 4,34	41,4 4,16	42,3 1,5	43,6 3,15	45,5 4,13	47,0 3,46	50,6 7,63	52,7 4,11
Budget de l'éducation nationale Accroissement en  %	37,9 9,19	40,0 5,72	42,9 7,31	44,4 3,48	46,4 4,43	48,4 4,27	49,4 2,14	51,0 3,14	53,2 4,3	55,0 3,3	59,2 7,51	61,4 3,85
Part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat (en  %)	16,8	17	17,3	17,3	17,6	17,6	17,7	18	18,4	18,3	19,4	19,8

L'évolution du budget de l'enseignement scolaire pour 2002 est articulée autour de deux priorités :

- la création de 10 942 emplois qui permet, notamment, de tenir les engagements du plan pluriannuel. Les 10 942 emplois budgétaires créés se répartissent entre 8 997 emplois d'enseignants et 1 945 emplois de non enseignants. Le coût de ces créations d'emplois s'élève à 2,1 milliards de francs (320,2 millions d'euros) en année pleine ;

- le financement des réformes engagées dans l'enseignement scolaire : réforme des collèges, rénovation de l'enseignement professionnel, enseignement des langues vivantes à l'école élémentaire, développement des langues et cultures régionales, de l'éducation artistique et culturelle, plan de relance de l'internat scolaire, intégration des élèves handicapés.

Le tableau ci-après récapitule les 10 942 créations d'emplois prévues au projet de loi de finances pour 2002 en fonction de leur date d'entrée en vigueur :

	Créations
I - A effet du 1 ^er janvier 2002	3 587
1 - Personnels du premier degré	1 500
Écoles	1 500
2 - Personnels du second degré	812
A - Personnels enseignants	772
Collèges et lycées	660
Lycées professionnels	112
B - Personnels de direction
C - Personnels d'encadrement et d'orientation	40
3 - Personnels administratifs	40
4 - Établissements publics	35
5 - Résorption de l'emploi précaire	1 200
II - A effet du 1 ^er septembre 2002	7 355
1 - Personnels du premier degré	800
Écoles	800
2 - Personnels du second degré	5 000
A - Personnels enseignants	4 580
Collèges et lycées	2 830
Lycées professionnels	1 750
B - Personnels de direction	73
C - Personnels d'encadrement et d'orientation	347
3 - Personnels administratifs	1 135
4 - Personnels d'inspection générale et d'inspection	40
IGEN et IGAENR	6
IA-Adjoints	5
IEN	29
5 - Personnels médico-sociaux	250
6 - Intégration personnels Diwan	130
TOTAL I + II	10 942

Outre les 7 700 emplois inscrits dans le plan pluriannuel de recrutement, le ministère de l'éducation nationale y ajoute les emplois qui découlent de la titularisation des enseignants à statut précaire et de la transformation en emplois des heures supplémentaires.

Sur les 6 593 créations d'emplois d'enseignants et assimilés annoncées dans le second degré, 1 000 résultent du protocole Sapin de résorption de la précarité, prévu déjà dans le cadre du plan pluriannuel, 1 200 du processus de résorption de l'emploi précaire en plus de ce plan et 1 000 (500 certifiés et 500 PLP) de la transformation d'heures supplémentaires année (HSA). Pour les personnels ATOS, 445 emplois seront créés au titre de la résorption de la précarité.

Il convient donc de tenir compte de la titularisation, au demeurant souhaitable de ces personnels déjà en place, pour apprécier la réalité des emplois « nets » créés et du renforcement de l'encadrement effectif des élèves, en fonction de l'évolution de leurs effectifs.

Lors de son audition devant la commission, le ministre a indiqué que les 10 942 emplois budgétaires annoncés se ventilaient, pour l'enseignement scolaire, entre 4 300 créations nettes, 2 312 emplois de stagiaires, 4 200 emplois destinés à résorber la précarité et 130 emplois au titre de l'intégration des enseignants des écoles associatives Diwan.

1. L'évolution des crédits de l'enseignement primaire public

Le montant total des crédits consacrés à l'enseignement primaire public progresse de 361,339 millions d'euros passant de 9,876 milliards d'euros en dotation 2001 à 10,237 milliards d'euros au projet de loi de finances 2002. Les principales mesures nouvelles inscrites au projet de loi de finances 2002 sont les suivantes :

a) La création de 2404 emplois d'enseignants

- 800 emplois de professeurs des écoles, dont 100 maîtres formateurs en langue vivante, au 1er septembre 2002, ces nouveaux emplois étant d'abord destinés à résorber les inégalités de dotation entre les académies ;

- 1 500 emplois de stagiaires, au 1er janvier 2002, afin d'augmenter le nombre de postes offerts aux concours externes de professeurs des écoles ;

- 104 emplois destinés au dispositif d'intégration sous statut public, au 1er septembre 2002, des personnels du premier degré exerçant dans les écoles associatives Diwan (ces créations d'emplois sont financées par la suppression de crédits sur le chapitre : rémunération de l'enseignement privé).

Le coût de ces créations d'emplois est de 251,43 millions de francs.

b) Les mesures catégorielles en faveur des personnels enseignants

Le coût des deux mesures concernant les personnels enseignants du premier degré public s'élève à 879,66 millions de francs en année pleine :

- poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (266,55 millions de francs en tiers d'année), soit 20 735 transformations d'emplois ;

- revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'écoles, afin de pallier certaines difficultés de recrutement. La revalorisation prévue s'étalera sur deux années à compter du 1er janvier 2002. Elle entraîne un coût de 80 millions de francs en année pleine dans le projet de loi de finances 2002.

c) Les mesures en faveur des inspecteurs de l'éducation nationale

Une réforme du statut des IEN est actuellement mise en oeuvre et a fait l'objet de plusieurs mesures inscrites en loi de finances pour 2001. Elle a notamment conduit au passage, au 1er janvier 2001, de l'indice terminal de la hors classe de l'indice brut 1015 à la hors échelle A, et à l'amélioration du pyramidage de ce grade, qui passe de 34 à 40 % au 1er septembre 2001.

Au titre du projet de loi de finances pour 2002, il est prévu de transformer 40 emplois de classe normale en emplois de hors classe pour un coût, en année pleine, de 0,388 million d'euros. Afin de maintenir les équilibres de rémunération existant entre les IA IPR et les IEN, une mesure portant sur la revalorisation de leur indemnité de charges administratives est également prévue : le montant versé aux IEN ex inspecteurs départementaux de l'éducation nationale est augmenté de 457,35 euros, celui versé aux IEN ex inspecteurs de l'enseignement technique et inspecteurs d'information et d'orientation étant majoré de 487,84 euros (coût en année pleine : 0,895 millions d'euros).

d) L'apprentissage des langues vivantes à l'école

L'objectif est de mettre en place, à la rentrée 2002, un enseignement de langue vivante dans les classes de CE2 et de grande section de maternelle : 110 millions de francs en année pleine de crédits supplémentaires sont prévus à cet effet. Ces crédits permettront notamment d'assurer la rémunération des personnels chargés de cet enseignement.

e) L'éducation artistique et culturelle

L'objectif poursuivi est d'ouvrir aux élèves, à tous les niveaux d'enseignement, l'accès à l'art et à la culture, notamment par la création de classe à projet artistique et culturel (20 000 pour le primaire, 4 000 pour le collège et 3 000 pour le lycée professionnel). Des crédits nouveaux à hauteur de 60 millions de francs sont mobilisés à cet effet dans le projet de loi de finances pour 2002 s'ajoutant aux 263 millions de francs prévus dans le cadre de la loi de finances 2001. Pour le 1er degré, les moyens nouveaux s'élèveront à 19 millions de francs.

f) L'informatique pédagogique et de gestion

Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement est intégré aux systèmes de l'information du ministère : 80 millions de francs de crédits supplémentaires sont prévus notamment pour financer le dispositif d'aide aux établissements scolaires, à la mise en ligne de leurs productions, à la montée en charge du dispositif Renater, ainsi qu'au développement des nouvelles technologies dans les services centraux et déconcentrés.

