C. LA VIE AGITÉE DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES
1. La mise en place du FRR
Le Fonds de réserve des retraites a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, prenant la forme d'une section comptable particulière (la 2 ème section) du Fonds de solidarité vieillesse.
L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a conféré au fonds, plus d'un an et demi après sa création formelle, son autonomie. Il prend désormais la forme d'un établissement public administratif de l'Etat ayant pour mission la constitution de réserves pour les retraites. Les ressources du fonds restent indisponibles jusqu'en 2020. Les bénéficiaires en seront les régimes entrant dans le champ du FSV, soit la CNAVTS, l'ORGANIC, la CANCAVA et le régime des salariés agricoles.
Les instances du fonds sont composées d'un directoire de trois membres présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et un conseil de surveillance comprenant des parlementaires, des représentants des partenaires sociaux, des représentants de l'Etat et des personnalités qualifiées.
Un décret en conseil d'Etat en cours de préparation aura à préciser les modalités d'application de la loi, notamment s'agissant de la composition précise du conseil de surveillance, des missions des instances dirigeantes, des modalités de mise en place de la gestion administrative et des règles, notamment prudentielles, applicables au fonds.
2. Des ressources évolutives...
Les ressources du FRR, définies par le code de la sécurité sociale, sont de quatre types :
• des ressources fiscales : une fraction de la C3S, la moitié (portée à 65 % à partir de 2002) du prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, la contribution de 8,2 % sur la part de l'abondement de l'employeur supérieur à 15.000 francs au plan partenarial d'épargne salariale volontaire ;
• des versements de tout ou partie d'excédents : ceux du FSV et de la CNAVTS (versement au titre du dernier exercice clos, pouvant être anticipé) ;
• des affectations de recettes non récurrentes : une fraction du produit de la vente des licences de téléphonie mobile de 3 ème génération (licences UMTS), les montants de l'intéressement et de la participation non réclamés par les salariés et reçus par la CDC au terme du délai de prescription trentenaire ;
• toute ressource affectée au FRR : versement exceptionnel de la CDC, affectation du produit de la vente des actifs des caisses d'épargne, prélèvement sur le résultat net de la CNAF en 2000 ;
• les ressources propres du fonds : les produits de ses placements.
Le gouvernement, par la bouche du Premier ministre, a annoncé le 21 mars 2000, que son objectif était d'atteindre le montant de 1.000 milliards de francs de réserves en 2020, selon une clef prévisionnelle indicative :
Les ressources prévisionnelles initiales du FRR d'ici à 2020
(en milliards d'euros)
|
Ressources |
Cumul |
|
Excédents CNAVTS |
15,24 |
|
Excédents C3S et FSV |
61 |
|
Prélèvements de 2 % sur les revenus de patrimoine |
22,87 |
|
Produits des parts sociales Caisse d'épargne et versement CDC |
3,05 |
|
Produits financiers |
50,31 |
|
Total |
152,47 |
Source : Premier ministre, dossier de presse, 21 mars 2000.
Cependant, depuis cette annonce, le sort du FRR s'est révélé bien éloigné de cette prévision qui apparaît quelque peu hâtive.
a) Le feuilleton de l'UMTS
(1) La perte des recettes UMTS : un drame en trois actes
(a) Le schéma initial : 2,82 milliards d'euros en 2001 et en 2002, 15 milliards d'euros au total
Lors de la décision d'attribution des licences de téléphonie mobile de 3 ème génération, dites licences UMTS, le gouvernement avait décidé d'en affecter une partie au FRR. Celle-ci était définie de manière résiduelle : l'article 36 de la loi de finances pour 2001 prévoyait ainsi d'affecter le produit des redevances domaniales à un compte d'affectation spéciale créé à cet effet, le compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat ». Celui-ci devait ensuite procéder à l'affectation des sommes : la caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) bénéficierait d'un montant fixe, tandis que le solde devait être versé au FRR. La clef de répartition implicite, calculée sur une base d'un produit de 4,95 milliards d'euros, accordait ainsi 2,13 milliards d'euros à la CADEP et 2,82 milliards d'euros au FRR.
En 2002, le FRR devait obtenir cette même somme.
Enfin, de 2003 à 2015, il était prévu que chaque opérateur verse 180 millions d'euros par an, soit un produit attendu de 720 millions d'euros par an.
