II. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES POUR EXERCER EFFICACEMENT LES MISSIONS RÉGALIENNES DE L'ETAT
Dans les départements d'outre-mer, peut-être plus encore qu'en métropole, une priorité doit être donnée au renforcement des moyens destinés à l'exercice des missions régaliennes de l'Etat.
En effet, les résultats constatés en matière de sécurité, de justice ou encore de contrôle de l'immigration sont loin d'être satisfaisants.
1. L'aggravation de la délinquance et du trafic de drogue
Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer (qui concernent l'année 1999), avec un total de 92.245 crimes et délits constatés en 1999, le taux de la criminalité des quatre départements d'outre-mer subit une nette croissance (+ 6,30 % en 1999 contre + 0,07 % au plan national) .
Cette tendance résulte de la hausse des diverses infractions de voie publique (+ 4,96 %) et plus particulièrement concernant les stupéfiants et les délits à la police des étrangers (+ 13,25 %), l'évolution étant particulièrement forte en Guyane (+ 23,7 %).
La criminalité organisée et spécialisée, qui regroupe notamment les homicides à l'occasion de vols, les vols avec armes à feu et le trafic et la revente sans usage de stupéfiants, progresse de 32,59 % en 1999 (10,22 % en 1998) et représente 1,98 % des faits constatés dans les départements d'outre-mer.
L'indice de criminalité et l'évolution de la délinquance présentent des spécificités très marquées dans chacun des départements d'outre-mer.
Ainsi, si les départements de la Réunion (37,71 ) et de la Martinique (57,05 ) enregistrent en 1999 un taux de criminalité pour 1000 habitants inférieur au taux moyen national (60,97 ), la Guyane (108,71 ) et la Guadeloupe (63,33 ) se situent en revanche, comme les trois années précédentes, au-dessus de cette moyenne.
n La Guadeloupe connaît un niveau élevé d'insécurité qui continue de s'accroître (+ 0,9 % en 1999), cette hausse de la délinquance résultant d'une augmentation de plus de 10,4 % des faits constatés en zone gendarmerie.
A l'exception de l'année 1996, la délinquance a été en augmentation constante en Guadeloupe au cours des cinq dernières années, progressant de 6,41 % sur la période.
La catégorie des vols subit une hausse de 8,9 % en 1999 du fait notamment de l'augmentation des vols à main armée (+ 31,9 %) et des vols avec violences (+ 14 %) tandis que les crimes et délits contre les personnes en hausse de 48,16 % sur 5 ans baissent en 1999 de 4,4 %.
La catégorie des autres infractions (dont stupéfiants) a augmenté de 10,15 % de 1995 à 1999. En 1999, elle chute nettement (- 22,10 %) en raison de la baisse de 61,1 % des délits à la police des étrangers.
n En Martinique , la délinquance a progressé de 5,79 %, faisant suite à la nette augmentation de 1998 (+ 17,09 %) qui avait contrarié la tendance positive des années précédentes. Cette hausse est sensiblement plus importante en zone gendarmerie (+ 9,1 %).
Après une très forte hausse en 1998 (+ 35,38 %), les infractions économiques et financières se stabilisent en 1999, ainsi que les crimes et délits contre les personnes (qui ont néanmoins progressé de 3,87 % depuis 1995), les homicides baissant de 30,8 %, les atteintes aux moeurs de 27,5 %. La délinquance de voie publique connaît de 1995 à 1999 une progression de 12,98 %, augmentant en 1999 de + 7,5 %.
La catégorie des autres infractions (dont stupéfiants) décroît pour sa part de 14,92 % sur 5 ans. Cependant en 1999, cette rubrique augmente de 13,3 % en raison des délits à la police des étrangers (+ 31,4 %), des destructions et dégradations (+ 26,8 %). Seuls les délits à la législation sur les stupéfiants baissent de 6 %.
n En Guyane , les crimes et délits constatés en 1999 ont connu une augmentation de 23,7 %.
La forte augmentation des délits à la police des étrangers (+ 58,9 %) et des infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 45,17 %) a contribué à la hausse significative de la délinquance générale constatée en 1999, alors que sur 5 ans, elle diminue nettement (- 35,78 %). Les infractions économiques et financières ont diminué de 78,32 % depuis 1995, principalement en raison du recul du nombre d'infractions touchant au travail clandestin (- 88 %), tandis que les crimes et délits contre les personnes subissent une hausse de 32,22 % de 1995 à 1999, malgré une baisse de 15,6 % en 1999.
Point sur l'évolution du trafic de drogue dans la Caraïbe
La Caraïbe connaît une évolution inquiétante ces dernières années. Géographiquement situés entre les régions de production, localisées en Amérique du sud et les régions de consommation de l'Amérique du Nord et de l'Europe, les départements français d'Amérique se trouvent aujourd'hui au centre du trafic de stupéfiants.