Sur ce montant, 4,92 millions de francs seront consacrés à l'enseignement primaire.

On notera que le nombre d'élèves par micro-ordinateur est aujourd'hui de 25 en primaire, contre 14,5 en collège et 6 en lycée.

Votre commission tient à souligner l'implication des collectivités locales dans le développement de l'informatique pédagogique puisqu'elles sont normalement chargées de l'entretien des équipements, alors que le premier équipement et la formation des personnels relèvent en principe de l'Etat, ainsi que du raccordement des écoles et établissements à internet, du câblage et de la mise en réseau interne.

Au cours de la dernière année scolaire, la moitié des écoles, 68 % des collèges et 85 % des lycées étaient équipés en matériels informatiques, dont la moitié multimédia et communicants.

g) L'accueil des élèves handicapés

Le plan "Handiscol" prévoit de porter en 3 ans à 50 000 le nombre d'enfants et d'adolescents handicapés accueillis en milieu scolaire. Une mesure de 56,6 millions de francs est inscrite au titre de la deuxième tranche de ce plan qui permettra d'acquérir des matériels spécifiques pour adapter l'équipement des élèves handicapés moteurs ou atteints de déficiences auditives ou visuelles. Sur ce montant, 15,22 millions de francs seront consacrés aux enfants scolarisés dans le premier degré.

2. L'évolution des crédits de l'enseignement secondaire public

L'ensemble des crédits du second degré public progresse de 50,47 millions d'euros passant de 23,129 milliards d'euros en dotation 2001 à 23,180 milliards d'euros en 2002. Les principales mesures nouvelles inscrites au projet de loi de finances 2002 sont les suivantes :

a) La création d'emplois d'enseignants du second degré ou assimilés

Le second degré bénéficie de la création de 6 593 emplois d'enseignants ou assimilés, dont 73 nouveaux personnels de direction, pour un montant total de 266,968 millions de francs.

- 1 000 emplois supplémentaires seront affectés à la poursuite de la réforme des collèges et à la relance de l'enseignement professionnel ainsi qu'au renforcement de la lutte contre la violence avec la création de 82 emplois de CPE ;

- 1 000 emplois permettront de poursuivre la transformation d'heures supplémentaires : 18 000 HSA sont supprimées et transformées en 500 emplois de certifiés et 500 emplois de PLP ;

- 3 755 emplois contribueront à la résorption de l'emploi précaire conformément aux mesures décidées par le gouvernement, dont 755 au profit des GRETA et des établissements publics (CNDP, CNED, ONISEP) ;

- 812 emplois de stagiaires permettront d'augmenter le nombre de postes ouverts aux recrutements afin de faire face à l'accroissement des départs à la retraite et pourvoir les emplois nouveaux de titulaires qui sont créés ;

- 26 emplois sont destinés au dispositif d'intégration sous statut public des personnels du second degré exerçant dans les écoles associatives Diwan (ces créations d'emplois sont financées par la suppression de crédits sur le chapitre de rémunération de l'enseignement privé).

b) La création d'emplois de non enseignants

L'effort en faveur des personnels non enseignants se traduit par la création de 1 945 emplois supplémentaires dont 445 emplois au titre de la résorption de la précarité. Ces emplois sont répartis ainsi qu'il suit :

- 1 175 emplois d'ATOS (personnels administratifs et personnels techniques), soit 30 emplois pour l'administration centrale et 1 145 emplois pour les services déconcentrés et pour les EPLE ;

- 250 emplois de personnels médico-sociaux : 25 médecins, 150 infirmières et 75 assistants de service social. Ils permettront en priorité d'améliorer le suivi sanitaire et social des enfants les plus en difficulté, 55 de ces emplois étant affectés dans les internats scolaires ;

- 40 emplois d'inspection : 29 emplois d'inspecteur de l'éducation nationale, 3 emplois d'inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, 3 emplois d'inspecteur général de l'éducation nationale et 5 emplois d'inspecteur d'académie-adjoint ;

- 35 emplois au profit des établissements publics nationaux, destinés notamment à la poursuite du plan pour l'éducation artistique et culturelle et à la création de CRDP et DRONISEP en Guadeloupe et Guyane ;

- 445 emplois sont destinés à résorber l'emploi précaire notamment dans les GRETA.

S'agissant de ces créations d'emplois non enseignants, votre commission tient d'abord à se féliciter de l'effort engagé en faveur des personnels médico-sociaux, dont elle dénonce l'insuffisance depuis plusieurs années, et constate avec satisfaction qu'une part de ces personnels seront affectés dans les internats scolaires.

Concernant plus particulièrement les personnels ATOS, qui bénéficieront de 1 145 créations d'emplois dans les services déconcentrés et surtout les établissements scolaires, elle voudrait faire observer que cet effort est néanmoins insuffisant pour accompagner celui accompli notamment par les départements en matière de construction et d'agrandissement de collèges : force est de constater que les emplois créés depuis plusieurs années ne permettent pas de couvrir les besoins nés de l'augmentation des surfaces construites par les collectivités territoriales.

Par ailleurs, elle ne peut que regretter que les aides éducateurs tendent à supplanter les surveillants d'externat et maîtres d'internat traditionnellement affectés à l'encadrement des élèves, cette formule permettant à des étudiants non boursiers de poursuivre leurs études supérieures dans des conditions satisfaisantes et ne présentant pas les inconvénients de celle des emplois jeunes dont l'avenir reste souvent incertain au terme de leur contrat.

c) Les mesures catégorielles en faveur des personnels du second degré public

(1) Les enseignants du second degré

Le montant des mesures concernant les personnels enseignants du second degré s'élève à 182,36 millions de francs en année pleine dont 139,06 millions de francs pour l'enseignement public :

* dernière tranche du plan d'intégration des PEGC dans le corps des professeurs certifiés (600 transformations d'emplois) ;

* accès des PEGC et des chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive à la hors classe et à la classe exceptionnelle (504 transformations) ;

* amélioration du pyramidage budgétaire des corps d'enseignants : 1 182 transformations d'emplois en hors classe sont prévues (344 professeurs agrégés, 446 professeurs certifiés, 315 PLP, 31 PEPS et 46 CPE) ;

* transformation de 100 emplois de professeurs agrégés qui enseignent dans les CPGE en professeurs de chaire supérieure pour un coût de 7,28 millions de francs en année pleine.

(2) L'enseignement professionnel

L'enseignement professionnel bénéficie de trois séries de mesures :

* mise en place d'un dispositif de pré-recrutement dans certaines disciplines professionnelles : une formation sur deux ans est offerte à 200 professionnels, pour leur permettre de se préparer au concours externe de recrutement ; 200 emplois d'élève de cycle préparatoire au concours externe du CAPLP sont créés, par transformation, pour un coût de 3,53 millions de francs en année pleine ;

* création d'une échelle de rémunération de PLP bi-admissible à l'agrégation à l'instar de celle existante pour les certifiés pour un coût de (2,26 millions de francs) ;

* revalorisation de l'indemnité de responsabilité de chef de travaux de 30%. Cette mesure représente un coût de 8,99 millions de francs.