Cependant, l'attribution de deux licences au lieu de quatre, a conduit le gouvernement à revoir à la baisse ce schéma ambitieux dans le projet de loi de finances initial pour 2002.
(b) Le schéma dans le PLF initial pour 2002 : 350 millions d'euros en 2001, 2,48 milliards d'euros en 2002 et 7,5 milliards d'euros au total
S'agissant de 2001, les deux redevances devraient rapporter 2,48 milliards d'euros. En l'état actuel du droit, la part du FRR se monterait donc à 350 millions d'euros, une fois déduite l'affectation de 2,13 milliards d'euros à la CADEP.
S'agissant de 2002, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2002, tel que déposé par le gouvernement, avait prévu d'affecter en totalité les recettes tirées des licences UMTS à compter de 2002. Cela devait avoir pour conséquence l'affectation en 2002 au FRR de 2,48 milliards d'euros.
La redevance calculée pour les treize années suivantes voyait son produit espéré divisé par deux, soit 360 millions d'euros par an.
(c) Le schéma après la première lecture par l'Assemblée nationale du PLF 2002 : rien en 2001, 1,24 milliard d'euros en 2002 et l'incertitude après
Cependant, au cours de la première lecture du projet de loi de finances pour 2002, le gouvernement a annoncé une révision du mode de calcul de l'affectation du prix des redevances. Ainsi, il a été décidé de faire payer aux opérateurs entrant sur le marché de la téléphonie un forfait de 620 millions d'euros et de créer une contribution assise sur le chiffre d'affaires des opérateurs.
Pour 2001, cette décision a pour effet immédiat, dans l'état actuel du droit, de réduire à zéro les perspectives de versement au titre des redevances UMTS pour le FRR puisque les 1.240 millions d'euros déjà versés par les deux opérateurs en septembre 2001 constitueront la seule ressource du compte n° 902-33 pour 2001 et que l'article 17 de la loi de finances pour 2001 prévoit que 2.130 millions d'euros seront versés de ce compte à la CADEP avant tout versement au FRR.
Pour 2002, la totalité des recettes du compte irait ainsi au FRR, soit 1,24 milliard d'euros en cas d'attribution de deux nouvelles licences.
Enfin, s'agissant de la contribution sur le chiffre d'affaires, le gouvernement n'a donné aucune indication sur son produit attendu.
Au total, alors que lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, il était indiqué que le FRR recevrait d'ici à 2015, 15 milliards d'euros, aucune somme ne lui a encore été versée et l'incertitude la plus grande entoure ses recettes.
Produit de la vente des licences UMTS d'ici à 2016
(en millions d'euros)
|
2001 |
2002 |
Années suivantes |
Total |
|
|
LFI 2001 |
2.820 |
2.820 |
720 x 13 |
15.000 |
|
PLF 2002 |
350 |
2.480 |
360 x 13 |
7.510 |
|
PLF 2002 adopté en première lecture par l'Assemblée nationale |
0 |
1.240 |
? |
? |
(2) Les incertitudes entourant la compensation de ces pertes de recettes pour le FRR
Le gouvernement, à de nombreuses reprises, a affirmé son engagement à compenser intégralement pour le FRR ces pertes de recettes liées aux aléas de l'attribution des licences UMTS. Cependant, les plus grandes incertitudes entourent les modalités de cette compensation.
(a) La compensation en 2001 dans le collectif budgétaire
Le projet de loi de finances rectificative pour 2001 aura à prendre en compte la révision des perspectives de recettes du compte n° 902-33, de 4,95 à 1,24 milliards d'euros. Le gouvernement pourrait alors décider, soit d'affecter la totalité de ce produit au FRR, soit d'appliquer au produit effectif la clef de répartition prévue, c'est-à-dire 57 % des recettes pour le FRR et 43 % pour la CADEP. En cas d'affectation totale, le fonds bénéficierait donc de 1,24 milliard d'euros. En cas de partage avec la CADEP selon la clef initiale, il se verrait attribuer 707 millions d'euros.
En tout état de cause, si le gouvernement ne mobilise pas une ressource supplémentaire à ce jour inconnue, la perte de recettes par rapport au plan de charge prévisionnel du FRR s'élèvera pour 2001, soit à 1,58 milliard d'euros, soit à 2,1 milliards d'euros.
