N° 95
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VI
DÉFENSE - FORCES TERRESTRES
Par M. Serge VINÇON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570
Sénat : 91 , 92 (annexes n° s 43 et 44 ) (2000-2001)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le budget de la Défense enregistrera en 2001 une légère progression de 0,5 % en francs courants, soit une diminution de 0,4 % en francs constants. Cette évolution consacre un nouveau recul de la part des moyens alloués à la Défense dans un budget général en augmentation de 1,5 %.
Le ministère de la Défense se retrouvera donc en 2001 dans une situation relativement analogue à celle résultant de la loi de finances pour 2000, dont votre commission avait souligné le caractère doublement pénalisant. D'une part, l'engagement pris par le Premier ministre en 1998 de stabiliser, sur la période 1999-2002, le niveau des crédits d'équipements du ministère, ne sera pas plus respecté en 2001 qu'il ne l'a été en 2000, alors même qu'il s'agissait d'une contrepartie fondamentale aux amputations effectuées par rapport à la loi de programmation militaire à la suite de la " revue de programmes ". D'autre part, les armées, engagées dans une profonde réforme de leur organisation et de leurs missions, ne ressentent aucun allégement d'une contrainte budgétaire à laquelle, à la faveur de la reprise de la croissance, d'autres ministères semblent désormais moins assujettis.
Ainsi, aucun élément nouveau ne permet d'atténuer pour 2001, les appréciations négatives portées par votre commission sur le budget de la Défense pour 2000.
Ce constat est bien entendu valable pour l'armée de terre, dont les crédits connaîtront, après celle de 0,9 % enregistrée l'an passé, une nouvelle diminution de 0,5 %, et s'élèveront à 48,5 milliards de francs.
Les dépenses ordinaires, avec 30,9 milliards de francs, demeureront au même niveau que l'an passé, avec une légère hausse des dépenses de rémunérations et charges sociales et un nouveau recul des autres moyens de fonctionnement. Si un effort supplémentaire pourra être effectué au profit d'un relèvement de la qualité des entraînements et du nombre de jours d'activité, il sera insuffisant pour rejoindre les niveaux pratiqués chez nos principaux alliés et, surtout, faute d'augmentation globale des moyens, il ne pourra pas s'accompagner de l'indispensable amélioration des conditions de fonctionnement courant de l'armée de terre dans d'autres domaines. Par ailleurs, l'évolution du coût des produits pétroliers, aujourd'hui très supérieur aux hypothèses retenues par le projet de loi de finances, laisse planer un risque supplémentaire de difficultés dans la gestion des moyens de fonctionnement en 2001.
En ce qui concerne les dépenses d'équipement, les crédits de paiement, après un recul de 3,6 % en 2000, connaîtront une diminution de 1,4 % en 2001 et s'élèveront à 17,5 milliards de francs, soit environ 1,1 milliard de francs en dessous du niveau qui laissait présager l'application des décisions prises lors de la " revue de programmes ". Compte tenu de la reprise des engagements intervenue ces dernières années, le niveau des crédits de paiement paraît calculé au plus juste et pourrait même, en fin d'exercice, se révéler insuffisant au risque de provoquer des reports de charges. Quant aux autorisations de programme, s'élevant à 16,9 milliards de francs, elles diminuent de 19 % et sont, elles aussi, inférieures, de l'ordre de 800 millions de francs, au niveau attendu, ce qui laisse présager une aggravation des tensions apparues dès 1999 à la suite de la passation de commandes globales.
Avant de présenter en détail l'évolution des dotations des forces terrestres et de les analyser au regard des besoins et des objectifs de l'armée de terre, votre rapporteur effectuera un point de la situation de cette dernière, du point de vue de sa réorganisation, de sa professionnalisation et des activités dans lesquelles elle se trouve aujourd'hui engagée.
CHAPITRE PREMIER -
LA
" REFONDATION " DE L'ARMÉE DE TERRE :
BILAN ET
PERSPECTIVES
En cette fin d'année 2000, la mise en oeuvre de la " refondation " de l'armée de terre apparaît déjà très avancée. La plus grande partie du chemin a été effectuée et les objectifs sont désormais en vue.
Rappelons qu'il s'agit, en six ans, d'opérer une transformation en profondeur au travers de la professionnalisation de l'armée dans laquelle la proportion d'appelés était la plus forte, de son adaptation aux missions de projection et d'une réorganisation totale des forces, des soutiens et du commandement, dans le cadre d'un format beaucoup plus réduit.