(3) Les personnels de direction

Faisant suite à la refonte du statut des personnels de direction engagée en 2001 (création d'un corps unique de trois grades et amélioration du classement des établissements), une mesure de pyramidage est inscrite avec 379 transformations au 1er janvier 2002 pour un coût de 23,64 millions de francs. Cette mesure complète le dispositif en faveur des personnels de direction (création de 73 emplois) qui sera détaillé plus loin.

(4) Les personnels d'inspection

En 2001, la hors classe du corps des inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA IPR) a été portée à 19 %, à compter du 1er septembre. Le taux de l'indemnité de charges administratives versée aux personnels chargés des fonctions de conseiller de recteur a également été revalorisé.

En 2002, il est prévu de poursuivre cette politique de revalorisation. La structure démographique du corps des IA IPR révèle en effet un âge moyen de 54 ans. Le nombre de départs à la retraite dans la hors classe étant faible, il est proposé, afin d'offrir aux intéressés des perspectives de carrière satisfaisantes, la transformation de 50 emplois, à compter du 1er septembre 2002, pour un coût, en année pleine, de 0,621 million d'euros. A cette même date, il est prévu de revaloriser l'indemnité de charges administratives des IA IPR. Cette prime sera portée à 6 860 euros. Cette dernière mesure représente un coût en année pleine de 0,792 million d'euros.

(5) Les personnels ATOSS

Le plan d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints administratifs se poursuit par la transformation de 2 275 emplois sur la section scolaire pour un coût de 12,20 millions de francs.

Par ailleurs, les perspectives de carrière dans plusieurs corps ATOS d'administration centrale ou de services déconcentrés sont améliorées par l'ouverture de nouveaux débouchés dans les grades d'avancement (3,79 millions de francs) en année pleine. En outre, dans la continuité avec les budgets de ces dernières années, des mesures spécifiques sont prévues en faveur de l'inspection générale et de l'encadrement administratif supérieur (12,06 millions de francs).

Les personnels de service social bénéficieront dès le 1er janvier 2002 d'une revalorisation de 20 % de l'indemnité de sujétions spéciales (4,64 millions de francs).

d) Les autres mesures bénéficiant au second degré

(1) L'éducation artistique et culturelle

Sur l'ensemble des crédits nouveaux inscrits à ce titre en 2002, d'un montant de 60 millions de francs, les moyens destinés à l'enseignement du second degré public s'élèveront à près de 10 millions de francs.

(2) L'internat scolaire

Le plan de relance et de développement de l'internat scolaire sera mis en oeuvre dès la rentrée scolaire 2001 grâce à la mise en place d'une aide financière destinée aux familles des élèves boursiers internes. Cette aide d'un montant de 1 515 francs concerne tous les élèves boursiers internes (55 000 bénéficiaires).

Le coût de la mesure est de 82 millions de francs en année pleine. Parallèlement est prévue la création d'un fonds national pour le développement de l'internat scolaire public. Il devrait permettre à l'éducation nationale ainsi qu'à d'autres partenaires (collectivités locales et le cas échéant groupes privés), de participer à la réhabilitation d'internats existants et/ou à la construction de nouveaux internats.

L'objectif annoncé est que chaque département dispose d'ici cinq ans d'au moins un internat en collège, un internat en lycée et un internat en lycée professionnel.

Le plan de relance prévoit également la création dans chaque département d'une cellule chargée de la scolarité en internat, un programme de formation des personnels et un développement de l'information destiné aux familles visant à valoriser la poursuite d'études en internat.

Votre commission est favorable à un développement de cette formule et à une participation des collectivités territoriales à son financement, mais s'inquiète de l'encadrement des internats scolaires que certains responsables académiques souhaiteraient voir financer par ces collectivités.

(3) Accueil des élèves handicapés

Dans le cadre du plan "Handiscol", le second degré bénéficiera d'une mesure nouvelle de 5,41 millions d'euros sur les 8,64 millions d'euros (56,6 millions de francs), inscrite au titre de la deuxième tranche de ce plan.

(4) La validation des acquis

Le projet de loi de modernisation sociale élargit les conditions d'accès à la validation des acquis professionnels et simplifie les procédures prévues à cet effet. Les moyens spécifiques accordés aux académies pour financer les services de validation des acquis sont abondés en 2002 de 5 millions de francs, soit une hausse de plus de 35 % par rapport à la dotation actuelle.

(5) Les bourses au mérite

Le dispositif de bourses au mérite destiné aux élèves boursiers de collège les plus méritants a été mis en place depuis la rentrée 2000. Il permet aux élèves de suivre une scolarité en lycée d'enseignement général, technologique ou professionnel conduisant au baccalauréat. Le montant annuel de la bourse est de 5 000 F. Il est créé 10 000 bourses supplémentaires pour un coût de 50 millions de francs en année pleine.

(6) L'informatique pédagogique et de gestion

La part des crédits destinés au développement des usages des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement s'élèveront à 30,24 millions de francs pour le second degré public.

(7) Les investissements

72,74 millions de francs supplémentaires d'autorisations de programmes sont ouvertes en 2002, ce qui porte le montant des autorisations de programmes à 860,03 millions de francs. Elles sont réparties en :

- 351,6 millions de francs dans le cadre de la troisième annuité des CPER ;

- 30 millions de francs en AP/CP pour la création d'un fonds d'aide à la construction et à la réhabilitation d'internats ;

- 308,56 millions de francs en faveur des investissements directs de l'Etat auprès des académies, de l'administration centrale et des établissements à la charge de l'Etat ;

- 130,01 millions de francs destinés à l'acquisition d'équipements et de matériels pédagogiques ainsi que 39,88 millions de francs de subventions d'investissement, notamment pour le plan exceptionnel d'investissement de la Corse et un complément de moyens pour les constructions scolaires en Guyane.

3. L'évolution des crédits de l'enseignement privé sous contrat

Les crédits de l'enseignement privé sous contrat progressent de 286,383 millions d'euros passant de 6,180 milliards d'euros à 6,467 milliards d'euros. Les principales mesures nouvelle inscrites en 2002 au titre de l'enseignement privé sous contrat sont les suivantes :

a) Les moyens d'enseignement

645 contrats supplémentaires sont créés pour un coût de 52,161 millions de francs, soit :

- 20 contrats destinés aux établissements privés d'enseignement spécialisé, au 1er janvier 2002, par transfert du chapitre 31-92 ;

- 123 contrats de maîtres contractuels du premier degré, au 1er septembre 2002 ;

- 196 contrats de maîtres contractuels du second degré, au 1er septembre 2002 ;

- 306 contrats de stagiaires premier degré, au 1er septembre 2002.

b) Les mesures en faveur des personnels

Le montant total des mesures intéressant la situation des personnels inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élève à 154,87 millions de francs au titre de l'enseignement privé (soit en année pleine 462,78 millions de francs). Les mesures catégorielles prévues pour l'enseignement privé concernent également le dispositif de résorption de l'emploi précaire.

- les mesures concernant les personnels enseignants du 1er degré de l'enseignement privé sous contrat s'élèvent à 178,16 millions de francs au titre de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles : en application du principe de parité, 3 514 contrats sont transformés au titre de l'enseignement privé.