(b) La compensation en 2002 par le produit des privatisations
S'agissant de 2002, le gouvernement a pris l'engagement de compenser les pertes de recettes pour le FRR par l'affectation à son profit d'une somme équivalente issue du produit des nouvelles privatisations annoncées lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002. Ainsi, l'Assemblée nationale a réévalué les ressources du compte de privatisation (compte n° 902-24) de 1,54 milliard d'euros, dont 1,24 milliard irait au FRR.
Ce mode de compensation soulève plusieurs interrogations.
Il est tout d'abord soumis à la réalisation par le gouvernement de sa prévision de recettes de privatisations supplémentaires.
Il est ensuite dépendant d'éventuelles priorités jugées plus urgentes à financer que la dotation au FRR. De ce point de vue, les propos tenus devant votre commission le 31 octobre dernier par le ministre des transports, M. Jean-Claude Gayssot, affirmant que 762 millions d'euros issus des recettes de privatisation seraient affectés à l'investissement ferroviaire inquiètent : en les additionnant avec la compensation pour le FRR, le chiffre total excède de 460 millions d'euros les surplus de recettes attendus des nouvelles privatisations... à moins que le chiffre prévu dans le projet de loi de finances pour 2002 ne soit sous-estimé à des fins électorales.
Enfin, il faut préciser que le gouvernement a introduit un article 17 bis au projet de loi de finances pour 2002 pour permettre cette affectation de 1,24 milliard d'euros du compte n° 902-24 vers le FRR. Cet article ne vaut que pour 2002. Les incertitudes qui entourent ces décisions d'attribution de recettes exceptionnelles en cas de sollicitations demeurent cependant. Ceci a pour conséquence que deux comptes d'affectation spéciale, le 902-24 et le 902-33, abondent le FRR.
b) De la famille aux retraites (article 29)
L'article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit le transfert exceptionnel de 762 millions d'euros de la CNAF vers le FRR. Il précise que ce prélèvement se fait sur les excédents de la CNAF au titre de l'exercice 2000, une fois déduit l'affectation prévue à l'article 24 du projet de loi de financement, de 228,67 millions d'euros au fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance, dit « fonds crèches ». Ce type de versement exceptionnel est autorisé, s'agissant du FRR, par le code de la sécurité sociale.
Ces deux prélèvements permettent d'utiliser la totalité du résultat net de la CNAF pour 2000, après réouverture des comptes pour permettre l'imputation de l'annulation de la créance de la caisse sur le FOREC.
Au total, la branche famille aura apporté entre 2000 et 2002 2,155 milliards d'euros à la branche vieillesse, qu'il s'agisse de ce transfert exceptionnel ou du transfert progressif au FSV :
Les transferts de la branche famille vers la branche vieillesse
(en millions d'euros)
|
Prélèvement sur l'excédent 2000 de la CNAF |
762 |
|
Transfert 2000 au FSV |
42 |
|
Transfert 2001 au FSV |
442 |
|
Transfert 2002 au FSV |
951 |
|
Total |
2.197 |
Votre rapporteur pour avis critique ce prélèvement exceptionnel pour deux raisons principales.
D'une part, il tient à souligner son attachement au principe de la séparation des branches, affirmé par la loi de 1994, et sans cesse remis en cause par le gouvernement. De même qu'il est scandaleux que la sécurité sociale ait payé pour les 35 heures, il n'est normal que les excédents d'une branche soient affectés à une autre branche. Que dirait-on par exemple si l'assurance vieillesse versait ainsi une contribution à la CNAMTS ? Les lois de financement de la sécurité sociale devaient avoir but, parmi d'autres, d'examiner chaque année, branche par branche et non pas globalement, le rapport entre les efforts demandés aux cotisants et contribuables et l'utilisation des ressources. Force est de constater que de pareils transferts brouillent le paysage et ne sont pas conformes à l'idée originelle des lois de financement de la sécurité sociale. Enfin, l'argumentation du gouvernement justifiant ce transfert par l'existence même d'un excédent illustre l'inanité de la réflexion et son refus de la séparation des branches. L'existence d'un excédent devrait surtout faire discuter de son utilisation au sein de la branche, soit par des mesures nouvelles, soit par des diminutions de cotisations.
