Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2002

C. LE DÉBAT SUR LE NIVEAU DES PLAFONDS DE TRÉSORERIE

1. La fixation des plafonds (article 34)

Conformément au 5° du I de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale doit fixer les autorisations de recours à l'emprunt pour financer des besoins de trésorerie pour les régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, les autres régimes n'y étant pas autorisés à partir du moment où ils disposent d'une trésorerie autonome.

L'article 34 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 propose ainsi de reconduire les plafonds déjà fixés pour 2000 et 2001 pour le régime général, la CANSSM et le FSPOEIE, et d'augmenter ceux de la CNRACL (120 millions d'euros en plus) et du régime des exploitants agricoles (300 millions d'euros en plus). Depuis 1998, il n'est intervenu que deux décrets de révision, en 1998 et en 1999, à chaque fois pour le régime général.

Évolution des plafonds de besoins de trésorerie

( en milliards d'euros )

	1998		1999		2000	2001	2002
	LFSS	Révisé	LFSS	Révisé	LFSS	LFSS	PLFSS
Régime général	3,049	4,726	3,659	4,421	4,421	4,421	4,42
Régime des exploitants agricoles	1,296	-	1,601	-	1,906	1,906	2,21
CNRACL	0,381	-	0,381	-	0,381	0,381	0,5
CANSSM	0,351	-	0,351	-	0,351	0,351	0,35
FS/POEIE	0,076	-	0,076	-	0,076	0,076	0,08

Ces autorisations revêtent un caractère largement disproportionné dans la mesure où l'analyse des profils de trésorerie pour 2001 et des prévisions pour 2002 fait apparaître que la réalité des besoins des régimes, au moins s'agissant de la Caisse des mines et du Fonds des pensions des ouvriers d'Etat. Par exemple, en 2001, le régime général n'a utilisé son autorisation d'emprunt qu'à hauteur de 58 %, et le même projet de loi de financement de la sécurité sociale qui prévoit une autorisation de 4,42 milliards d'euros en 2002 indique que le besoin prévisionnel se limite à 60 % de ce plafond.

Ecarts entre les autorisations et les réalisations en matière de besoins de trésorerie
pour le régime général

(en milliards d'euros)

2001			2002
Autorisation LFSS	Point bas réalisé	Ecart	Autorisation LFSS	Point bas réalisé	Ecart
4,421	2,59	1,831	4,42	2,767	1,653

Il convient de noter par ailleurs que la convention liant l'ACOSS à la Caisse des dépôts et consignations pour le recours à des avances de trésorerie a été modifiée à partir du 1 ^er octobre 2001.

Les relations de trésorerie entre l'ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations

La gestion de la trésorerie s'opère via le compte unique de disponibilités courantes de l'ACOSS auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Ces deux établissements sont liés par une convention du 18 juin 1980, modifiée par un avenant en date du 8 juillet 1998, au terme de laquelle la CDC consent dans la limite de 3 milliards d'euros, des avances à l'ACOSS destinées à couvrir son besoin de trésorerie. Le taux de rémunération de ces avances, ainsi que celui des produits financiers engendrés par les liquidités du compte courant son fixés par référence au taux moyen pondéré en euro calculé par la Banque centrale européenne (EONIA) à échéance quotidienne.

Après plusieurs mois de discussions entre l'ACOSS et la CDC, une nouvelle convention doit entrer en application le 1 ^er octobre 2001. Cette convention qui remplacera celle de 1980 a un champ beaucoup plus large. Elle vise à la fois à améliorer les conditions de rémunération des excédents de trésorerie et à diminuer le coût des avances par rapport à ce qui était défini jusqu'à présent, et à organiser un véritable partenariat bancaire entre l'ACOSS et la CDC. Ainsi, la rémunération des disponibilités inférieures à 3 milliards d'euros s'effectuera à des conditions plus avantageuses pour l'ACOSS que celles fixées dans la convention de 1980 (EONIA-0,0652 contre EONIA-0,125 jusqu'à présent), la rémunération des excédents supérieurs à 3 milliards d'euros restant au niveau inchangé de l'EONIA.

Par ailleurs, les conditions de taux appliquées aux avances consenties par la CDC sont modifiées. Dans le cadre de la convention de 1980, les avances étant consenties sur la base d'un calendrier trimestriel élaboré par l'ACOSS est soumis à l'approbation expresse des ministres de tutelle, en distinguant les avances normales jusqu'au 21 ^ème jour facturées à EONIA+0,5 et au-delà, les avances exceptionnelles facturées à EONIA+1. Dans la nouvelle convention, la notion d'avances normales et exceptionnelles disparaît. L'ACOSS informe chaque mois la CDC du montant prévisionnel des avances qu'elle entend solliciter pour le mois en cours et le mois suivant. Le coût des avances s'établit à EONIA+0,20 lorsque leur montant est inférieur à 3 milliards d'euros et à EONIA+0,25 au-delà. Dans le cas où le montant de l'avance dont l'ACOSS a besoin excède sa prévision, l'avance est facturée au taux EONIA+0,7 pour la partie de l'avance supérieure à 500 millions d'euros.

Source : annexe C au projet de loi de financement de la sécurité sociale 2002

Si votre rapporteur pour avis souhaite ajouter sa voix au concert des protestations parlementaires contre le niveau dénué de fondement proposé pour ces plafonds de recours à l'emprunt, c'est en raison des deux vices qu'il souligne.

Le premier vice a trait à la nature même des lois de financement de la sécurité sociale. Elles souffrent assez de l'absence de dispositions financières contraignantes pour ne pas galvauder le seul article en prévoyant : celui relatifs aux plafonds de trésorerie. Or, l'intention du gouvernement est bien de ne pas se sentir lié par cette disposition. Ainsi, en première lecture à l'Assemblée nationale, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a justifié cette opposition par son souhait de ne pas « prendre un décret à chaque apparition d'un besoin de trésorerie supplémentaire », eu égard aux fluctuations quotidiennes de la trésorerie de l'Acoss. Mais tel est justement l'utilité de ces autorisations.

Le second vice a trait à la signification réelle d'un plafond volontairement et systématiquement trop élevé : il est alors la preuve même de l'irréalité complète des prévisions tant en matière d'environnement macro-économique que d'évolution des dépenses d'assurance maladie. Votre rapporteur pour avis comprend d'autant moins le refus du gouvernement devant toute proposition de rapprochement de ces plafonds avec des niveaux réalistes ^{27 ( * )} , qu'il dispose de tous les instruments permettant en cas d'urgence de faire face aux aléas de trésorerie, la seule sanction étant de se justifier devant la représentation nationale de l'erreur de ses prévisions par le biais d'un rapport.

* ²⁷ Le gouvernement émet un avis défavorable systématique à tout amendement tendant à réduire ces niveaux d'autorisation du recours à l'emprunt.