- les mesures concernant les personnels enseignants, d'éducation et d'orientation du second degré prennent effet à compter du 1er septembre 2002. Leur coût s'élève à 43,29 millions de francs pour l'enseignement privé. Viennent s'ajouter des mesures spécifiques prévues pour l'enseignement privé, dans le cadre de l'application du protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire signé le 10 juillet 2000 (36,597 millions d'euros en année pleine).

c) Le forfait d'externat

A l'ajustement annuel des crédits du forfait d'externat, à hauteur de 109,76 millions de francs, s'ajoutent trois mesures d'actualisation :

- ajustement des crédits pour tenir compte de la diminution des effectifs pour - 3,811 millions d'euros ;

- actualisation de la part "matériel" du forfait de Nouvelle Calédonie et de Saint Pierre et Miquelon pour 0,071 million d'euros ;

- application des deux coefficients de majoration à la part "personnel" du forfait de Nouvelle Calédonie pour 0,685 million d'euros.

d) L'enseignement des langues vivantes à l'école

Les crédits destinés à l'enseignement des langues vivantes à l'école élémentaire sont abondés de 14,69 millions de francs en année pleine.

e) Les conventions passées dans les T.O.M.

L'application de la convention du 28 février 1995 entre l'Etat et l'enseignement privé de Wallis se traduit par l'inscription d'une somme de 0,153 million d'euros pour l'intégration dans la catégorie unique de 18 maîtres de la troisième catégorie. S'agissant de la Polynésie française, l'ajustement de la contribution de l'Etat aux dépenses d'éducation au titre des établissements d'enseignement privés atteint 0,021 million d'euros. L'ajustement des crédits pour l'application des conventions passées dans les T.O.M. (Wallis) s'élève à 0,035 million d'euros. Enfin, sont prévus, à hauteur de 0,428 million d'euros, des crédits destinés au financement du régime temporaire de retraite des maîtres contractuels et agréés à titre définitif des établissements d'enseignement privés sous contrat avec l'Etat, exerçant en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie.

f) Les moyens d'intervention

L'adaptation de la structure des emplois au dispositif d'intégration des établissements associatifs Diwan sous statut public entraîne la suppression de 156 contrats à compter du 1er septembre 2002 soit 13,230 millions de francs. Enfin, une mesure de suppression de crédits est opérée sur le chapitre 43-02 pour - 41,89 millions de francs.

4. Le rappel des mesures prévues dans le plan pluriannuel de recrutement

Annoncé le 15 novembre 2000, ce plan se décomposait en deux séries de mesures :

a) Une programmation des recrutements sur cinq ans

Afin de répondre aux départs à la retraite de près de 40 % des enseignants dans les dix ans à venir, le plan de programmation des recrutements concernant les années 2001 à 2005 prévoit que le nombre des postes mis aux concours devrait augmenter de 30 % pour le premier degré et de 50 % pour le second degré.

S'agissant des personnels ATOS et médico-sociaux, les postes mis aux concours devraient augmenter respectivement de l'ordre de 45 % et de 125 %.

b) Un plan de créations d'emplois sur trois ans

Pour la période 2001-2003, le plan prévoit la création de 33 200 emplois budgétaires, dont 27 600 pour l'enseignement scolaire contre 5 600 pour l'enseignement supérieur.

Ces emplois se ventileraient ainsi qu'il suit :

- pour le premier degré, 8 025 emplois dont 2 400 emplois nouveaux de professeurs des écoles et 5 625 emplois de stagiaires ;

- pour le second degré, 5 900 emplois nouveaux, dont 3 000 créés par transformation d'heures supplémentaires ;

- création de 9 000 emplois par transformation de crédits de rémunération permettant la titularisation de professeurs contractuels ;

- création de 4 675 emplois de personnels ATOS.

c) Les observations de la commission

Si elle ne peut que se féliciter de la mise en place d'une programmation des recrutements, qu'elle réclame depuis plusieurs années, de la consolidation de l'emploi précaire, et de la transformation des heures supplémentaires, qui introduisent toutefois une souplesse de gestion, votre commission tient d'abord à souligner que le nombre de créations nettes d'emplois d'enseignants, ne sera que de 4 300 dans le premier et le second degrés.

Sur un plan plus général, elle observe un décalage entre les créations d'emplois annoncées et l'évolution prévisible des effectifs scolarisés : les 5 900 nouveaux emplois enseignants prévus de 2001 à 2003 pour les collèges et les lycées sont très supérieurs à ceux créés au cours des huit années précédentes.

Elle ne peut que s'inquiéter du caractère exclusivement quantitatif du plan pluriannuel de créations d'emplois qui n'est assorti d'aucune orientation pédagogique nouvelle, concernant notamment l'obligation de service des enseignants, permettant de répondre aux dysfonctionnements constatés dans chaque degré d'enseignement.

Elle se demande enfin si les conséquences de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans l'éducation nationale, qui fait actuellement l'objet de négociations, ne sera pas encore à l'origine d'un accroissement substantiel des emplois enseignants et non enseignants.

5. Les besoins disciplinaires de recrutement à moyen terme

a) Des viviers de candidats satisfaisants ?

Dans le premier et le second degrés, on enregistre respectivement en moyenne 6 et 7 candidats par poste. Cependant certaines académies connaissent déjà une situation moins favorable et susceptible de se détériorer encore dans l'avenir : Reims, Créteil ou Versailles sont ainsi des académies où la demande de mutation est la plus forte et où le nombre de candidats par poste n'est que de 4 à 5.

Dans le second degré, la situation est contrastée selon les disciplines. Pour l'enseignement des langues, on compte seulement 5 candidats par poste aux CAPES d'anglais ou d'espagnol. De même, les sciences et les disciplines d'enseignement technique ou professionnel souffrent de la concurrence avec le secteur privé (secteurs de l'hôtellerie, du génie civil, industriel ou mécanique).

b) Des adaptations au système de recrutement

Ces adaptations empruntent deux modalités :

- mise en place d'un troisième concours de recrutement dans certains corps de l'enseignement pris en application de l'article 19 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, modifié par l'article 15 de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique. Ce concours devrait permettre de diversifier les voies de recrutement actuelles ;

- en matière de pré recrutement, et comme il a été vu, une formation sur deux ans est offerte à 200 professionnels, pour leur permettre de se préparer au concours externe de recrutement, dès la rentrée 2001 : 200 emplois d'élèves de cycle préparatoire au concours externe du CAPLP sont créés au projet de loi de finances pour 2002, pour un coût de 3,53 millions de francs en année pleine.

c) La programmation des recrutements selon le plan pluriannuel

La programmation des recrutements pour les cinq prochaines années résulte du plan pluriannuel annoncé le 15 novembre 2000. Dès 2001, l'augmentation des postes offerts aux concours externes dans les premier et second degrés, a été respectivement de 9 et 10 %.

(1) Dans le premier degré

S'agissant des postes aux concours externes de professeur des écoles, 8 500 places ont été ouvertes au concours en 1997. Ce chiffre a été porté à un peu plus de 10 000 l'année dernière et à 11 000 en 2001. Cet effort est poursuivi avec 12 000 postes en 2002, ce qui correspond à une augmentation de près de 20 % sur les deux dernières années et de plus de 40 % depuis 1997.

L'augmentation régulière du nombre des postes offerts sur liste principale devrait ainsi ramener le recours aux listes complémentaires à un niveau de 15 % du total des recrutements dès 2003 et de 10 % en 2004.

La répartition présentée pour la session 2002 est cette année connue très en amont de la date des épreuves, qui auront lieu en mai ; elle pourra être ajustée à la marge en janvier 2002 pour prendre en compte notamment les décisions de carte scolaire qui seront intervenues à l'automne et des dernières données connues sur les départs à la retraite.