D'autre part, ce transfert exceptionnel mérite la même critique que l'affectation de ressources ponctuelles au FRR. Ce fonds a plus besoin de prévisibilité et de stabilité de ses ressources que d'une alimentation au coup par coup. Votre rapporteur pour avis tient à rappeler que les exemples de fonds de réserve mis en place à l'étranger montrent bien que le coût de la transition est d'autant moins élevé que le fonds dispose de ressources stables et régulières.
c) L'affectation d'une fraction supplémentaire du prélèvement de 2 % sur les revenus de capitaux (article 28)
A côté des contorsions auxquelles doit se plier le gouvernement en matière d'affectation du produit des redevances UMTS, le nouveau changement de la clef de répartition du produit du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital proposé par l'article 28 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 en apparaîtrait presque simple.
Il s'agit cependant de la 5 ème modification de cette clef de répartition en trois ans.
Les affectations successives du prélèvement du 2 %
(en %)
|
1999 avant la CMU |
1999 après la CMU |
LFSS 2000 |
LFSS 2001 |
PLFSS 2002 |
|
|
CNAF |
50 |
22 |
13 |
- |
- |
|
CNAMTS |
- |
28 |
8 |
- |
- |
|
CNAVTS |
50 |
50 |
30 |
30 |
15 |
|
FRR |
- |
- |
49 |
50 |
65 |
|
FSV |
- |
- |
- |
20 |
20 |
Ainsi, le FRR devrait bénéficier en 2002 de 305 millions d'euros supplémentaires au titre de ce prélèvement, pour un montant total de 1,3 milliard d'euros.
d) Les pertes de ressources
Parallèlement, le FRR a déjà eu à subir un nombre très important de pertes de ressources.
L'exemple de la C3S constitue une bonne illustration de ces prélèvements sur le FRR. La C3S, après équilibre des régimes, doit aller soit au FSV et donc, en cas d'excédent de ce dernier, au FRR, soit directement au FRR. Ainsi, directement ou indirectement, tout prélèvement sur le produit de la C3S après équilibre des régimes bénéficiaires constitue un prélèvement sur les ressources du FRR.
|
La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) Ses principales caractéristiques La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L 621-1 du code de la sécurité sociale, elle est versée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit 760.000 euros. La répartition de son produit En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA). Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse, soit au Fonds de réserve pour les retraites (loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel). Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. |
Or, la C3S est utilisée systématiquement depuis 1999 pour équilibrer le BAPSA qui souffre d'un déficit chronique. Ainsi, le total cumulé de 1999 à 2002 des prélèvements sur la C3S au profit du BAPSA s'élève à 1,16 milliard d'euros, alors que le FRR n'aura reçu au même titre sur cette période que 591 millions d'euros, dont 305 millions directement et 286 indirectement via l'affectation du FSV de 2000. La prévision de montée en charge du FRR réalisée par le Conseil d'orientation des retraites le 2 mai 2001 prévoit 100 milliards d'euros de produit du FSV et de la C3S de 2000 à 2020. Sur 2000-2002, seulement 591 millions d'euros ont été effectivement dégagés à ce titre, soit 0,6 % de l'objectif en 10 % du délai prévu...
Répartition de la C3S entre le BAPSA, le FSV et le FRR depuis 1999
(en millions d'euros)
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Total |
|
|
BAPSA |
154 |
206 |
280 |
520 |
1.160 |
|
FRR |
305 |
286 (*) |
0 |
0 |
591 |
(*) 286 millions d'euros sont versés du FSV vers le FRR au titre des excédents du FSV en 2000. Il est ainsi normal de les déduire des 625 millions d'euros de C3S reçus par le FSV en 2000 et de les considérer comme affectés indirectement au FRR.
La commission des affaires sociales du Sénat a, dans le cadre de son contrôle sur les fonds sociaux 66 ( * ) , mis en évidence les contradictions du gouvernement s'agissant de la montée en charge du FRR qui se trouve donc toujours dans l'attente d'un mode d'alimentation conforme à l'outil que constitue un fonds de réserve. Il est vrai que les contours exacts du fonds restent encore bien flous alors que le temps passe et que les besoins de financement à venir des régimes de retraite sont, eux, bien précis.
* 66 Rapport d'information, au nom de la commission des affaires sociales, de MM. Charles Descours, Alain Vasselle et Jean-Louis Lorrain, n° 382 (2000-2001).