La moitié des saisies a eu lieu dans le département de la Guyane s'agissant de la cocaïne (au total 175 kilos en 1998), le trafic de crack (produit dérivé de la cocaïne obtenu par adjonction d'ammoniaque ou de bicarbonate de soude) se développant de manière inquiétante en Martinique. La Guadeloupe se trouve dans une situation délicate du fait de l'important trafic international se développant à partir de l'île de Saint-Martin .
Sa partie néerlandaise, Sint-Maarten, appartient à la fédération des Antilles néerlandaises et jouit d'une grande autonomie vis à vis des Pays-Bas (elle a le statut de pays et territoire associé -PTOM- à l'Union européenne). Elle connaît un problème important de blanchiment d'argent par le biais des neuf casinos, en grande majorité contrôlés par les clans mafieux de la Camorra, Cosanostra et N'Drangheta.
Votre rapporteur souhaite que, dans le cadre de la coopération européenne, cette question puisse être évoquée avec les Pays-Bas.
Le fait nouveau concerne l'augmentation inquiétante du trafic à destination de la consommation locale . Les effets du crack sur l'évolution de la délinquance sont connus : la dépendance quasi-immédiate qu'il entraîne explique la recrudescence des vols à main armée et des vols avec violence. Cette forme de délinquance a connu une progression particulièrement importante.
Face à cette situation, les moyens mis à la disposition des forces de police ont été renforcés (effectifs du SRPJ Antilles-Guyane accrus, installation du fichier Canonge à Fort-de-France, installation d'un centre interministériel de formation anti-drogue à Fort-de-France).
En réponse à une question de votre rapporteur, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la coopération internationale avait été particulièrement renforcée grâce à une structure de coopération spécifique à la zone, le Bureau des liaisons opérationnelles, implanté au sein du SRPJ, mis en place afin de développer l'analyse et l'échange du renseignement opérationnel, ainsi qu'au réseau Interpol, au service de coopération technique internationale de police (SCTIP) et à l'Office central de répression du trafic illicite de stupéfiants (OCRTIS), avec la mise en place d'un réseau de délégations et d'antennes internationales.
Si la présence de TRACFIN permet de prévenir et réprimer le blanchiment d'argent dans les départements d'outre-mer, il serait utile que son action s'étende à l'ensemble de la zone.
Un programme européen (Project Management Office -PMO-), auquel participent les pays intéressés de la zone ainsi que la France, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et l'Espagne permet, avec la collaboration américaine, de mieux coordonner les moyens de coopération maritime, un projet d'accord bilatéral entre la France et les Etats-Unis ainsi qu'un accord de coopération multilatérale proposé par les Pays-Bas étant en outre en cours de négociation.
L'Union européenne a engagé 35 millions d'euros sur cinq ans pour les actions de lutte contre la drogue dans la région.
Grâce à ces mesures, la lutte contre les stupéfiants a obtenu des résultats en progression : en 1999, les saisies de cannabis en Martinique ont augmenté de 50 %, ainsi que les saisies d'héroïne et de crack en Guadeloupe, tandis que les interpellations augmentaient de 27% de 1998 à 2000.
Cependant, votre rapporteur estime que les moyens mis à la disposition des forces de l'ordre chargées des frontières (notamment fluviales et maritimes), doivent être considérablement renforcés.
n La Réunion a connu une hausse des crimes et délits constatés dans le département de 2,96 %, confirmant celle de 1998 (+ 0,8 %).
Les crimes et délits enregistrés à la Réunion ont augmenté de 1984 à 1997 de 59,3 % . Cette augmentation est due à l'essor des crimes de sang et les viols, liés à l'alcool, la pauvreté et la précarité, ainsi qu'aux efforts récents de signalement des viols à caractère incestueux, qui représentent près des deux tiers des condamnations criminelles. 47,6 % des détenus en 1997 l'étaient pour affaires sexuelles.
Les crimes et délits contre les personnes, après la progression de 12,37 % en 1998 chutent à 4,3 % en 1999 en raison de la spectaculaire diminution des homicides (- 50 %) et des atteintes aux moeurs (- 17,3 %).
Cette hausse des crimes et délits s'observant principalement dans les zones plus urbanisées, un contrat local de sécurité associant, sous l'autorité du préfet, les services de police et les acteurs locaux de sécurité devrait être élaboré à Saint-Paul, après la signature d'un contrat local de sécurité à Saint-Denis en février 2000.
Afin de mieux traiter la délinquance des mineurs, un centre de loisirs jeunes (CLJ) de la police nationale a été ouvert en janvier 2000.
Par ailleurs, on constate une forte augmentation du taux des infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 51,7 %) et des délits divers (+ 33,9 %).
n A Mayotte , bien que le taux de délinquance reste faible (40 , soit la moitié du taux national enregistré en zone police), le nombre des faits constatés par la sécurité publique a connu une augmentation de 51 % en 1999.