Le volume des postes annoncé devra être réparti au début de 2002 entre :

- les concours externes et les concours de troisième voie, en cours de création ;

- ces mêmes concours et les concours externes spéciaux de recrutement de professeurs des écoles chargés d'un enseignement de langue régionale dans 17 académies.

(2) Dans le second degré

Après une baisse observée depuis plusieurs années, les postes offerts aux concours externes ont crû en 2001 de plus de 10 % pour accompagner des départs à la retraite plus nombreux ainsi que les créations d'emplois du plan pluriannuel.

En 2002, les postes aux concours externes pour le second degré sont fixés à 18 000, soit une croissance de 20 % par rapport à 2001. En deux ans, l'augmentation aura été de 32 %.

Pour permettre la mise en place des concours de troisième voie, 17 200 postes ont d'ores et déjà été répartis entre les différents concours et disciplines. Cette répartition s'appuie sur les départs à la retraite et vient conforter la mise en place des réformes pédagogiques.

EVOLUTION DES POSTES OFFERTS AUX CONCOURS EXTERNES DU SECOND DEGRE

Sessions 2000 à 2002

	2000	2001	2002	Évolution 02/01	Evolution 02/00
AGREGATION	1 950	2 000	2 080	+ 4  %	+ 7  %
CAPES	6 925	7 680	8 905	+ 16 %	+ 29 %
CAPEPS	1 050	1 155	1 330	+ 15 %	+ 27 %
CAPET	840	890	1 025	+ 15 %	+ 22 %
CAPLP	2 200	2 610	3 070	+ 18 %	+ 40 %
Total enseignants	12 965	14 335	16 410	+ 14 %	+ 27 %
CPE	470	500	600	+ 20  %	+ 28  %
COP	155	165	190	+ 15  %	+ 23  %
Total	13 590	15 000	17 200	+ 15  %	+ 27  %

d) Une crise de recrutement des enseignants ?

Votre commission a exprimé la crainte qu'une certaine désaffection des étudiants à l'égard de l'enseignement se traduise par une réduction du nombre des candidats aux concours de recrutement et conduise, de ce fait, à une baisse du niveau des professeurs dans les années à venir.

Lors de son audition, le ministre a réfuté la thèse véhiculée par la presse selon laquelle il existerait une crise de recrutement des enseignants, en rappelant le nombre des candidats aux concours ; il a souligné le caractère sélectif des concours actuels, alors que l'on a pu connaître des difficultés de recrutement dans les années d'explosion démographique.

Il est cependant convenu que des difficultés se rencontraient dans certaines spécialités professionnelles et dans des filières scientifiques.

Il a enfin insisté sur les efforts engagés pour créer une véritable dynamique de recrutement centrée sur la rénovation de la formation des maîtres et sur l'accompagnement des jeunes enseignants ; celle-ci se traduit par un maintien du niveau des vocations à l'université et dans les IUFM, le plan pluriannuel constituant par ailleurs un instrument de maîtrise des recrutements.

B. LA POURSUITE DE LA BAISSE DES EFFECTIFS DES ÉLÈVES SCOLARISÉS

Le taux d'encadrement des élèves doit également s'apprécier au regard de l'évolution récente et attendue des effectifs d'élèves accueillis à chaque niveau de la scolarité.

D'une manière générale, le mouvement de baisse ou de stagnation constaté notamment depuis la rentrée 1995 se poursuit, en dépit de légères inflexions dues à l'évolution démographique mais aussi à des orientations parfois difficiles à anticiper dans le second cycle de l'enseignement secondaire.

L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

(en milliers)

Rentrée	1996	1997	1998	1999	2000	2001
1 ^er degré	6 721	6 650	6 606	6 572	6 552	6 536
2 ^ème degré	5 736	5 719	5 692	5 664	5 619	5 600
Enseignement post-baccalauréat	272	272	271	272	272	272
Total	12 729	12 641	12 570	12 508	12 442	12 407

1. La baisse des effectifs constatée depuis 1995

a) Dans le premier degré : moins 226 000 élèves entre 1995 et 2000

Entre les rentrées 1995 et 2000, on a constaté une baisse de 225 800 élèves qui concerne plus particulièrement les effectifs du préélémentaire (- 57 700 élèves), étant précisé que ces derniers ont augmenté de 23 600 élèves entre les rentrées 1998 et 1999 du fait de la reprise des naissances à partir de 1995. Le nombre d'élèves de l'enseignement élémentaire et de l'enseignement spécialisé a aussi diminué respectivement de 162 000 et 6 100.

Ces variations résultent de la baisse démographique touchant les générations nées entre 1990 et 1994. Elles prennent en compte également les évolutions de la scolarisation des très jeunes enfants et la réduction de la fréquence des redoublements induite par le découpage en cycles de l'enseignement élémentaire.

b) Dans le second degré : moins 141 500 élèves entre 1995 et 2000

Dans l'ensemble du second degré, entre les rentrées 1995 et 2000 , la baisse a concerné 141 500 élèves.

Dans les collèges , une baisse des effectifs de 62 200 a été constatée, les effectifs ayant diminué jusqu'en 1998 et légèrement augmenté respectivement de 3 600 et de 4 100 aux rentrées 1999 et 2000.

Dans les classes des lycées généraux et technologiques , les effectifs ont diminué de 31 000 élèves entre les rentrées 1995 et 2000. Comme dans les lycées professionnels, s'est produite dans un premier temps une augmentation des effectifs (+ 7 900 élèves) suivie d'une baisse de 25 500 élèves. En 1998, la reprise de l'orientation vers la seconde n'a pas contrebalancé l'évolution démographique, fortement orientée à la baisse. Les variations d'effectifs des lycées à la rentrée 1998 sont dues pour partie à une réduction des taux de redoublement en terminale, mais surtout à celle des effectifs de seconde. En 1999, la baisse résulte de l'arrivée des générations moins nombreuses nées en 1983 et 1984 et qui touche les classes de première et de seconde.

En 2000, une nouvelle baisse de 13 300 élèves s'explique pour l'essentiel par un effet purement démographique, la génération de 1982, sensiblement plus nombreuse que les suivantes, quittant le second cycle général et technologique.

L'enseignement adapté a vu ses effectifs diminuer de 800 élèves entre les rentrées 1995 et 1999 ; les effectifs, qui étaient stables aux rentrées 1997 et 1998, diminuent en 1999 et en 2000.

Le tableau ci-après récapitule de manière détaillée l'évolution récente des effectifs d'élèves de l'enseignement scolaire (en millions d'élèves) :

