II. L'ADAPTATION INDISPENSABLE DE L'ORGANISATION ET DES MOYENS DE LA GENDARMERIE DANS UN ENVIRONNEMENT EN PROFONDE TRANSFORMATION
A. L'ACCROISSEMENT DES CHARGES
Les statistiques d'activité de la gendarmerie (102 000 000 d'heures, dont plus de 13 % consacrés aux activités de nuit) ne doivent pas dissimuler sous l'apparence d'une relative stabilité, les profondes mutations auxquelles l'Arme se trouve confrontée dans l'exercice de ses missions depuis au moins une décennie.
La gendarmerie ne pouvait évidemment rester étrangère aux grandes transformations de la société française : urbanisation, augmentation de la population dans certaines zones autrefois consacrées aux seules activités agricoles ou, au contraire, désertification de territoires entiers. Si le cadre d'action de la gendarmerie s'est modifié, l'échelle de ses interventions s'est également élargie et doit prendre en compte de plus en plus la dimension internationale.
C'est pourquoi votre rapporteur a choisi de présenter cette année un premier bilan des actions entreprises par la gendarmerie pour s'adapter à l'évolution de ses missions de sécurité intérieure.
Par ailleurs, la pérennisation de certaines opérations extérieures, dont l'intervention au Kosovo constitue l'illustration éloquente, a mis en relief les besoins liés à la gestion civile des crises. Le Conseil européen de Feira en juin 2000 a ainsi décidé la création d'une force de police internationale. Aussi est-il également apparu opportun d'évoquer dans le présent rapport la façon dont la gendarmerie se trouvera impliquée dans ce nouveau type d'actions.
1. Les nouveaux besoins liés aux évolutions démographiques
L'implication croissante de la gendarmerie dans la sécurité des zones périurbaines s'est principalement traduite par un renforcement des moyens existants et la mise en oeuvre d'un nouveau mode d'intervention des escadrons de gendarmerie mobile désormais " fidélisés " pour certains d'entre eux sur un territoire donné.
a) Le renforcement des moyens consacrés à la sécurité des zones périurbaines
. L'augmentation des effectifs
Le Conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 avait décidé l'affectation de 7 000 policiers et gendarmes supplémentaires sur trois années dans les 26 départements les plus touchés par la délinquance et la criminalité. Pour la gendarmerie, cette mesure se traduit par le redéploiement chaque année, entre 1999 et 2001, de 700 militaires expérimentés vers les brigades concernées.
Pour mettre en oeuvre la décision du CSI, la gendarmerie a établi en 1999 un classement des unités périurbaines selon des critères fondés sur les fragilités potentielles, les violences urbaines et la criminalité sur voie publique. Une liste de 184 unités prioritaires et de 809 unités difficiles a ainsi été définie.
Les unités en zone périurbaine représentent 26 % des brigades territoriales de la gendarmerie, 39 % des effectifs de l'Arme et 51 % des crimes et délits constatés .
Le renforcement des effectifs des brigades des zones périurbaines s'inscrit dans un double objectif exprimé en termes de ratio d'un gendarme pour 800 habitants pour les 184 premières brigades et d'un gendarme pour 900 habitants pour les 809 autres.
En 1999, 788 gendarmes ont été redéployés. En 2000, 667 l'ont déjà été.
Parallèlement à l'augmentation des effectifs, la signature de contrats locaux de sécurité -30 % d'entre eux concernent la zone de gendarmerie- permet de favoriser, à l'échelle de la commune, une meilleure coordination des acteurs intéressés par la sécurité. Il est encore trop tôt cependant pour dresser un premier bilan de cette expérience.
. La création d'unités spécialisées
- Les brigades de prévention de délinquance juvénile (BPDJ)
39 brigades de ce type ont été créées entre le 1 er septembre 1997 et le 1 er septembre 1999. Ces unités, subordonnées aux commandants de groupement de gendarmerie départementale, interviennent principalement dans les zones périurbaines. La brigade comprend 6 militaires : 1 adjudant, 1 maréchal des logis-chef et 4 gendarmes comprenant au moins un formateur relais antidrogue et une femme. Ces personnels sont tous volontaires et rigoureusement sélectionnés.