Cette tendance résulte de l'augmentation de 72 % des atteintes aux biens, ce qui a un impact psychologique important et développe un sentiment d'insécurité. Elle résulte d'une croissance démographique importante dans la zone urbaine défavorisée de Mamoudzou, qui connaît une certaine dérive vers le " phénomène de groupes ". L'absence à Mayotte de structure d'accueil et de traitement de ces jeunes constitue une carence grave, alors que 15 % de personnes mises en cause sont des mineurs.
- A Saint-Pierre-et-Miquelon , situé en zone gendarmerie, la délinquance est quasi dérisoire, l'archipel (3.600 habitants) ne connaissant que des troubles d'ordre public liés à des problèmes économiques et sociaux.
- Ainsi, malgré des évolutions contrastées de la criminalité globale, ce bref tableau de la délinquance dans les départements d'outre-mer fait donc ressortir une progression sensible des crimes et délits contre les personnes, de la délinquance de voie publique et du trafic de drogue.
Au demeurant, les statistiques doivent être interprétées avec prudence, compte tenu du découragement croissant des victimes dissuadées de porter plainte par le taux réduit d'élucidation et le nombre élevé de classements sans suite, même lorsque l'auteur de l'infraction est identifié.
2. Une activité soutenue des juridictions installées dans des locaux inadaptés
Votre rapporteur regrette tout d'abord que les dernières statistiques disponibles concernent l'année 1998.
- L'évolution globale de l'activité des juridictions situées dans les départements d'outre-mer est caractérisée par une augmentation supérieure à la moyenne nationale, en particulier en matière civile .
Le nombre d'affaires civiles nouvelles a progressé entre 1994 et 1998 de 12,2 % à la cour d'appel de Basse-Terre (Guadeloupe) et de 19,9 % au tribunal de grande instance de Pointe à Pitre (Guadeloupe), alors que ce nombre diminuait légèrement à la cour d'appel de Fort-de-France (Martinique ;- 5,6 %) et s'accroissait de 8,6 % au tribunal de grande instance de Fort-de-France (TGI). Il a en outre faiblement décru (- 2 %) au TGI de Cayenne (Guyane) qui dépend du ressort de la cour d'appel de Fort-de-France.
A la Réunion , l'augmentation du flux d'affaires civiles nouvelles sur cette même période a été particulièrement forte : + 17,9 % à la cour d'appel, + 13,9 % au TGI de Saint-Pierre.
Au cours de ces cinq années, le stock d'affaires civiles en cours s'est accru de 6 % à la cour d'appel de Basse-Terre, de 26,8 % à la cour d'appel de Fort-de-France et de 38,2 % à la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion.
Les délais moyens de traitement des affaires civiles restent néanmoins légèrement inférieurs à la moyenne nationale pour les cours d'appel qui s'établit à 17,4 mois en 1998 : 13,6 mois à la cour d'appel de Fort-de-France, 10,3 mois à la cour d'appel de Basse-Terre et 13,1 mois à la cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion. En revanche, ces délais dépassent nettement la moyenne nationale dans certains tribunaux de grande instance : 10,7 mois au TGI de Fort-de-France et 14,6 mois au TGI de Pointe-à-Pitre, contre une moyenne nationale de 8,6 mois.
- Certaines juridictions doivent également faire face à une augmentation importante de l'activité pénale ; ainsi, le nombre d'affaires correctionnelles nouvelles s'est accru, entre 1994 et 1998, de 9,6 % au TGI de Pointe-à-Pitre, de 38,3 % au TGI de Saint-Denis de la Réunion et de 33 % au TGI de Saint-Pierre.
- Les seuls chiffres disponibles pour 1999 concernent l'activité des tribunaux administratifs et traduisent une augmentation de 6,7 % des entrées nettes dans les départements d'outre-mer (alors qu'elles baissent de 5,5 % en métropole), ce qui entraîne une augmentation du stock de 6,2 % contre + 0,5 % en métropole.
Les juridictions doivent faire face à cette augmentation de l'activité alors même que les conditions matérielles sont fortement dégradées. Cependant, un effort d'acquisition de matériels audiovisuels numériques et d'équipement informatique individuel des magistrats a été accompli.
Face à la difficile situation immobilière des juridictions, de nombreuses mesures de modernisation ont été programmées au titre des exercices 1999 et 2000.
S'agissant de la cour d'appel de Basse-Terre, deux architectes ont été désignés fin 1999, les études postérieures au concours, (d'une durée d'un an), venant de débuter. Les travaux se dérouleront sur 4 ans en deux phases : à partir de 2001, édification du bâtiment neuf et ensuite réhabilitation et restructuration du palais de justice actuel. (coût global estimé à 106 millions de francs).
Sur le site de la cour d'appel de Fort-de-France, un nouveau bâtiment devrait être achevé fin 2001 (les études de conception ayant été engagées en 1996) et la réhabilitation de l'actuel palais de justice est prévue dans le programme pluriannuel 2000/2007 (études à partir de 2003 et 2004 pour les travaux, estimés à 60 millions de francs).