	1995-1996	Écart	1996-1997	Écart	1997-1998	Écart	1998-1999	Écart	1999-2000	Écart	2000-2001
Préélémentaire	2 598,9	- 53,5	2 545,4	- 45,7	2 499,7	- 10,6	2 489,1	23,9	2 513,0	27,2	2 540,2
Élémentaire	4 106,1	5,0	4 111,1	- 24,9	4 086,2	- 31,9	4 054,3	- 55,4	3 998,9	- 43,1	3 952,8
Spécial 1 ^er degré	64,1	0,3	64,4	- 0,3	64,1	- 0,8	63,3	- 3,3	60,0	- 1,4	58,6
Total 1 ^er degré	6 769,1	- 48,2	6 720,9	- 70,9	6 650,0	- 43,3	6 606,7	- 34,8	6 571,9	- 20,3	6 551,6
Collèges	3 300,6	- 30,3	3 270,3	- 29,6	3 240,8	- 7,6	3 233,2	4,5	3 237,7	6,5	3 244,2
L.P.	804,3	3,5	807,8	4,9	812,7	- 8,4	804,2	- 19,0	785,2	- 39,6	745,6
Lycées 2 ^nd cycle long	1 526,3	3,3	1 529,6	6,9	1 536,6	- 11,6	1 525,0	- 12,0	1 513,0	- 11,7	1 501,3
SEGPA-EREA	124,7	- 1,7	123,0	1,0	124,0	0,0	124,1	- 0,2	123,8	- 1,6	122,2
Prep. Diverses & F.C.	4,5	0,6	5,1	0,2	5,3	- 0,1	5,3	- 0,5	4,7	0,9	5,6
Total 2 ^nd degré	5 760,4	- 24,5	5 735,9	- 16,4	5 719,4	- 27,7	5 691,7	- 27,2	5 664,5	- 45,6	5 618 ,9
Ens. Post-bac	265,7	6,5	272,2	- 0,5	271,7	19,1	290,8	1,9	292,7	1,6	294,3
Totaux généraux	12 795,2	- 66,2	12 729,0	- 87,9	12 641,1	- 51,9	12 589,2	- 60,1	12 529,1	- 64,3	12 464,7

2. L'évolution des effectifs prévus pour les rentrées 2001 et 2002

a) Dans le premier degré : une reprise attendue en 2002

Alors que les effectifs de l'enseignement du premier degré ne cessent de diminuer depuis plusieurs années, une baisse est encore attendue à la rentrée 2001. Cette baisse touche essentiellement l'enseignement élémentaire. Dans l'enseignement préélémentaire, les effectifs sont en hausse à chacune des deux rentrées. Dès 2002, il en résulterait une reprise à la hausse des effectifs du premier degré dans son ensemble.

La baisse attendue serait de 17 100 élèves à la rentrée 2001 (soit - 0,3 %) et l'augmentation en 2002 se chiffrerait à 9 100 élèves (+ 0,1 %). L'enseignement spécialisé connaîtrait une légère baisse à chacune des deux rentrées respectivement de 1 300 et de 900 élèves dans le public. Dans le privé, la diminution serait très légère en 2001 et les effectifs resteraient stables en 2002. En revanche, les effectifs du préélémentaire devraient augmenter en 2001 et 2002 dans le public et dans le privé. L'augmentation serait respectivement de l'ordre de 14 100 et de 24 600 élèves dans le public et de 2 600 et 4 000 élèves dans le privé.

b) Dans le second degré : des évolutions contrastées

A la rentrée 2000, le nombre d'élèves scolarisés dans l'ensemble du second degré, dans les secteurs public et privé, est de 5 618 900 élèves.

Si les effectifs des collèges ont connu une diminution sensible entre 1995 et1998, une légère inversion de tendance observée à la rentrée 1999 s'est confirmée à la rentrée 2000. Pour 2001 et 2002, les effectifs devraient diminuer d'environ 7 200 élèves pour chacune des rentrées dans les secteurs public et privé.

La principale cause de cette diminution résulte de l'arrivée de classes d'âges moins nombreuses en sixième et en cinquième. Mais d'autres facteurs interviennent, tels que la diminution des effectifs des classes technologiques qui s'accompagne d'un accueil plus large des élèves dans les classes « générales » de collège ou encore la forte chute de l'orientation vers la voie professionnelle à l'issue de la classe de cinquième.

Dans les lycées d'enseignement général et technologique , la tendance à la baisse des effectifs observée depuis 1991-1992, s'est poursuivie en 2000. Cette tendance s'inverserait en 2001. Les hausses d'effectifs devraient être de l'ordre de 5 700 élèves à la rentrée 2001 et de 6 500 élèves à la rentrée 2002. La rénovation du collège est entrée en vigueur à la rentrée 1996 pour les classes de sixième, elle ne touche la classe de troisième qu'à la rentrée 1999. Cette rénovation progressive qui s'accompagne d'une baisse sensible des redoublements, de la disparition du palier d'orientation en fin de cinquième et de la suppression des classes technologiques, va provoquer une « vague » d'élèves entrants dans les classes de second cycle général et technologique. L'effet démographique est accentué par le maintien, au niveau observé à la rentrée 2000, du taux de passage de troisième générale vers la seconde et par la diminution des sorties de première et de terminale.

Les effectifs des sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) devraient légèrement se réduire en 2001 et 2002. Les effectifs des établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA), près de 12 000 élèves, correspondent à la capacité d'accueil de ce type d'établissement et restent très stables.

Le tableau ci-après retrace l'évolution attendue des effectifs d'élèves de l'enseignement scolaire public et privé pour les rentrées 2001 et 2002 :

	2000-2001	Écart	Prévision 2001	Écart	Prévision 2002
Préélémentaire	2 540,2	18,6	2 558,8	30,4	2 589,2
Élémentaire	3 952,8	- 33,6	3 919,2	- 20,0	3 899,2
Spécial 1 ^er degré	58,6	- 1,1	57,5	-1,1	56,4
Total 1 ^er degré	6 551,6	- 16,1	6 535,5	9,3	6 544,8
Collèges	3 244,2	- 6,9	3 237,3	- 7,3	3 230,0
L.P.	745,6	- 17,8	727,8	- 8,0	719,8
Lycées 2 ^nd cycle long	1 501,3	6,9	1 508,2	7,2	1 515,4
SEGPA-EREA	122,2	- 1,1	121,1	- 0,8	120,3
Prep. Diverses & F.C.	5,6	0,0	5,6	0,0	5,6
Total 2 ^nd degré	5 618,9	- 18,9	5 600,0	- 8,8	5 591,2
Ens. Post-baccalauréat	271,9	0,1	272,0	- 0,2	271,8
TOTAL GÉNÉRAL	12 442,3	- 34,9	12 407,4	0,3	12 407,8

Selon les prévisions du ministère, pour les cinq années à venir, le nombre d'élèves devrait au total se stabiliser : les effectifs progresseraient de 212 000 élèves dans le premier degré mais se réduiraient de 171 000 dans l'enseignement secondaire.

C. UNE GESTION DES PERSONNELS DU SECOND DEGRÉ À AMÉLIORER

Si le nombre des enseignants est en augmentation continue, il convient aussi de s'interroger sur leur gestion, notamment dans l'enseignement secondaire.

Après avoir établi un bilan de la réforme du mouvement des enseignants du second degré, mis en place maintenant depuis trois ans, il faudra rappeler rapidement les observations de la Cour des comptes sur la gestion de ces personnels effectuée au niveau des rectorats, qui rejoignent d'ailleurs très largement les critiques de la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'éducation ^{1( * )} et d'indiquer les réponses du ministère pour améliorer cette gestion, et ainsi optimiser la dépense publique d'éducation.

1. Le bilan de la réforme du « mouvement »

Afin de remédier à un centralisme excessif, le décret du 13 octobre 1998 a institué une déconcentration de gestion des personnels de l'enseignement secondaire en fixant un nouveau cadre réglementaire aux procédures de mutation et d'affectation.

Après trois années d'application, quel est le bilan de la réforme du mouvement ?

a) Un calendrier plus satisfaisant

Pour l'année en cours, on peut d'abord constater que les opérations du mouvement intra-académique étaient réalisées dans la totalité des académies le 27 juin 2001.