Votre rapporteur centrera son analyse sur trois aspects :
- la professionnalisation, qui bénéficie de recrutements d'engagés conformes aux prévisions mais qui demeure affectée par le sous-effectif en personnels civils, alors que la fin de la gestion du service national reste délicate,
- l' adaptation de l'armée de terre à son nouvel environnement, qu'il s'agisse de la réorganisation des structures, du renforcement des capacités de projection ou des évolutions de l'Europe de la défense,
- et enfin l'appréciation de la condition des personnels, au moment où la " surchauffe " d'activités a fait ressortir la nécessité d'éviter une rupture entre l'évolution des armées et celle de la société civile.
I. LA PROFESSIONNALISATION : UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ QUELQUES DIFFICULTÉS
La mise en oeuvre de la professionnalisation se poursuit de manière globalement satisfaisante grâce à la réalisation des objectifs de recrutement d'engagés. La gestion de la fin programmée du service national demeure un point délicat alors que le déficit en personnels civils persiste, les améliorations enregistrées dans ce domaine s'avérant extrêmement lentes.
A. LES MILITAIRES PROFESSIONNELS
1. La situation des officiers et sous-officiers
La loi de programmation a prévu une diminution de près de 8 000 postes du nombre de cadres, officiers et sous-officiers. Cette réduction d'effectifs s'opère à un rythme légèrement supérieur à celui qui avait été prévu, y compris pour les sous-officiers, dont le sureffectif, générateur de retards à l'avancement, est actuellement totalement résorbé.
a) Le personnel officier
La déflation des effectifs d'officiers doit concerner près de 1 380 postes sur la période 1996-2002, soit une diminution moyenne de 230 postes par an, sans modification de la répartition interne entre groupes de grades. La nécessité de maintenir un déroulement équilibré des carrières et un flux suffisant de recrutements imposent néanmoins de parvenir à un flux de départs annuels moyen de plus d'un millier d'officiers.
Flux de recrutements et de départs
des
officiers de l'armée de terre
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 (prévisions) |
2001 (prévisions) |
|
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Recrutements |
947 |
865 |
835 |
1 047 |
1 034 |
|
Départs |
1 251 |
1 308 |
1 337 |
950 |
950 |
En ce qui concerne les départs, l'attribution de pécule d'incitation au départ aura concerné 126 officiers en 1997, 115 en 1998 , 118 en 1999 et 62 en 2000. Leur nombre s'élève, selon les prévisions, à 84 pour 2001.
S'agissant du recrutement , après avoir atteint un point bas en 1999, il doit être significativement relevé en 2000, 2001 et 2002 pour atteindre les objectifs définis en matière d'effectifs. Ce relèvement doit être permis par une augmentation très substantielle des recrutements d'officiers contractuels, notamment d'officiers de réserve en situation d'activité (ORSA) et d'officiers sous contrat (OSC), les recrutements prévus par ces catégories devant passer de 239 postes à 400 en 2000 et en 2001, puis être ramené à 350 postes en 2002.
S'agissant des ORSA, répartis entre une filière " encadrement " et une filière " spécialistes ", la perspective de la suspension du service national avait conduit à modifier les types de contrats offerts aux " spécialistes ", en proposant d'une part des contrats courts de 1 à 4 ans permettant d'attirer les jeunes en recherche d'une première expérience professionnelle, et des contrats longs de 8 ans, avec possibilité de renouvellement jusqu'à 20 ans, pour fidéliser les spécialistes répondant le mieux aux besoins de l'armée de terre. Le nombre d'ORSA " spécialistes " a régulièrement décliné, passant de 154 en 1997 à 110 en 1999 pour 36 prévus en 2000.
Un amendement adopté au Sénat, devenu l'article 26 de la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils, a permis de créer la catégorie des officiers sous contrat qui se substituera à celle des ORSA et permettra d'assurer leur remplacement, ainsi que celui des aspirants du contingent et des scientifiques du contingent.
Une centaine des officiers sous contrat recrutés, d'un niveau au moins égal à bac + 2, tiendront des fonctions d'encadrement des forces. Ils serviront, s'ils le souhaitent, jusqu'à 15 ans par contrats successifs et pourront accéder au grade de commandant. Les autres (300 en 2000 et 2001), recrutés au moins à bac + 3, serviront comme spécialistes dans différentes filières (renseignement-relations internationales, guerre électronique, gestion des ressources humaines, systèmes d'information, infrastructures, droit, finances..). Par contrats successifs, ils pourront aller jusqu'à 20 ans de service et atteindre le grade de lieutenant-colonel.
Pour ces deux catégories d'officiers sous contrat, un type unique de contrat de 2 à 5 ans a été mis en place. Le recrutement s'effectue à partir des aspirants, les candidats civils devant d'abord recevoir une formation d'officiers. Les premiers élèves officiers sous contrat ont rejoint l'école de Coëtquidan le 1 er juillet 2000. S'agissant d'officiers spécialistes, leur formation a duré quelques semaines et ils ont rejoint depuis le 1 er septembre comme sous-lieutenants l'affectation correspondant à leur spécialité. La formation des officiers sous contrat " encadrement " dure pour sa part 16 mois, dont 4 mois de formation initiale à Coëtquidan pour l'apprentissage du commandement et 1 an en école de spécialité.
