N° 95
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
DÉFENSE - GENDARMERIE
Par M. Paul MASSON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne,
André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer,
Mme Danielle Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel
Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc
Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier
Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert
Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Christian de La Malène, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote,
Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu,
Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry,
MM. René Monory, Aymeri
de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait,
Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André
Rouvière.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570
Sénat : 91 , 92 (annexes n os 43 et 44 ) (2000-2001)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget de la gendarmerie pour 2001 permettra de répondre dans une large mesure aux exigences liées au fonctionnement courant des unités. Il constitue de ce point de vue un progrès évident au regard de la dotation, manifestement sous évaluée, attribuée à l'Arme dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2000
Cependant, il assure avant tout un rattrapage des insuffisances constatées par le passé. Il n'est pas sûr, en revanche, qu'il prenne une juste mesure des besoins qui se présenteront dans l'avenir et sans doute dès 2001, qu'il s'agisse de la rénovation devenue indispensable des infrastructures, de la revalorisation des rémunérations ou encore des effectifs nécessaires à l'accomplissement des missions.
C'est pourquoi, après avoir analysé les crédits prévus pour 2001, votre rapporteur évoquera les perspectives de longue durée dans lesquelles l'exercice budgétaire doit nécessairement s'inscrire.
I. LE PROJET DE BUDGET DE LA GENDARMERIE : UNE PRISE EN COMPTE PLUS ÉQUILIBRÉE DES BESOINS DE L'ARME
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit une hausse de 2,6 % des crédits de la gendarmerie dont la dotation passera en effet de 23,17 milliards de francs en 2000 à 23,77 milliards de francs.
Cette évolution se compare favorablement à la progression plus limitée (+ 0,5 %) du projet de budget -hors pension- du ministère de la défense dans son ensemble. Elle constitue le prolongement logique de l'effort particulier décidé en faveur de la gendarmerie à l'issue de la réunion du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG) le 28 février 2000 pour permettre une augmentation des effectifs au-delà des objectifs fixés par la loi de programmation militaire 1997-2002, ainsi que pour renforcer les moyens d'équipement et de fonctionnement. L'enveloppe dévolue à la gendarmerie apparaît ainsi conforme, dans ses grandes lignes, à la priorité affichée par les pouvoirs publics à la sécurité intérieure.
A. L'ÉVOLUTION POSITIVE DES CRÉDITS DU TITRE III
1. Une augmentation des effectifs professionnels
Les rémunérations et charges sociales représentent 81 % des ressources prévues au titre III, et 73,6 % de la dotation totale de la gendarmerie. La progression des crédits (+ 2,3 %) par rapport à l'an passé s'explique principalement par les créations d'emplois et, de manière plus accessoire, par certaines mesures de revalorisation.
Evolution des effectifs 2000-2001
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Effectifs pour 2000 |
Net |
Effectifs pour 2001 |
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I - OFFICIERS A - Officiers de gendarmerie Général de division Général de brigade Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Total A B - Corps de soutien Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Total B Total I |
8 17 228 1 155 2 089 3 497 2 28 56 86 3 583 |
14 70 126 210 1 6 6 13 223 |
8 17 242 1 225 2 215 3 707 3 34 62 99 3 806 |
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II - SOUS-OFFICIERS A - Sous-officiers de gendarmerie Aspirant Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Gendarme Total A B - Corps de soutien Major Adjudant-chef Adjudant Sergent-chef Sergent Total B Total II |
70 1 510 3 468 8 422 8 197 51 916 73 583 72 369 486 648 1 221 2 796 76 379 |
40 24 44 76 91 - 114 161 12 51 64 67 115 309 470 |
110 1 534 3 512 8 498 8 288 51 802 73 744 84 420 550 715 1 336 3 105 76 849 |
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III - PERSONNELS DU RANG C - Appelés : Sous-lieutenant Aspirant Gendarme auxiliaire maréchal des logis Gendarme auxiliaire brigadier-chef Gendarme auxiliaire brigadier Gendarme auxiliaire de 1 ère classe Gendarme auxiliaire Total III |
12 92 261 468 945 773 4 852 7 403 |
- 5 - 39 - 108 - 194 - 390 - 319 - 2 846 - 3 901 |
7 53 153 274 555 454 2 006 3 502 |
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IV - VOLONTAIRES Aspirant Maréchal des logis Brigadier-chef Brigadier Volontaire Total IV |
30 170 306 1 123 5 671 7 300 |
31 112 194 751 2 637 3 725 |
61 282 500 1 874 8 308 11 025 |
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TOTAUX GENERAUX Militaires Civils |
94 665 1 858 |
517 63 |
95 182 1 921 |
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TOTAL GENERAL |
96 523 |
580 |
97 103 |
a) Un coup d'arrêt apporté à la réduction des emplois de sous-officiers
La loi de programmation 1997-2002 avait prévu que la seule progression d'effectifs dont bénéficierait la gendarmerie proviendrait des recrutements des volontaires destinés à remplacer les appelés du service national (16 232 volontaires contre 12 017 appelés). Le nombre de professionnels ne connaîtrait pas, en revanche, de variation et resterait sur la durée de la programmation à son niveau de 1996, soit 81 652. Cette stabilité recouvrerait cependant d'importantes modifications au sein des différentes catégories de personnels : la réduction de 5 777 postes de sous-officiers permettant les créations d'emplois d'officiers (+ 1 255) , de membres du corps de soutien (+ 3 520) et enfin de personnels civils (+ 1 002).