Les BPDJ ont une vocation préventive fondée sur un contact régulier avec les jeunes et le partenariat avec d'autres secteurs institutionnels. Elles sont toutefois de plus en plus sollicitées pour exercer des activités de police judiciaire. En effet, elles répondent à un besoin spécifique pour lequel les structures traditionnelles ne sont pas toujours les mieux adaptées.
A ce jour, quatre brigades comptent dans leurs rangs des officiers de police judiciaire habilités à l'exercice des attributions liées à cette qualité. Dans ces unités les activités de police judiciaire -qui occupent entre 60 à 80 % du temps de travail- tendent à supplanter les missions de prévention. L'expérience pourrait ainsi conduire à modifier le décret du 9 mai 1995 relatif aux catégories de services afin de généraliser les habilitations des OPJ servant au sein d'une BPDJ. En tout état de cause un équilibre devra être préservé entre les activités de prévention et celles consacrées à la police judiciaire.
La direction générale de la gendarmerie a décidé que les créations d'unités interviendraient désormais en fonction des propositions faites par les échelons territoriaux de commandement. C'est sur la base d'une initiative déconcentrée que sera ainsi mise en place avant la fin de l'année 2000 une quarantième BPDJ à Châteaudun (Eure et Loir).
- Les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG)
Implantés depuis 1995 dans les zones sensibles sur le plan de la délinquance juvénile et rattachés à une compagnie de gendarmerie départementale, les PSIG assurent une double mission :
. renforcer rapidement et à tout moment les brigades affectées sur les lieux d'un crime ou d'un délit, ou de tout autre événement troublant l'ordre public ;
. exercer, hors le temps de ces interventions, des missions de surveillance générale de jour et de nuit, en complément des services effectués par les brigades territoriales.
La gendarmerie compte aujourd'hui 301 PSIG (dont 9 implantés outre-mer). 60 de ces unités ont été mises en place au 1 er juillet 2000 grâce à une partie des effectifs supplémentaires dont la gendarmerie a bénéficié à la suite de la session extraordinaire du CFMG du 28 février dernier. 40 nouveaux PSIG pourraient être créés en 2001 dans le cadre du renforcement des effectifs.
b) Un premier bilan de la fidélisation des escadrons de gendarmerie mobile
Le Conseil de sécurité intérieure du 19 avril 1999 a décidé de réorienter l'action d'une partie des forces mobiles (escadrons de gendarmerie mobile (EGM), compagnies républicaines de sécurité) au profit des zones urbaines et périurbaines les plus sensibles.
Les missions dévolues à ces unités ne relèvent pas du maintien de l'ordre traditionnel mais de la sécurisation. Cet objectif commande la durée de l'engagement, fixée à 6 mois.
Les deux tiers des unités devront être concentrées dans les zones fortement urbanisées de la police nationale et un autre tiers dans les zones périurbaines de la compétence de la gendarmerie nationale.
En 1999, 6 escadrons ont été engagés dans les départements de la Gironde, de l'Isère, de Loire-Atlantique, de l'Oise, du Pas-de-Calais et du Bas-Rhin. En 2000, 3 escadrons l'ont été en Seine-et-Marne, dans les Yvelines et dans le Val d'Oise. Enfin, en 2001 le dispositif sera complété par 3 escadrons en Eure-et-Loir, dans l'Hérault et dans le Var.
La fidélisation d'unités en principe vouées à la mobilité, l'emploi d'escadrons de gendarmerie mobile dans des zones de police nationale : ces innovations comportaient plusieurs inconnues. C'est pourquoi les conditions d'emploi des unités fidélisées ont été précisées par deux instructions du 21 septembre 1999 et du 13 mars 2000 signées conjointement par le ministre de l'Intérieur et le ministre de la défense. Ces textes fixent le cadre des missions dévolues aux forces mobiles ainsi que l'organisation de leur action.