Votre rapporteur tient à souligner l'importance de la réussite de cette formule, compte tenu du besoin d'officiers contractuels pour maintenir une moyenne d'âge raisonnable dans l'encadrement et répondre au besoin de spécialistes.
Compte tenu des mouvements de départs et de recrutements, les effectifs d'officiers de l'armée de terre ont évolué comme suit depuis 1997.
Evolution des effectifs d'officiers de l'armée de terre
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Effectifs budgétaires |
17 242 |
17 013 |
16 783 |
16 477 |
16 425 |
16 080 |
|
Effectifs moyens réalisés |
17 169 |
16 824 |
16 330 |
15 870* |
- |
- |
|
Ecart |
- 73 |
- 189 |
- 453 |
- 607 |
- |
- - |
*effectifs moyens réalisés arrêtés au 1 er juillet 2000
Il est à souhaiter que le creusement du déficit en officiers soit résorbé comme prévu dans les mois à venir, grâce au ralentissement des départs et à la montée en puissance du recrutement des officiers sous contrat. Il s'agit en effet de renforcer le taux d'encadrement pour atteindre en 2002 un ratio comparable à celui de l'armée britannique, nécessité par la professionnalisation des forces, les conditions de leur engagement et le développement de matériels plus sophistiqués.
b) Le personnel sous-officiers
La période couverte par la programmation doit se traduire par une réduction de 6 279 postes de sous-officiers en 6 ans, soit plus d'un millier de postes par an. La population des sous-officiers sera constituée pour près de la moitié par d'anciens engagés et continuera à pourvoir celle des officiers à hauteur de près de 50 %.
Depuis 1997 ont été menées de pair une augmentation du flux de départs, notamment grâce aux pécules d'incitation au départ (981 pécules accordés en 1999 et 1 012 en 2000), et une augmentation du recrutement (1 760 recrutements en 1997, 2 293 en 1998, 2 368 en 1999 et 2 650 prévus en 2000 et 2001).
Evolution des effectifs de sous-officiers de l'armée de terre
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Effectifs budgétaires |
55 608 |
54 455 |
53 235 |
52 103 |
51 170 |
50 365 |
|
Effectifs moyens réalisés |
|
|
|
|
|
|
|
Ecart |
+ 705 |
- 178 |
- 111 |
- 195 |
* effectifs moyens réalisés arrêtés au 1 er juillet 2000
En dépit de la diminution du nombre de postes, le sureffectif des sous-officiers a pu être résorbé dès 1998 . Cette évolution a eu une incidence positive sur l'avancement qui, après une période difficile ayant culminé en 1997, s'est grandement amélioré. Au rétablissement d'un flux externe plus équilibré entre recrutements et départs s'est ajoutée une forte augmentation des volumes d'avancement (1 600 postes d'adjudants chefs en 2000 contre 950 en 1997, 1 904 postes d'adjudants contre 1 350 et 2 200 postes de sergents-chefs contre 1 420). Les taux de sélection au choix qui s'établissaient, en 1997, à 1 sur 10 pour l'avancement aux grades d'adjudants-chefs et de sergents-chefs et à 1 sur 8 pour les adjudants sont remontés, en 2000, à 1 sur 5,4 pour les adjudants-chefs, 1 sur 4,8 pour les adjudants et 1 sur 5,3 pour les sergents-chefs.
2. Le recrutement des engagés
Pilier de la professionnalisation, le recrutement des engagés volontaires de l'armée de terre (EVAT) doit s'opérer au rythme soutenu de près de 6 000 nouveaux postes chaque année. Mais, compte tenu des départs, c'est en réalité un recrutement actuellement supérieur à 11 000 EVAT par an qui est nécessaire.
Evolution des recrutements et des départs des
engagés
volontaires de l'armée de terre
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
Départs en fin de contrat |
3 855 |
4 302 |
4 982 |
|
Recrutements initiaux ultérieurs |
8 946 3 572 5 374 |
11 744 6 520 5 224 |
11 671 7 360 4 311 |
Le tableau ci-dessus illustre la part prépondérante désormais prise par le recrutement dit " initial ", effectué directement dans le secteur civil, par rapport au recrutement dit " ultérieur ", provenant d'appelés, éventuellement volontaires " service long".
L'accroissement annuel des effectifs d'EVAT sera obtenu par un allongement de la durée moyenne des services (de 5 à 8 ans) et par l'augmentation des flux de recrutements portés à près de 10 000 chaque année à partir de 2002.