S'agissant du site du Lamentin (en Martinique), la consultation des entreprises en vue de la construction d'un nouveau bâtiment doit être engagée avant la fin de l'année 2000.
Comme votre rapporteur pour avis le faisait déjà observer en 1999, il apparaît urgent que le palais de justice de Cayenne soit réhabilité. Cette opération a été incluse dans le programme pluriannuel 2000/2007 (études à partir de 2001 et travaux, actuellement estimés à 50 millions de francs, dans la continuité). Il est envisagé de construire un nouveau palais de justice pour les juridictions du premier degré et de réhabiliter le palais actuel au profit de la chambre détachée de la cour d'appel de Fort-de-France.
Malgré les efforts financiers importants consentis, la réalisation d'un programme dure en moyenne 6 ans (passation du marché public, réalisation d'études et enfin phase de travaux).
3. La persistance d'une surpopulation carcérale aggravée par la vétusté des établissements
En dépit de la mise en service récente de nouveaux établissements pénitentiaires, le nombre de détenus dans les établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer et des collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon s'élevait au 1er janvier 2000 à 2880 personnes pour une capacité opérationnelle de 2.216 places, soit un taux d'occupation de 128 %, supérieur au taux national moyen de 118 %.
Dans l'ensemble des départements d'outre-mer, la population pénale a continué à augmenter de près de 3 % par rapport à 1999 ainsi que le taux d'occupation des établissements en l'absence de nouvelles possibilités d'accueil.
Cette situation concerne la quasi-totalité des établissements (à l'exception de celui de Baie-Mahault).
L'importance de la toxicomanie (qui concerne 56 % des détenus contre 32 % en moyenne nationale) qui induit un comportement souvent agressif s'ajoute aux difficultés de gestion résultant des importants taux d'occupation et de la vétusté de certains établissements.
- Aux Antilles , malgré la mise en service fin 1996 de deux nouveaux établissements (Ducos et Baie Mahault), les taux d'occupation sont encore de 132,2 % en 2000 (contre 115,1 % en 1999) en Martinique et 140 % (contre 117,9 % en 1999) en Guadeloupe.
- En Guyane , l'ouverture en avril 1998 du nouvel établissement de Remiré-Montjoly avait permis de ramener en 1999 le taux d'occupation record de 1997 de 279 % à 85,7 %. Cependant, le centre pénitentiaire a du être en partie fermé à la suite des destructions provoquées par la mutinerie de l'été 1999. Les travaux de sécurisation complémentaires (dont le coût est estimé à 10 millions de francs) engagés en 2000 devraient permettre de procéder à la réouverture progressive du quartier maison d'arrêt à partir de novembre 2000, l'établissement retrouvant sa pleine capacité début 2001.
- A la Réunion , la situation reste très préoccupante dans les trois établissements pénitentiaires où les taux d'occupation atteignent respectivement 160,2 % (Le port), 210,9 % (Saint-Denis) et 209,1 % (Saint-Pierre).
La maison d'arrêt de Saint-Denis, qu'une délégation de votre commission des Lois, conduite par votre rapporteur, avait visitée, est située dans un bâtiment colonial très vétuste et présente une situation particulièrement préoccupante puisqu'elle comptait 192 détenus au premier juin 2000 pour une capacité de 92 places.
Interrogé par votre rapporteur, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la construction d'un nouvel établissement constituait une priorité. Une mission technique diligentée en octobre 1999 a été chargée d'examiner avec les services de la préfecture les disponibilités foncières localisées en vue de la construction d'un nouvel établissement d'environ 600 places dont le coût est estimé à 450 millions de francs. 200 millions de francs ayant été obtenus en loi de finances rectificative pour 1999, le financement du solde devrait être demandé dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2000. Les concertations se poursuivent, un site sur la commune de Sainte-Marie ayant été pressenti. La mise en service de cet établissement permettra de fermer celui de Saint-Denis.
La mission a par ailleurs proposé des opérations d'équipement pour les trois établissements existants qui ont été retenues dans le cadre du programme d'équipement 2000. Elles devraient permettre d'augmenter la capacité d'accueil de ces établissements de 165 nouvelles places de détention d'ici le 31 décembre 2000.
- A Mayotte , le centre pénitentiaire construit en 1994 connaît un taux d'occupation de 191 % au 1 er mai 2000. En application de la convention de développement liant l'Etat à la collectivité territoriale de Mayotte, il a reçu une subvention de plus de 7 millions de francs.
Un schéma directeur de restructuration des structures pénitentiaires est en cours de réalisation. La création d'une unité médicale de consultation et de soins ambulatoires, ainsi que d'un quartier des mineurs, devrait être réalisée d'ici trois ans.
- A Saint-Pierre-et-Miquelon en revanche, le centre pénitentiaire connaît un taux très bas d'occupation.