. Les missions
Les escadrons ne sont placés ni sous réquisition, ni sous le régime de la demande de concours. Ils agissent sur ordre du ministère de la défense pour assurer, dans les zones sensibles fortement urbanisées, des missions de deux types : la surveillance générale et la prévention des troubles à l'ordre public ; les services d'ordre ou d'intervention ponctuelle de sécurité publique.
Les unités peuvent cependant être employées au-delà des missions de sécurisation dans certaines conditions :
- les unités fidélisées peuvent être employées à titre exceptionnel pour des opérations de maintien de l'ordre sous réserve que l'EGM concerné puisse disposer du préavis nécessaire à sa mise sur pied en unité constituée ; le préavis ne s'impose cependant pas " en cas d'événement imprévu d'ampleur limitée causant des troubles à l'ordre public et nécessitant réellement une intervention urgente " : l'EGM pourra alors " intervenir à la demande du préfet sur l'ensemble de la circonscription de sécurité publique concernée par ce trouble ". Toutefois, dans ce cas, le volume minimal engagé ne pourrait être inférieur au peloton ;
- l'EGM peut, en outre, à titre exceptionnel, être utilisé ponctuellement en soutien pour assurer les tâches et servitudes liées au fonctionnement de la justice ainsi qu'à la police des étrangers. Cet emploi est soumis à l'autorisation préalable du commandant de circonscription de gendarmerie et fait l'objet d'un compte rendu systématique à la direction générale de la gendarmerie nationale.
Par ailleurs, il faut signaler deux autres garanties :
- les services nocturnes ne doivent pas être systématiques et, sauf événements graves, ils ne sauraient excéder la première partie de nuit ;
- à l'exception des situations d'urgence, toute mission de garde statique est exclue.
. L'organisation
Par ailleurs l'escadron est employé en formation constituée (escadron, peloton ou groupe) et non sous la forme de mise à disposition individuelle de personnels. Il reste sous le commandement de son chef organique. En outre, sous réserve de circonstances exceptionnelles, la mixité des patrouilles avec les personnels de la police nationale est exclue.
Enfin, sur le plan logistique, il convient de relever que le souci de favoriser la capacité opérationnelle des EGM a conduit à privilégier la mise à disposition d'un cantonnement dans l'agglomération ou à proximité, afin de réduire les délais de route.
Si l'emploi des EGM a ainsi été entouré de garanties certaines, l'expérience d'une année de " fidélisation " fait cependant apparaître un bilan contrasté.
La présence des forces de gendarmerie contribue certainement à l'action de prévention, même s'il est naturellement difficile d'en mesurer les effets. Elle est en tout cas très appréciée par la population et les élus.
Cependant, trois risques n'ont pas été complètement écartés. En premier lieu l'objectif retenu pour la répartition des forces mobiles -2/3 en zone de police nationale, 1/3 en zone de gendarmerie nationale- ne tient pas toujours compte des réalités de la délinquance. La sécurisation d'une zone donnée peut entraîner un déplacement de la délinquance dans le proche périmètre. Ainsi, dans le Rhône où une compagnie républicaine de sécurité avait été fidélisée en zone de police nationale, il a été nécessaire de renforcer en juin le groupement de gendarmerie par un escadron à la suite de la dégradation de la situation de la sécurité en zone de gendarmerie nationale. Dans le département de l'Oise, le préfet a souhaité conserver la répartition à part égale des unités dans chacune des deux zones.
Ensuite, certaines dérives sont apparues dans les conditions d'emploi. Les EGM ont parfois été contraints d'assumer des missions (gardes statiques, escortes, services d'ordre) auparavant dévolues aux compagnies départementales d'intervention qui sont progressivement dissoutes dans le cadre de la réorganisation des unités de police nationale. Or, sauf à revoir complètement la répartition des compétences entre les deux forces de police telle qu'elle a été fixée par la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995, la gendarmerie n'a pas vocation à suppléer la police nationale dans les zones qui relèvent de ses attributions.