L'effort de recrutement suppose une implication et un intéressement des régiments, le renforcement des centres d'information et de recrutement de l'armée de terre (CIRAT), le recrutement d'appelés du contingent jusqu'à l'extinction légale de cette population, la féminisation des effectifs jusqu'à hauteur d'au moins 10 %, ainsi que des actions de promotion de l'image de l'armée de terre. En 2000, le coût budgétaire de la mise en oeuvre de cete politique de soutien au recrutement s'est établi à 73 millions de francs.
Deux types de parcours sont désormais proposés aux EVAT :
- les parcours courts , dont la limite est portée à 11 ans de service , concernant les EVAT destinés à assurer en priorité des tâches d'exécution dans un cadre opérationnel,
- les parcours longs , entre 11 et 22 ans , seulement ouverts aux caporaux-chefs détenteurs de certificats les destinant à occuper des emplois de spécialistes.
La prolongation de la durée des services répond à une réelle attente de la part des engagés et la proportion de parcours longs devrait constituer à terme 20 % de la catégorie.
Evolution des effectifs d'engagés de l'armée de terre
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Effectifs budgétaires |
36 077 |
41 956 |
47 835 |
53 707 |
59 586 |
66 681 |
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Effectifs moyens réalisés |
34 612 |
42 187 |
47 247 |
52 923* |
- |
- |
|
Ecart |
- 1 465 |
+ 231 |
- 588 |
- 764 |
- |
- |
* effectifs moyens réalisés arrêtés au 1 er juillet 2000
L'évolution des effectifs réalisés traduit une mise en oeuvre satisfaisante des recrutements, en dépit d'un léger déficit. Le nombre de candidatures s'avère suffisant, mais le taux de sélection demeure faible (1 candidat retenu pour 1,3 dossier déposé en 2000), ce qui illustre la relative étroitesse du vivier et sa vraisemblable sensibilité aux évolutions conjoncturelles du marché du travail. Cela souligne d'autant la nécessité d'accorder une attention soutenue à la condition matérielle des engagés, qu'il s'agisse de la rémunération, de l'hébergement, des conditions de travail ou de la préparation du retour à la vie civile et à la reconversion.
3. Les volontaires
Créée par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, la catégorie des volontaires est destinée à jouer un rôle non négligeable dans l'armée de terre professionnelle puisqu'en 2002, elle devrait comporter 5 526 postes, soit 4 % des effectifs militaires. Votre rapporteur souhaiterait insister sur le fait qu'il ne s'agit pas, pour l'armée de terre, d'un quelconque " bonus ", mais que ces volontaires occuperont une place à part entière, au même titre que les autres personnels, la réalisation des effectifs étant indispensable au bon fonctionnement des formations.
Evolution des effectifs des volontaires de l'armée de terre
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Effectifs budgétaires |
1 361 |
2 858 |
4 877 |
5 526 |
|
Effectifs moyens réalisés |
840 |
1 931* |
- |
- |
|
Ecart |
- 521 |
- 927 |
*effectifs moyens réalisés arrêtés au 1 er juillet 2000
Comme l'illustre le tableau ci-dessus, l'effectif moyen réalisé reste très inférieur au nombre de postes budgétaires, ce déficit risquant de perdurer compte tenu des augmentations de postes programmées en 2001 et 2002.
Rappelons que des postes de volontaires ont été ouverts tant dans les effectifs de militaires du rang que dans ceux de sous-officiers (sergents) et d'officiers (aspirants). La solde mensuelle s'échelonne entre 4 419 F (soldat) et 5 231 F (aspirant). Souvent s'y ajoutent, selon les fonctions exercées et les risques encourus, des indemnités particulières ainsi que des prestations en nature. Le volontariat est conclu pour une durée de douze mois, renouvelable chaque année, dans la limite de 5 ans.
Compte tenu de la mise en place récente du dispositif, il est difficile de procéder dès maintenant à une évaluation de la formule du volontariat. Sans doute une meilleure information sur ce statut encore peu connu est-elle souhaitable, afin d'améliorer un recrutement aujourd'hui inférieur aux objectifs. Votre rapporteur avait souligné, l'an passé, la proximité entre la condition matérielle des volontaires et celle des engagés. Il semblerait qu'une proportion significative des volontaires représente des candidats à l'engagement en attente de recrutement. Pour autant, l'accès à des postes d'encadrement constitue une particularité du volontariat, caractérisée de surcroît par une durée de service beaucoup plus brève que celle des engagés.
Il est hautement souhaitable que, dans la perspective de la prochaine loi de programmation militaire, une évaluation approfondie du volontariat soit menée, afin de mesurer la pertinence des choix effectués en termes d'effectifs et de profils de postes.