Le Gouvernement a par ailleurs annoncé en octobre 2000 un programme important de réhabilitation et de construction d'établissements pénitentiaires, qui devrait également concerner l'outre-mer. Ce programme de rénovation pénitentiaire devrait s'étaler sur 6 ans pour un coût total de 10 milliards de francs et concerner 130 petits et moyens établissements. Un milliard de francs sera d'ores et déjà inscrit en loi de finances pour 2001 et un établissement public chargé de superviser l'opération sera créé.
4. La persistance d'une immigration difficilement contrôlable malgré des évolutions positives
Les départements d'outre-mer sont dans leur ensemble confrontés à une importante immigration irrégulière, qui s'explique largement par l'effet d'attraction suscité par des niveaux de vie et de protection sociale considérablement plus élevés que dans les Etats environnants.
D'après le rapport établi par Mme Eliane Mossé, 6 ( * ) le PIB par habitant atteignait, en 1996, 13 121 $ en Martinique et 10 531$ en Guadeloupe, mais seulement 3 642 $ à Cuba, 3 908 $ à la Dominique, 4 540 $ en République dominicaine, 664 $ à Haïti, et 4 322 $ à la Jamaïque. En Guyane française, il s'élevait à 15 882 $ mais n'était que de 6 571 $ au Brésil, 2 422 $ au Guyana et 4 809 $ au Surinam.
- Les Antilles françaises subissent donc une forte immigration clandestine en provenance des îles voisines de l'arc caraïbe qui connaissent de graves difficultés économiques et parfois des tensions politiques.
Les nationalités concernées soumises à l'obligation de visa pour entrer sur le territoire français sont les Haïtiens, Saint-Luciens, Dominicains, ressortissants de Saint-Domingue. Cette immigration utilise essentiellement la voie maritime, par nature difficilement contrôlable.
En Martinique , la population étrangère est évaluée à 6.500 personnes. S'y ajoutent entre 300 et 500 étrangers en situation irrégulière. 224 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 1999 contre 192 en 1998, ainsi que 27 mesures d'expulsion, contre 24 en 1998.
En Guadeloupe , la population étrangère est évaluée à 23.047 personnes (contre 10.596 en 1996). La régularisation des étrangers intervenue depuis trois ans en application des réformes sur l'entrée et le séjour des étrangers a permis de diminuer de moitié la population clandestine, évaluée à moins de 10.000 personnes en 1999. 795 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées en 1999 (753 en 1998) ainsi que 111 expulsions (102 en 1998).
A Saint-Martin , le problème de l'immigration clandestine est particulièrement délicat en raison de la localisation de l'aéroport international dans la partie néerlandaise et de l'absence de contrôle à la frontière entre les deux parties de l'île.
Sur une population totale de 29.000 habitants, 8.000 sont des étrangers auxquels s'ajoutent 2.000 étrangers en situation irrégulière. La population étrangère est composée à 60 % de Haïtiens et à 20 % de Dominicains.
En 1999, 218 mesures de reconduite à la frontière sur les 795 comptabilisées pour toute la Guadeloupe ont été exécutées à Saint-Martin.
L'accord franco-néerlandais du 17 mai 1994 relatif au contrôle conjoint dans les aéroports de Saint-Martin, ratifié par la France le 20 juillet 1995, devait faciliter l'éloignement des étrangers non admis et se trouvant en situation irrégulière mais son entrée en vigueur est subordonnée à la ratification par les Pays-Bas.
Votre rapporteur pour avis renouvelle son souhait qu'une concertation plus approfondie soit menée avec les Pays-Bas sur ce sujet, en liaison avec l'Union européenne.
Face à cette situation, la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers et au droit d'asile prévoit des dispositions dérogatoires en faveur de la Guyane et de la commune de Saint-Martin, en maintenant le caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière et en renvoyant à cinq ans le rétablissement des commissions du titre de séjour.
n La Guyane , frontalière du Surinam et du Brésil, subit une forte immigration en provenance du Brésil, de Guyana, du Surinam et d'Haïti.
La lutte contre l'immigration clandestine est une priorité de l'action de l'Etat en Guyane, d'autant plus qu'elle est un facteur important d'insécurité, en particulier dans l'agglomération de Cayenne.
Pour une population estimée à 157.274 habitants, on dénombre environ 20.000 étrangers en situation régulière (dont 37 % d'Haïtiens, 20 % de Brésiliens et 20 % de Surinamiens) et on estime à 30.000 le nombre de personnes en situation irrégulière.
La localisation de la plus grande partie du territoire guyanais dans la forêt amazonienne rend difficile le contrôle de l'accès du territoire français. Des dispositions ont cependant été prises pour tenter de parvenir à un contrôle plus efficace des flux migratoires :
- avec 1.070 policiers et gendarmes, le département de la Guyane possède un ratio de représentants des forces de l'ordre de 6,8 pour 1.000 habitants, pour une moyenne nationale de 3,7. Cependant, la Guyane, plus grand département de France, cumule une façade maritime difficile à contrôler avec d'importants fleuves frontaliers. L'effectif total de la police aux frontières, porté en 1999 de 119 à 138 agents dont 45 (contre 35 en 1998) à Saint-Laurent du Maroni, paraît donc largement dérisoire.