Lors du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, le 28 février 2000, le ministre de la défense a fixé un nouveau cap à l'évolution des effectifs : il a, en effet, décidé la création de 1 500 postes de sous-officiers entre 2000 et 2002 , à raison de 500 postes par an. Compte tenu des besoins en personnels professionnels pour les unités les plus chargées, l'inversion de tendance décidée par le gouvernement apparaît opportune.
Le projet de budget porte la marque de ces mouvements opposés ; la prise en compte des décisions gouvernementales fait cependant plus que compenser les effets de l'application de la loi de programmation.
Les mesures d'effectifs prévues au titre de la loi de programmation militaire prévoient :
- la création de 234 emplois d'officiers (66,1 millions de francs) ;
- la création de 564 emplois de sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie (93,6 millions de francs) ;
- la suppression de 889 emplois de sous-officiers de gendarmerie (soit une économie de 176 millions de francs) ;
- la création de 3 752 emplois de volontaires (272,7 millions de francs) en contrepartie de la suppression de 3 057 emplois d'appelés (- 55 millions de francs) ;
- la transformation de 233 emplois de gendarmes (4 millions de francs) en 21 emplois de major, 38 emplois d'adjudant-chef, 87 emplois d'adjudant, 87 emplois de maréchal des logis-chef .
A la suite des décisions gouvernementales de février 2000, le projet de budget prévoit la création de 1 000 emplois de sous-officiers de gendarmerie. En fait, la gendarmerie avait été autorisée à créer 500 postes en 2000. Les crédits inscrits au tire III permettent de régulariser ces créations tout en assurant le financement des 500 autres postes annoncés par le gouvernement pour 2001.
Le quart de ces créations a toutefois été financé sur des crédits qui auraient dû en principe, dans le cadre de la loi de programmation, permettre la création d'emplois d'officiers et de sous-officiers du corps administratif et technique et d'emplois de civils 1 ( * ) . L'effectif professionnel de la gendarmerie n'aura été effectivement accru en 2001 que de 705 personnels professionnels supplémentaires. On peut regretter cet écart par rapport à l'annonce faite lors du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie.
Outre la création des 1 000 emplois de sous-officiers, il faut également mentionner, parmi les mesures d'effectif non prévues par la loi de programmation, la création de 50 emplois de sous-officiers au titre de l'extension du réseau autoroutier.
. Les réserves
L'augmentation de l'enveloppe destinée aux réserves (avec une mesure nouvelle de 24,2 millions de francs à laquelle il convient d'ajouter 7 millions de francs pour le fonctionnement) traduit l'effort nécessaire pour accompagner la montée en puissance des nouvelles réserves. La gendarmerie devrait compter en effet en 2002 la moitié de l'ensemble des réservistes, soit 50 000 hommes répartis entre : 2 270 officiers, 19 730 sous-officiers et 28 000 militaires du rang. La réserve opérationnelle réunira cependant des effectifs limités à 13 000 : elle se compose des personnes qui auront accepté de souscrire un engagement pour servir dans la réserve. Au 1 er juillet 2000, 6 820 contrats d'engagement pour servir dans la réserve étaient en cours de validité (1 540 officiers, 2 355 sous-officiers et 2 925 militaires du rang). Un effort important doit encore être consenti pour parvenir à l'objectif que la gendarmerie s'est assigné. La dotation budgétaire pour 2001 devrait permettre d'augmenter de 66 % l'activité en portant à 134 000 le nombre de journées de convocation.
b) Les mesures de revalorisation
Le projet de budget permet d'accorder certaines mesures de revalorisation des traitements. Même s'il pourrait être utilement complété, cet effort, d'un coût limité pour l'Etat (26 millions de francs), constitue un signal très utile au moment où les militaires de la gendarmerie sont soumis à une pression croissante.