Enfin, les escadrons fidélisés ont connu une activité très soutenue . Le service de nuit a pu être encadré plus rigoureusement par l'instruction défense/intérieur du 13 mars 2000. Cependant, l'intégralité du repos et des permissions n'a pu être accordée. De même, ces conditions d'emploi pèsent sur le temps consacré à la formation, indispensable pourtant pour préserver la capacité opérationnelle des unités en particulier dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre.
D'une manière générale, il faut ainsi souligner que si chaque escadron doit, en principe, bénéficier de quatre semaines de neutralisation pour la formation à la résidence ou en camp, 42 escadrons de marche sur 142, ont eu cette faculté sur l'année d'instruction 1999-2000.
Pour votre rapporteur, il serait sans doute opportun, à la lumière de l'expérience acquise, de ramener de 6 à 4 mois la durée de mission des unités fidélisées . Cette modification permettrait en effet de mieux répartir la charge sur l'ensemble des unités, éviter l'usure du personnel et, enfin, réduire les risques de perte de capacité opérationnelle au maintien de l'ordre.
2. Le poids croissant de la présence extérieure
Au 1 er août 2000, la gendarmerie compte 111 officiers et 952 sous-officiers en service à l'étranger.
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en ambassade |
319 |
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renfort sécurité au profit des représentations diplomatiques françaises |
151 |
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en coopération militaire technique |
81 |
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en détachement d'assistance militaire temporaire |
9 |
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en mission de l'ONU (dont FINUL au Liban : 5) |
91 |
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en mission OTAN |
194 |
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en mission UEO (Albanie) |
18 |
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en organisation de l'Union européenne |
10 |
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en organisations internationales (SHAPE, JIATFE et DOMP) |
3 |
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détachement prévôtal d'Allemagne |
30 |
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en prévôté (permanente : 45, de circonstance hors ONU : 4) |
49 |
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en école de sous-officiers en Italie, Espagne et Portugal (FIEP) |
3 |
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en stage à l'étranger |
5 |
Ces chiffres permettent de prendre la mesure de la part croissante des activités internationales au sein des missions de la gendarmerie.
Cette présence hors des frontières apparaît, certes, une chance pour le rayonnement de l'Arme et le modèle français de sécurité dans le monde, mais elle demeure aussi une source indéniable de contrainte à l'heure où l'augmentation des effectifs suffit à peine à satisfaire aux besoins de la sécurité intérieure.
Or cette charge qui s'est aggravée à la suite de la multiplication des opérations extérieures pourrait peser d'un poids plus lourd encore dans la perspective de la mise en place d'une force de police internationale dont le principe a été arrêté par le Conseil européen de Feira, au Portugal, en juin dernier.
a) La mobilisation accrue de la gendarmerie dans le cadre des opérations de maintien de la paix
La présence de la gendarmerie aux opérations de maintien de la paix repose traditionnellement sur trois composantes :
- les prévôts attachés aux bataillons français et chargés de faire respecter les lois et règlements français au sein de ces unités ;
- les membres de la police militaire internationale (UNMP) intégrés dans les équipes internationales, responsables du respect des règlements des Nations unies au sein de l'ensemble des forces ;
- les contrôleurs de police (CIVPOL) chargés de veiller au respect des droits de l'homme par les polices locales -en particulier en matière d'incarcération- et, le cas échéant, de missions de formation auprès de ces polices.
Ce dispositif peut être complété, comme c'est le cas au Kosovo et en Bosnie, par des formations mobiles de type classique, chargées d'assurer la sécurité intérieure.
Aujourd'hui les opérations extérieures mobilisent 400 militaires (32 officiers et 368 sous-officiers) dont la quasi-totalité est affectée dans les Balkans.