- un dispositif de surveillance et de contrôle spécifique (plans " Alizé bis " et " Galerne ") a été mis en place sur les fleuves Maroni et Oyapock, comportant des patrouilles fluviales et une surveillance des rives.
Il serait souhaitable que ses moyens soient considérablement renforcés car, ainsi que l'a reconnu M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, interrogé à ce propos par votre rapporteur, la lutte contre l'immigration clandestine demeure largement illusoire.
- un centre de rétention, destiné à faciliter la gestion des reconduites à la frontière (50 % du total des reconduites aux frontières françaises) a été construit en 1996 près de l'aéroport de Rochambeau. En 1999, 6.967 mesures de reconduite à la frontière ont été exécutées. Les mesures de reconduite à la frontière diminuent d'une année sur l'autre dans la mesure où le dispositif de contrôle aux frontières permet une progression constante des refoulements à la frontière.
- Par ailleurs, depuis un accord franco-brésilien de 1984, des réunions bilatérales où la France est représentée par le préfet de la Guyane permettent d'examiner les problèmes liés à l'immigration clandestine brésilienne et facilitent les rapports entre les services de police. Cette coopération semble cependant encore bien timide.
- Enfin, si la Réunion reste aujourd'hui relativement à l'abri des grands flux migratoires, il n'en est pas de même de Mayotte , confrontée à une forte pression migratoire en provenance des îles composant la république fédérale islamique des Comores et plus particulièrement d'Anjouan, due à l'élévation du niveau de vie.
La population étrangère représente 25 % des 131.000 habitants de l'île contre 7 % en métropole. Le nombre d'étrangers en situation régulière est de 20.000 personnes. 15 à 20.000 personnes d'origine comorienne seraient en situation irrégulière.
La maîtrise de l'immigration est donc un enjeu majeur à Mayotte pour le développement économique, mais aussi pour la préservation de l'ordre public et des équilibres sociaux. Le coût de l'immigration clandestine à Mayotte est de 100 millions de francs au minimum par an, dont 76 millions pour les services de santé.
Face à cette situation, une politique active de contrôle de l'immigration a été mise en place depuis quelques années. En 1999, 7.885 reconduites à la frontière ont été opérées (contre 5.611 en métropole) , soit une augmentation de plus de 30 % par rapport à l'année passée. L'obligation de visa préalable pour les ressortissants comoriens se rendant à Mayotte a été rétablie depuis 1995 et les moyens de surveillance des côtes renforcés.
Le régime en matière de conditions d'entrée et de séjour des étrangers étant obsolète et inadapté au contexte de l'immigration dans cette collectivité, l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte , qui entrera en vigueur le premier mai 2001, et s'inscrit dans le cadre de l'Accord sur l'avenir de Mayotte, signé à Paris le 27 janvier 2000, a prévu la mise en place de procédures de maintien en zone d'attente, d'expulsion et d'interdiction du territoire ainsi qu'un arsenal de sanctions pénales.
Enfin, les pouvoirs publics s'efforcent de lutter contre l'important trafic de faux documents par la réforme de l'état civil et la création de fichiers, la mise en place de la carte nationale d'identité sécurisée et la sécurisation du passeport et des titres de séjour étant à l'étude.
Plus fondamentalement, votre rapporteur souligne l'urgence de programmes d'aide sanitaire en direction de l'île d'Anjouan afin de freiner l'exode massif de ses habitants, et notamment des plus jeunes, vers Mayotte.
5. Les questions relatives aux fonctions publiques d'Etat et territoriale
a) la question récurrente des surrémunérations des fonctionnaires
En application de la loi du 3 avril 1950, le traitement servi aux fonctionnaires en poste dans les départements d'outre-mer (qu'ils soient affectés depuis la métropole ou résidents permanents de la collectivité) est affecté d'un coefficient multiplicateur qui, fixé à 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, atteint 53 % à la Réunion. Ce coefficient est servi sans limitation de durée et s'applique également aux agents titulaires des fonctions publiques locales .
De plus, une indemnité d'éloignement est servie si l'affectation a donné lieu à un déplacement réel des fonctionnaires de l'Etat . Les résidents permanents n'en bénéficient donc pas . Au contraire du coefficient multiplicateur, il s'agit d'un élément temporaire versé au taux plein sur la base d'une durée de service de quatre ans (correspondant à un an de traitement indiciaire de base, 16 mois pour la Guyane). En raison de la montée en charge progressive des recrutements locaux, sa part dans le volume total des majorations ainsi que le nombre d'attributaires n'ayant cessé de se réduire.
Les différents rapports élaborés à la demande du Gouvernement dans la perspective de la préparation du projet de loi d'orientation formulaient différentes propositions de réforme.