On rappellera que le dispositif antérieur permettait de clore les opérations du mouvement national à peu près à cette date mais que chaque recteur devait ensuite organiser localement un processus de mouvement complémentaire pour affecter des enseignants titulaires de l'académie que le mouvement centralisé n'avait pas affecté en établissement. Dans ce cadre, étaient également examinées les demandes de « délégations rectorales » des enseignants titulaires d'une affectation à titre définitif qui sollicitaient une affectation provisoire plus proche de leurs intérêts au sein de l'académie.

b) Les postes à pourvoir en établissement

Les nouvelles procédures du calendrier ont également permis d'augmenter de près de 50 % le nombre des postes à pourvoir à titre définitif en établissement en 1999, (11 984) de stabiliser ce nombre en 2000 et de constater une nouvelle augmentation en 2001 (+ 1 432). En effet, la politique menée par le ministère pour réduire le nombre des moyens provisoires en heures a été rendue possible par une concertation avec les établissements qui a pu se dérouler jusqu'en avril-mai, alors que l'ancienne organisation concentrée imposait aux recteurs de « remonter » les postes offerts au mouvement à l'administration centrale pour le 1 ^er mars. Tous les postes vacants qui n'étaient pas déclarés à cette date trop précoce étaient automatiquement traités comme provisoires.

c) La mobilité des enseignants

Le nombre de demandes de mutation présentées par les enseignants est en progression par rapport aux dernières années : 83 459 demandes en 1998, 88 155 (+ 5,6 %) en 1999, 97 930 (+ 11 %) en 2000 et semble se stabiliser en 2001 (93 886). La déconcentration du mouvement ne semble donc pas avoir modifié le comportement des enseignants.

Du fait d'un héliotropisme traditionnel, on constate toujours que les demandes de mutation sont majoritairement dirigées vers les académies méridionales. Si les flux migratoires entre les académies sont restés stables depuis 1999, l'analyse montre que le mouvement traditionnel des titulaires du nord vers le sud se poursuit.

Les enseignants titulaires ont été sensiblement aussi nombreux à changer d'académie en 1998 qu'en 1999 sachant que, depuis 2000, les candidats à la réintégration ne sont plus obligés de participer au mouvement inter-académique (1 500 réintégrations en 1999) et qu'un certain nombre de postes pour lesquels les choix étaient en 1999 de compétence ministérielle sont désormais de la responsabilité des académies (750 postes depuis 1999). L'essentiel des mutations se faisant sur des voeux larges depuis de nombreuses années, il est logique que la forme déconcentrée du mouvement n'ait pas eu d'incidence sur la satisfaction des voeux académiques.

d) Les taux de mutation et de satisfaction

Entre mouvement général et mouvements spécifiques, le taux général de mutation pour le mouvement inter-académique (demandes/mutations) est stable depuis trois ans (64,6 % en 2001, 65,8 % en 2000, 64,1 % en 1999). Cette évolution recouvre évidemment des réalités très différentes entre les titulaires (42,3 %) qui ne sont mutés que s'ils trouvent une affectation conforme à leurs voeux et les stagiaires, qui, tous, doivent impérativement trouver une affectation à l'issue du mouvement. Le taux de mutation conforme aux voeux est également stable : 61,7 % en 2001 pour 62,5 % en 2000 et 61,4 % en 1999. Il est de 42,3 % pour les titulaires qui ne peuvent être affectés en dehors de leurs voeux (y compris pour les candidats à la réintégration) et de 90,9 % pour les stagiaires. Ce dernier taux est en augmentation de plus de 6 % par rapport à 1999 (84,3 %).

Le taux de satisfaction des enseignants titulaires mutés lors du mouvement intra-académique conformément à leurs voeux en établissement ou en zone de remplacement a progressé d'année en année : de 34 % en 1998, il est passé à 47,6 % en 1999, à 65,1 % en 2000 et à 69,6 % en 2001.

e) L'aide et le conseil aux enseignants

La mise en place dès 1999 de dispositifs d'information et d'accueil exceptionnels a permis d'aider et de conseiller les enseignants dans leur projet de mutation dans le cadre de ces nouvelles règles d'organisation. La mise en place d'un outil accessible sur Internet (système d'information et d'aide pour les mutations) permet la consultation d'un guide interactif, la consultation des dossiers et l'estimation des chances de mutation, la saisie des voeux et l'affichage des résultats.

f) Les ajustements effectués en 2000

Le traitement de l'affectation des jeunes enseignants et du rapprochement des conjoints séparés a été privilégié, depuis 2000, par la voie d'une valorisation des barèmes.

Dans la perspective d'un meilleur équilibre entre les générations d'enseignants , et afin d'éviter une trop grande concentration de jeunes enseignants dans un petit nombre d'académies, les stagiaires IUFM et les enseignants ayant une première affectation depuis la rentrée 1999 (ex-stagiaires IUFM 1998-1999) peuvent bénéficier d'une bonification pour leur premier voeu. Cette possibilité est offerte à ces jeunes enseignants une fois pendant les trois premières années de la carrière : 72 % d'entre eux (58 % pour les seuls stagiaires IUFM du mouvement 2000) l'ont exercée dès 2000 ; 70,4 % de ceux qui ont utilisé cette possibilité en 2001 ont obtenu l'académie souhaitée en premier voeu en 2000. En 2001, 60 % des stagiaires IUFM l'ont utilisé, 68,7 % ayant obtenu satisfaction et les académies d'Amiens, Créteil, Lille, Nancy-Metz, Orléans-Tours, Rouen et Versailles ont accueilli 60 % des nouveaux titulaires contre 67 % en 1999.

Les nouveaux titulaires (stagiaires d'IUFM et stagiaires en situation) peuvent désormais être nommés dans la totalité des académies.

Différentes mesures ont été également prises en 2000 pour faciliter le rapprochement des conjoints (attribution de points supplémentaires, prise en compte du PACS). Elles ont conduit, d'une part, à une augmentation de ce type de demandes (10 693 demandes de mutations pour rapprochement de conjoints en 1999, 12 945 en 2000, 13 068 en 2001) et, d'autre part, à un accroissement des taux de satisfaction qui passent de 88,3 % en 1999, à 89,8 % en 2000 et à 90,1 % en 2001.

Après ces trois premières années de déconcentration du mouvement, une réflexion est actuellement en cours, en liaison avec les services académiques, sur la révision globale des règles relatives aux conditions d'affectation et de déroulement de carrière des personnels du second degré. Les travaux menés dans le cadre d'un groupe permanent de gestion des ressources humaines ont permis d'élaborer un projet de charte pluriannuelle de la mobilité qui est en cours d'examen avec les représentants des personnels.

2. Les observations de la Cour des comptes

Après avoir analysé en 1999 la politique de recrutement des enseignants au niveau du ministère de l'éducation nationale, et constaté le décalage entre les emplois budgétaires autorisés et les effectifs réels, conséquence de recrutements supérieurs aux besoins, la Cour s'est penchée, dans le cadre d'une enquête approfondie menée dans cinq académies (Rennes, Nantes, Limoges, Versailles et Nancy-Metz) sur la gestion des enseignants du secondaire au niveau des rectorats. Elle tire de cet examen diverses constatations, qui rejoignent d'ailleurs très largement les observations effectuées par la commission d'enquête du Sénat.

La Cour constate notamment que 12 % des enseignants du second degré n'enseignent pas et que l'horaire moyen de ceux qui enseignent tend à se réduire en raison de la multiplication des décharges, de l'augmentation de la proportion des agrégés et de la réduction de celle des PEGC.