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- en Bosnie : . le groupe international de police -ONU- (6 officiers, 101 sous- officiers) . la stabilisation force (SFOR) -OTAN- (7 officiers, 44 sous- officiers) - au Kosovo : . la KFOR (Kosovar force) -OTAN- (12 officiers, 125 sous- officiers) . CIVPOL - MINUK- (2 officiers, 75 sous-officiers) - en Albanie : élément multinational de Conseil en matière de police -UEO- (4 officiers, 14 sous-officiers) - au Liban : FINUL (5 sous-officiers) - en République Centrafricaine : CIVPOL - ONU (1 officier) - au Tchad : prévôté (4 sous-officiers) |
Le déploiement le plus important concerne le Kosovo . Il s'inscrit dans le double cadre des interventions de l'OTAN et de l'ONU.
Au titre de l'OTAN, le détachement gendarmerie de la brigade Leclerc assume les missions de maintien de l'ordre. Il comprend 12 officiers et 125 sous-officiers regroupés principalement au sein d'un détachement de manoeuvre comprenant trois composantes :
. un escadron de gendarmerie mobile chargé d'assurer prioritairement les missions de maintien de l'ordre au profit de la brigade Leclerc mais aussi d'autres activités telles que recherche de renseignements, sécurisation, îlotages, contrôles routiers et escortes de convois (avec les VBRG) ;
. un peloton de gendarmerie de surveillance et d'investigations (PGSI) destiné à travailler dans l'ensemble de la zone confiée à la brigade française (renseignements, prévôté et enquêtes).
. 12 sous-officiers intégrés dans les brigades prévôtales adaptées aux unités de l'armée de terre déployées au Kosovo et en Macédoine.
Sous l'égide des Nations unies, la gendarmerie assure également une mission de police civile sur la base de la résolution 1244. L'effectif, fort de 77 officiers et sous-officiers déployés dans la région de Mitrovica, a d'abord vocation à veiller à la sécurité intérieure dans l'attente du déploiement des premiers policiers kosovars. A terme, ils assurent les missions de police civile internationale (contrôles, formation et conseils des polices locales).
b) La mise en place d'une force de police internationale
Le champ d'action de la gendarmerie dans le cadre des opérations extérieures s'est donc élargi bien au-delà des activités classiques de prévôté . Cette évolution ne doit pas surprendre : en effet, la pérennisation des opérations de maintien de la paix fait apparaître de nouveaux besoins moins liés à l'arrêt des combats qu'à la mise en place progressive d'un ordre civil. Les forces armées ne sont pas toujours les plus adaptées pour répondre à un besoin qui sort de leur champ classique d'attributions.
La gendarmerie, dont c'est au contraire la vocation, est ainsi de plus en plus sollicitée.
Le chef d'état-major des armées a ainsi relevé devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale que " pour maintenir l'ordre dans la zone Mitrovica, seul s'est avéré efficace un escadron de gendarmerie mobile disposant, en cas de besoin, de l'appui d'une unité de l'armée de terre instruite par la gendarmerie ".
Par ailleurs, à l'échelle du Kosovo, les effectifs des policiers internationaux demeurent très insuffisants compte tenu de la lenteur du déploiement des unités spécialisées prévues dans le cadre du mandat de l'ONU.
C'est pourquoi l'utilité d'une force de police internationale, plus rapidement mobilisable, s'est progressivement imposée. Le Conseil européen de Feira a ainsi décidé la mise en place d'une force de police professionnelle de 5 000 hommes dont 1 000 seraient projetables dans un délai de trente jours.
La gendarmerie étudie actuellement son niveau de participation dans le cadre d'une contribution française de l'ordre d'un cinquième de la composante de déploiement rapide (1 000) et de près du dixième du contingent complémentaire (4 000). Sur ces bases, la gendarmerie pourrait tenir à disposition :
- 200 gendarmes au titre du déploiement rapide (la contrainte de disponibilité immédiate conduit à privilégier à ce stade l'emploi de forces de police à statut militaire)
- 200 gendarmes environ au titre du deuxième temps de la mise en place de la force (le complément, soit quelque 200 personnes, étant fourni par la police nationale).
La concrétisation du Sommet de Feira rendra alors nécessaire une nouvelle augmentation d'effectifs.