Les crédits inscrits au titre III autorisent ainsi trois séries de mesures.
- L'attribution de 60 primes supplémentaires de qualification (soit 26 % de la solde) pour les officiers . La prime de qualification bénéficie aux officiers titulaires du brevet du collège interarmées de défense (CID) ou de diplômes universitaires. Le contingent de primes dont disposait la gendarmerie permettait jusqu'à présent de ne gratifier que les brevetés du CID. La mesure prévue cette année permettra d'élargir le bénéfice de cette prime aux officiers titulaires de diplômes universitaires. Elle répond ainsi aux besoins de diversification souhaitable des cursus au sein de la gendarmerie.
- L'attribution de 1 581 primes supplémentaires de qualification (soit 10 % de la solde) pour les sous-officiers . Cette prime est accordée en principe aux sous-officiers totalisant au moins quinze ans de service militaire et détenant un diplôme de qualification supérieure, obtenu en école de gendarmerie après une formation de deux mois. Compte tenu de l'insuffisance des crédits, les ayants droit devraient attendre 7 ans avant de percevoir cette prime. La mesure inscrite dans le budget de 2001 permettra de réduire de moitié ce délai -3 200 primes nouvelles auraient été nécessaires pour le supprimer.
- L'attribution de 5 000 points de nouvelle bonification indiciaire (NBI) " politique de la ville ". A la différence de la prime de qualification, la bonification indiciaire est attachée à l'exercice d'une responsabilité particulière et est intégrée à la retraite. Cette mesure permet d'accorder le bénéfice de la NBI aux militaires servant dans les brigades territoriales concernées par la politique de la ville.
Il paraît indispensable que ces mesures puissent être étendues au cours des prochaines années.
2. Les crédits de fonctionnement : un rattrapage devenu indispensable
Montant et évolution des dépenses de
fonctionnement prévues
dans le projet de budget pour
2001
|
Chapitres articles |
LFI 2000 |
PLF 2001 |
Evolution en valeur absolue |
Evolution en % |
|
Chapitre 34.06 - Article 10 Fonctionnement des formations |
1 620,5 |
1 953,4 |
+ 332,9 |
+ 20,5 |
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Chapitre 34.06 - Article 20 Locations immobilières |
1 399,3 |
1 347,0 |
- 52,3 |
- 3,7 |
|
Chapitre 34.06 - Article 30 Frais généraux du service du génie |
9,1 |
9,1 |
0 |
0 |
|
Chapitre 34.06 - Article 41 Dépenses centralisées de soutien |
119,4 |
116,4 |
- 3 |
- 2,5 |
|
Chapitre 34.06 - Article 50 Informatique, bureautique, télématique |
41,1 |
40,1 |
- 1 |
- 2,4 |
|
Chapitre 34.06 - Article 94 Sous-traitance |
7,9 |
7,4 |
- 0,5 |
- 6,3 |
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Chapitre 34.07 - Article 10 (IJAT) |
268,7 |
268,7 |
0 |
0 |
|
Chapitre 34.07 - Article 20 (transports) |
83,9 |
83,9 |
0 |
0 |
|
Chapitre 34.10 (alimentation) |
242,4 |
228,1 |
- 14,3 |
- 5,9 |
|
Total |
3 792,3 |
4 054,1 |
261,8 |
+ 6,9 |
Hors rémunérations et charges sociales, les crédits de fonctionnement s'élèvent à 4,054 milliards de francs, soit une hausse de 6,9 % par rapport à l'an passé. Si elle marque une progression significative au regard de la loi de finances initiale pour 2000, cette dotation apparaît davantage comme une stabilisation de l'enveloppe effectivement allouée en 2000 dans la mesure où les crédits de la gendarmerie ont été abondés en cours d'année d'un montant de 350 millions de francs, à la suite de la session extraordinaire du conseil de la fonction militaire de la gendarmerie du 28 février 2000.
Les crédits de fonctionnement avaient été en effet manifestement sous-évalués dans le projet de budget 2000. Un rattrapage était de toute façon indispensable. Votre rapporteur avait d'ailleurs déploré, dans l'analyse qu'il avait consacrée l'an passé aux crédits de fonctionnement de la gendarmerie, cette pratique largement inspirée par Bercy, qui consiste à inscrire systématiquement une enveloppe inférieure aux besoins, quitte à procéder ensuite aux corrections nécessaires.