On notera que dans la seule académie de Nantes, ce phénomène s'est traduit par la perte de 1 180 emplois entre 1994 et 1998.

a) Un nombre d'enseignants mal connu

Aucune des académies contrôlées n'est en mesure de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance -qui fait écho à celle existant au niveau central- est révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé ni contrôlé.

b) Un non-respect de l'autorisation budgétaire

La complexité des opérations de conversion des emplois budgétaires autorisés par le Parlement en postes implantés dans les établissements d'enseignement est telle qu'elle ne garantit plus le respect de l'autorisation budgétaire initiale. Cette mécanique inflationniste, dénoncée par la commission d'enquête du Sénat, est le fruit de diverses opérations de constitution de moyens (heures supplémentaires, quotités d'heures libérées par des professeurs travaillant à temps partiel...) qui permettent de créer artificiellement des postes et d'utiliser le volant disponible d'enseignants recrutés en excès au niveau central.

c) Des besoins d'enseignement mal satisfaits

Paradoxalement, la souplesse ainsi obtenue ne garantit pas pour autant la satisfaction des besoins d'enseignement. Le nombre des disciplines (350) et leur cloisonnement, la lourdeur des procédures d'affectation, le fait que les enseignants soient de plus en plus « monovalents » et refusent d'enseigner dans des disciplines proches de la leur, la difficulté pour les chefs d'établissements de pouvoir obtenir des enseignants des heures supplémentaires, sont autant de causes qui expliquent que puissent coexister des professeurs sans élèves et des élèves sans professeurs dans des disciplines où les enseignants ne sont pas en nombre suffisant.

d) Des obligations de service variables

La situation des enseignants du secondaire, telle qu'elle résulte des obligations de service fixées par le décret de 1950, est caractérisée par le fait que plus le concours initial est réputé difficile, plus la rémunération est élevée et plus le nombre d'heures d'enseignement à effectuer est faible : un professeur agrégé effectue généralement quinze heures, un professeur certifié dix-huit, un professeur de lycée professionnel entre vingt et vingt-deux. Cette situation est aggravée par l'attribution, qui n'est jamais contrôlée, de décharges de service de nature diverse qui amputent leurs obligations statutaires. Pour autant, il est fréquent que des enseignants qui bénéficient d'une heure de décharge, par exemple pour « heure de première chaire », effectuent également une heure supplémentaire pour compléter leur service.

Le système des heures supplémentaires est parfois utilisé pour octroyer à des enseignants un avantage financier, comparable à celui que constituent les primes pour d'autres catégories de fonctionnaires.

e) Un système de remplacement peu satisfaisant

Malgré l'existence de moyens de remplacement croissants (titulaires spécifiquement affectés en zone de remplacement, jeunes enseignants titulaires en surnombre, maîtres auxiliaires...), le remplacement des professeurs absents est loin d'être correctement assuré en raison de la complexité du système d'affectation par zones et du cloisonnement des disciplines.

f) Une plus grande rigueur observée dans l'enseignement privé

A l'inverse, et comme l'avait constaté la commission d'enquête du Sénat, la gestion très déconcentrée des recrutements et de l'affectation des maîtres de l'enseignement privé permet aux recteurs d'imposer un strict respect des enveloppes financières et des postes créés. Il n'existe aucune possibilité de création de postes en dehors de l'enveloppe attribuée classe par classe à l'établissement et tous les enseignants bénéficient d'un contrat de travail qui est limité au nombre d'heures d'enseignement nécessaire à l'établissement.

g) La nécessité d'une gestion prévisionnelle des moyens et des personnels

L'évolution à la baisse des effectifs des élèves, l'accélération des départs en retrait, la nécessité de revoir la carte des formations et d'assurer une meilleure gestion des compétences des enseignants au regard des missions qui leur sont confiées imposent la mise en place urgente d'une gestion prévisionnelle des moyens et des personnels et l'ouverture d'une réflexion sur les règles de gestion des enseignants du second degré, qu'il s'agisse des règles de mutation, des modalités d'affectation ou du contenu des obligations de service.

3. Les réponses du ministère aux observations de la Cour des comptes

D'après les indications fournies au rapporteur de votre commission, le ministère s'efforce d'améliorer la gestion prévisionnelle des personnels, au plan national par une programmation pluriannuelle des recrutements et au plan déconcentré, par une meilleure prise en compte des besoins d'enseignants par discipline.

S'agissant des recrutements , le plan pluriannuel vise plusieurs objectifs :

- adapter la carte des emplois aux réformes pédagogiques envisagées ;

- mieux couvrir les sorties dues au développement du travail à temps partiel, aux départs anticipés, aux évolutions professionnelles des enseignants (promotions dans les emplois de direction ou de l'enseignement supérieur) ;

- favoriser les vocations au métier d'enseignant, en maintenant le niveau de qualité de recrutement et le rendement des concours externes d'enseignants.

Au plan déconcentré , la gestion prévisionnelle devrait être améliorée :

- par une ventilation de la demande d'enseignement par discipline en fonction de la carte des formations ;

- par une prise en compte de l'implantation des établissements et des zones de remplacement.

Dans le cadre de la déconcentration du mouvement et de la contractualisation, le ministère s'est engagé dans une politique de soutien des services déconcentrés et de mise à disposition d'outils de gestion prévisionnelle : une synthèse des besoins académiques devrait permettre de mieux définir le niveau de recrutement par discipline pour les concours nationaux.

Cet objectif suppose une meilleure connaissance du potentiel enseignant. Le système d'informatique de gestion du ministère rend parfois complexe le dénombrement des effectifs qui peut s'effectuer selon de multiples entrées. D'ores et déjà, la question du remplacement, et celle de la définition du potentiel d'enseignement (analyse des décharges de service, mises à disposition...), auraient suscité une réflexion au niveau central.

Afin de répondre aux exigences du contrôle financier déconcentré qui, depuis 1997, reçoit mensuellement l'état de la consommation en emplois des chapitres budgétaires de la section scolaire, il a été demandé aux services informatiques du ministère d'élaborer des systèmes de contrôle de gestion permettant à chaque service déconcentré de chiffrer plus aisément les effectifs des personnels employés. Le ministère devra ensuite s'assurer, tout au long de la procédure de préparation de la rentrée, de l'adéquation entre l'autorisation budgétaire académique et les moyens effectivement mis en place.

Concernant la monovalence des enseignants , il a été indiqué au rapporteur que ceux-ci sont très attachés aux spécificités de leur discipline et éprouvent quelques réticences à intervenir dans les disciplines connexes. Cependant, conscient des difficultés dans les collèges ruraux, le ministère mène une action incitative afin que les enseignants optent pour un complément de service dans une autre discipline.

S'agissant du dispositif de remplacement dans le second degré, son amélioration résulterait sans doute d'une articulation plus claire des niveaux de responsabilité :

- le remplacement de courte durée relève de la responsabilité du chef d'établissement ;

- celui des absences de moyenne et longue durée est géré par la division des personnels enseignants des rectorats.

Le remplacement de courte durée devrait désormais être assuré par des pratiques diversifiées :

- prise en charge des élèves par l'équipe pédagogique ou par l'équipe disciplinaire ou, en dernier recours, par des aides éducateurs ;

- mise en place d'activités pédagogiques ou éducatives ;

- recours aux enseignants remplaçants en dehors de leur mission de remplacement fixée par les autorités académiques, à des vacataires ; dans quelques académies a été mis en place sur intranet un service permettant aux établissements d'identifier plus rapidement les vacataires disponibles dans la discipline recherchée.

Votre commission ne peut que constater que ces réponses reprennent très largement les explications fournies à la commission d'enquête du Sénat au cours de ses auditions et lors de ses déplacements effectués dans les académies il y a maintenant trois ans et n'observe guère d'amélioration dans la gestion de personnels enseignants.