Considérant que le différentiel de prix effectivement constaté entre les départements d'outre-mer et la métropole, de l'ordre de 10 %, ne justifiait pas le maintien des surrémunérations à leur niveau actuel, le rapport établi par Mme Eliane Mossé 7 ( * ) proposait notamment la limitation des surrémunérations au double du différentiel de prix, la suppression de la seule indemnité d'éloignement, ou encore la suppression ou la réduction de l'avantage fiscal relatif à l'impôt sur le revenu 8 ( * ) .
Le rapport de M. Bertrand Fragonard 9 ( * ) proposait pour sa part une réduction progressive du taux de majoration applicable à la fois aux agents actuellement en fonction et aux nouvelles embauches.
MM. Claude Lise et Michel Tamaya indiquant que le niveau de l'indemnité d'éloignement ne leur semblait plus se justifier, avaient préconisé un plafonnement de l'indemnité d'éloignement attribuée aux agents de catégorie A, les sommes ainsi économisées étant affectées à un fonds spécifique d'aide à la création ou au fonctionnement des PME.
M. Bernard Pêcheur évaluait en 1996 le coût global des surrémunérations à près de 8 milliards de francs par an, dont plus de 4 milliards de francs pour les 66.500 fonctionnaires civils de l'Etat, soit 17,3 % de plus que le budget total du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2001.
Votre commission des Lois souligne déjà depuis plusieurs années le coût exorbitant de ce régime de surrémunérations des fonctionnaires dans les départements d'outre-mer et tout particulièrement à la Réunion, ainsi que les effets pervers qu'il peut induire sur le développement économique de ces départements.
M. Lionel Jospin, Premier ministre, avait cependant déclaré au cours d'un voyage aux Antilles que cette question ne constituait pas une priorité pour le Gouvernement, M. Jean- Jack Queyranne, alors secrétaire d'Etat à l'outre-mer, indiquant pour sa part que cette question, par ailleurs très sensible, relevait du domaine réglementaire et non de la loi.
Le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer déposé par le Gouvernement ne comprenait donc aucune disposition relative à cette question. Cependant, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement proposé par M. Elie Hoarau, M. Claude Hoarau et Mme Huguette Bello, députés de la Réunion, prévoyant la suppression par décret dans les trois mois suivant la promulgation de la loi d'orientation des indemnités d'éloignement allouées aux fonctionnaires de l'Etat affectés dans les départements d'outre-mer, le Gouvernement s'en étant pour sa part remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Cette disposition a ensuite été votée conforme par le Sénat en première lecture.
Votre rapporteur a, lors de la discussion en nouvelle lecture au Sénat, attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prévoir des mesures transitoires dans le cadre du décret d'application, afin que cette disposition s'applique aux seuls fonctionnaires affectés après l'entrée en vigueur de la présente loi. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que cette mesure ne serait pas rétroactive et ne prendrait son plein effet qu'avec un décret d'application qui n'interviendrait qu'à l'issue d'une intense concertation.
Des premiers résultats d'une étude sur l'impact de la mesure de suppression de l'indemnité d'éloignement, il ressort que pourraient être concernés annuellement plus de 3.000 fonctionnaires pour une économie induite de 100 millions de francs.
b) l'importance du nombre des agents non titulaires des communes des départements d'outre-mer du fait de ces surrémunérations
Deux tiers des agents des communes des départements d'outre-mer (contre un tiers en métropole) sont des contractuels 10 ( * ) , alors que la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale réserve les emplois permanents des collectivités locales aux fonctionnaires.
Ce phénomène s'explique par le coût du recrutement de fonctionnaires titulaires en raison de l'application de la surrémunération par les collectivités locales.
Suite au protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans les fonctions publiques du 10 juillet 2000, M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a déposé au Sénat un projet de loi qui doit être discuté le 22 novembre 2000 en première lecture.
S'agissant de la fonction publique territoriale, il prévoit que les agents recrutés entre 1984 et l'organisation du premier concours d'accès au cadre d'emplois correspondant pourront se voir offrir une titularisation sur titres. D'autre part, les agents non titulaires recrutés postérieurement au 14 mai 1996 dans les cadres d'emplois pour lesquels un concours a été organisé, pourront bénéficier de concours réservés.
En outre, il est déjà possible d'intégrer des contractuels sans concours dans les cadres d'emplois dotés de l'échelle de rémunération la plus basse.
D' éventuelles titularisations seraient coûteuses pour les communes, compte tenu en particulier de l'existence de surrémunérations . Le surcoût pour les communes de la seule Réunion d'une intégration dans la fonction publique territoriale avec la surrémunération et l'étalement sur quinze ans du rachat des cotisations de retraite serait de 646 millions de francs par an (soit une augmentation de près de 60 % de la masse salariale).