De telles méthodes n'affectent pas seulement la pertinence du contrôle parlementaire lors de l'examen budgétaire, elles soumettent également la gestion des unités de la gendarmerie à une improvisation peu conforme à l'exercice des missions de sécurité confiées à l'Arme. Ces considérations ont été entendues et le projet de budget pour 2001, en inscrivant comme il se doit, les crédits conformes aux besoins attestés des unités, constitue un retour à ce qui n'aurait jamais dû cesser d'être la règle.
Les crédits dégagés au cours de l'année 2000 (350 millions de francs) avaient été répartis entre le fonctionnement des formations (consommations téléphoniques -40 millions de francs- ; entretien des véhicules de service -30 millions de francs- ; carburants -60 millions de francs- ; la rénovation et l'entretien de l'environnement immobilier -80 millions de francs-), les fournitures de bureau et matériels consommables informatiques (50 millions de francs), les indemnités de déplacement temporaire (90 millions de francs).
L'effort est reconduit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001 mais il porte principalement sur le fonctionnement des formations au risque de ne pas satisfaire tous les besoins sur d'autres types de dépenses, en particulier les locations immobilières.
a) La priorité accordée au fonctionnement des formations
Les crédits de fonctionnement des unités progressent de 20,5 % par rapport au montant inscrit dans la loi de finances pour 2000, mais seulement de 6,7 % par rapport aux crédits initiaux abondés au cours de l'année. Ils traduisent ainsi une consolidation de l'enveloppe dont la gendarmerie a pu disposer en 2000 et permettent enfin d'attribuer à l'Arme des crédits conformes à ses besoins.
L'augmentation de la dotation de fonctionnement (+ 332,9 millions de francs) résulte de mesures positives pour un montant de 347 millions de francs et de mesures d'économies et de transfert à hauteur de 14 millions de francs.
Au titre des mesures positives il convient de citer :
- moyens nouveaux pour le fonctionnement : 183 millions de francs
- fonctionnement de 1 000 gendarmes supplémentaires : 53 millions de francs
- fonctionnement afférent aux mesures d'effectifs liées à la loi de programmation : 14 millions de francs
- fonctionnement des réserves : 7 millions de francs
- fonctionnement de 50 gendarmes supplémentaires à l'extension du réseau autoroutier : 2 millions de francs
- ajustement carburants : 87,7 millions de francs
Les crédits inscrits sur ce dernier poste pourraient cependant se révéler insuffisants. Le budget 2000 avait établi ses prévisions sur la base d'un cours du baril estimé à 14,60 $ et d'un taux de change d'un dollar à 6 F. Or, sur les cinq premiers mois de l'année 2000, le cours réel moyen du baril s'est établi à 26,28 $ et le cours du dollar à 6,86 F. Le cours prévisionnel du baril pour 2001 s'élève à 20 $ le baril. Cette estimation se trouvera sans doute contredite par la réalité.
Les réductions sont intervenues à deux titres principaux :
- économie sur la TVA : - 13,4 millions de francs
- transfert d'emplois au profit du service de santé des armées : - 0,5 million de francs.
b) L'insuffisance des dotations pour les locations immobilières
Les autres postes liés aux dépenses de fonctionnement enregistrent tous une baisse.
Cette évolution peut s'expliquer pour une part par les économies réalisées au titre de la TVA, soit 9,5 millions de francs, non compris l'article 10 du chapitre 34-06.
Les crédits d'alimentation ont ainsi été diminués, sans justification, de 14,3 millions de francs (- 5,9 %).
La dotation consacrée aux loyers enregistre une baisse de 52 millions de francs (- 3,7 %). Sans doute faut-il prendre en compte les effets de la montée en puissance des personnels des corps techniques et administratifs qui n'ont pas le statut de militaire et ne sont donc pas logés au titre de la nécessité absolue des services. Cependant cette évolution s'est trouvée infléchie cette année avec la création de postes de 1 500 sous-officiers sur trois ans. En outre les arriérés de paiement des loyers représentent un montant considérable. Dans ces conditions, la dotation dévolue aux loyers sera insuffisante et un ajustement devra être apporté dans le cadre de la loi de finances rectificative.
* 1 225 emplois de sous-officiers CSTAG, 10 emplois d'officiers et 60 postes de personnel civil.