Le rapport de M. Bertrand Fragonard soulignait cette difficulté et préconisait que le projet de loi d'orientation sur l'outre-mer précise que la régularisation éventuelle des agents contractuels se ferait sans application des coefficients de majoration afin de ne pas peser sur les finances locales, le rapport de MM. Claude Lise et Michel Tamaya excluant expressément l'hypothèse d'une intégration et préconisant la création par la loi de " statuts d'agents territoriaux contractuels " dans lesquels seraient intégrés les non titulaires en fonction aujourd'hui, mais qui ne pourrait servir de cadre à de nouveaux recrutements.
Néanmoins, le Conseil d'Etat, dans un avis du 16 avril 1996, a indiqué que les surrémunérations relevaient du régime indemnitaire. En application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, les collectivités locales pourraient donc décider de ne pas accorder la surrémunération aux fonctionnaires territoriaux, ou de retenir un taux inférieur à celui dont bénéficient les fonctionnaires d'Etat.
Par ailleurs, l'article 35 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations permet de recruter en contrat à durée indéterminée les agents de catégorie C non titulaires des collectivités locales travaillant dans l'entretien et la restauration administrative avant la promulgation de cette loi.
Répondant à une question de votre rapporteur, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué qu'une éventuelle campagne de titularisation des agents contractuels ne serait pas compensée par l'Etat, en dépit de son impact pour les finances des collectivités locales.
6. Bilan de l'intégration régionale
a) dans la zone Caraïbe et en Guyane
Créée en juillet 1994, l'Association des Etats de la Caraïbe (AEC) regroupe 25 pays membres et trois membres associés (dont la France au titre des départements français d'Amérique et les Antilles néerlandaises), soit au total un ensemble de 100 millions d'habitants.
La France a la qualité de membre associé au titre des départements français d'Amérique (DFA) (la ratification de l'accord de mai 1996 étant intervenue le 20 février 1998). Elle est généralement représentée à la conférence ministérielle annuelle de l'organisation par l'un des présidents des trois conseils régionaux des DFA.
Dans le cadre de l'AEC, qui poursuit des objectifs de libéralisation des échanges et de développement d'une politique régionale en matière de tourisme, de protection de l'environnement, de lutte contre les catastrophes naturelles, de transports, d'éducation et de culture, ont été signés un protocole d'accord sur la création de la zone de tourisme durable de la Caraïbe ainsi qu'un accord de coopération régionale en matière de catastrophes naturelles lors du deuxième sommet de Saint-Domingue tenu les 16 et 17 avril 1999.
La loi d'orientation pour l'outre-mer permettra aux conseils régionaux d'outre-mer de devenir, avec l'accord des autorités de la République, des observateurs ou des membres associés d'organisations régionales.
b) dans la zone de l'océan Indien
Cette coopération s'exerce principalement dans le cercle des cinq pays membres de la Commission de l'océan Indien (COI) créée en 1982 (Comores, Maurice, Madagascar, France, Seychelles). La France, qui a rejoint la COI en 1986 au seul titre de la Réunion, y est ordinairement représentée par le préfet de la Réunion et par des élus du conseil général et du conseil régional.
Les travaux concernent particulièrement le dialogue politique, le maintien de la paix et de la sécurité régionale, l'intégration économique et le développement durable, ainsi que la coopération culturelle.
Pour développer les échanges commerciaux intra-régionaux, la COI a mis en place un programme régional intégré de développement des échanges (PRIDE) en 1996. Financé par l'Union européenne à hauteur de 9,3 millions d'euros, il vise pour 5 ans, par la suppression des barrières réglementaires et tarifaires, la création à terme d'une zone de libre-échange.
En outre, l'Association des Pays Riverains de l'océan Indien pour la Coopération régionale (IOR/ARC) est la concrétisation de l'idée, née en 1993, d'une Organisation regroupant des pays riverains de l'océan Indien et rassemblant des zones telles que l'Australie, l'Asie du Sud-Est, le sous-continent indien et l'Afrique australe et orientale.
Elle vise à fonder un vaste regroupement économique auquel la France a officiellement déposé sa candidature dès mars 1997. Cette demande a été rejetée en mars 1999 puis en janvier 2000. Le Gouvernement poursuit ses efforts en vue d'une prochaine participation.
* 6 " Quel développement économique pour les départements d'outre-mer ? " de mars 1999
* 7 Quel développement pour les départements d'outre-mer ?
* 8 Les habitants des DOM bénéficient d'un abattement de 30 % de l'impôt sur le revenu, cet abattement étant porté à 40 % en Guyane, une majoration des retraites intervenant à la Réunion.
* 9 Les départements d'outre-mer : un pacte pour l'emploi.
* 10 Selon le rapport Lise-Tamaya de juin 1999, les non titulaires représentent 83% des agents communaux de la Martinique et 80% de ceux de la Réunion, la proportion des non titulaires sur la totalité des agents des collectivités territoriales étant de 57% en Guadeloupe, 69% à la Martinique, 71% en Guyane et 75% à la Réunion.