Question de M. VINCENT Maurice (Loire - Socialiste et républicain) publiée le 14/04/2016
M. Maurice Vincent attire l'attention de M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales sur les modalités précises d'application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).
Après de longs et riches débats, la loi NOTRe a fait l'objet d'un accord entre l'Assemblée nationale et le Sénat, marquant ainsi une nouvelle étape dans le renforcement et l'évolution de la carte de l'intercommunalité en France. L'article 33 de la loi NOTRe a ainsi prévu le relèvement de 5 000 à 15 000 habitants du seuil minimal de population d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), assorti d'un seuil dérogatoire à 5 000 habitants s'appliquant notamment aux zones de montagne et insulaires.
Depuis lors, conformément à cet article 33 et après consultation des communes et EPCI intéressés, les préfets ont arrêté au 31 mars 2016 de nouveaux projets de schéma avec comme objectifs prioritaires la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales.
Très concrètement, dans le département de la Loire, la proposition de schéma réduit de dix-sept à sept le nombre d'intercommunalités et n'a pu satisfaire, à ce stade, aux évolutions souhaitées par certaines communes en commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).
Les CDCI, dans les faits, se heurtent souvent aux conditions très restrictives de majorité, mais également à des obstacles concrets liés à l'imprécision de la loi NOTRe quant au traitement des situations interdépartementales.
Il lui demande qui est compétent pour trancher lorsqu'une fusion de collectivités issues de départements limitrophes est envisagée, mais que les deux arrêtés portant schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) sont contradictoires. Aujourd'hui, la seule mention relative à cette question figure dans une circulaire adressée aux préfets leur indiquant la nécessité de se coordonner le plus en amont possible.
Il lui demande quelles sont ou seront les instructions données aux préfets de département afin de ne pas « passer outre » les avis majoritaires des communes, dès lors naturellement que les périmètres alternatifs proposés sont conformes aux critères établis par la loi.
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Réponse du Secrétariat d'État, auprès du ministère de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales publiée le 20/07/2016
Réponse apportée en séance publique le 19/07/2016
M. Maurice Vincent. Ma question porte sur les modalités d'application de la loi NOTRe, promulguée le 7 août 2015.
Après de nombreuses discussions entre le Sénat et l'Assemblée nationale, un accord avait finalement été trouvé sur des seuils que d'aucuns jugeaient raisonnables. Le seuil minimal de population pour créer un nouvel EPCI a ainsi été porté à 15 000 habitants et assorti d'un seuil dérogatoire de 5 000 habitants pour les zones de montagne ou insulaires.
Les préfets ont arrêté le 31 mars 2016 leurs projets de schéma. Pour ce qui concerne le département de la Loire, le nombre des intercommunalités est réduit de dix-sept à sept, ce qui a provoqué l'insatisfaction d'un nombre somme toute limité de communes. La commission départementale de coopération intercommunale a écouté leurs doléances, mais du fait de conditions de majorité très restrictives, il n'a pas été fait droit à leurs demandes.
Il en résulte aujourd'hui deux difficultés importantes dans notre département.
La première tient au rejet par une majorité de communes d'un projet extrêmement lourd de création d'un EPCI de plus de quatre-vingts communes dans le nord du département. Je crois qu'il s'agit d'une conséquence inéluctable du processus que je viens de décrire ; il me semble indispensable que le préfet de la Loire ne passe pas outre cet avis négatif et puisse proposer rapidement la création de deux EPCI, ou en tout cas une organisation territoriale qui réponde mieux aux attentes des communes.
La seconde difficulté est d'ordre interdépartemental. Six communes limitrophes du Rhône souhaitent rejoindre un EPCI de ce département avec qui elles ont une longue habitude de coopération. Cet EPCI a donné son accord, de même que l'EPCI de la Loire auquel elles doivent en principe être intégrées et la commission départementale de coopération intercommunale du Rhône. Étant donné cette convergence de vues, il me semblerait utile de simplifier au maximum les formalités administratives et de permettre à ces communes de rejoindre l'EPCI de leur choix.
Mme la présidente. La parole est à Mme la secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales.
Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur, je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser M. le ministre de l'aménagement du territoire, des ruralités et des collectivités territoriales, retenu par le conseil des ministres.
Vous avez souhaité appeler son attention sur le cas où les dispositions de schémas départementaux de coopération intercommunale, ou SDCI, de départements limitrophes sont divergentes.
Ainsi que vous l'avez souligné, les SDCI sont le résultat d'une large concertation avec les élus, qui a débuté dès le mois de septembre dernier pour se poursuivre jusqu'à la fin du mois de mars 2016, date de l'adoption définitive des schémas. Pendant cette période, les commissions départementales de coopération intercommunale ont eu la possibilité de les amender. Or les élus ne partagent pas forcément, dans chaque département, la même vision, ce qui explique les différences constatées. Celles-ci sont d'ailleurs peu nombreuses, puisque, en tout et pour tout, nous avons dénombré huit cas de SDCI contradictoires.
En revanche, ces contradictions devaient être levées à l'étape suivante, quand les préfets prenaient les arrêtés de projet en vue de consulter les conseils municipaux et communautaires concernés par un nouveau périmètre de regroupement. Dans cette perspective, le Gouvernement a demandé aux préfets concernés de mener un travail de concertation avec les élus, pour que les périmètres arrêtés soient cohérents. À défaut de consensus, ils étaient invités à respecter les frontières départementales.
Ainsi, au 15 juin 2016, date limite pour l'envoi des arrêtés de projet, les huit cas de schémas divergents ont été réglés par la prise d'un seul arrêté de projet de périmètre par un des deux préfets concernés.
S'agissant du cas particulier des départements de la Loire et du Rhône, dont les schémas comportaient des mesures divergentes concernant la communauté de communes « Forez-en-Lyonnais », située dans le département de la Loire, c'est finalement le projet de périmètre figurant dans le schéma de la Loire et respectant les frontières départementales qui a été mis en uvre.
Vous m'interrogez également sur les conditions d'emploi de la procédure dite du « passer outre », c'est-à-dire sur la conduite à tenir lorsqu'une majorité de conseils municipaux se prononce contre le projet présenté.
Ainsi que je l'ai rappelé à de nombreuses reprises, le recours à cette procédure doit être extrêmement limité. Sauf cas particulier justifié par le contexte local, cette procédure n'est pas recommandée lorsque les communautés ne sont pas tenues d'évoluer au regard des obligations de la loi NOTRe. Toute décision de ce type devra être solidement étayée, le Gouvernement privilégiant le consensus local. A contrario, dans certains cas, recourir à la procédure du « passer outre » est nécessaire, lorsque le statu quo n'est pas légalement permis, en particulier lorsque les EPCI ne répondent pas aux critères démographiques fixés par la loi.
Dans tous les cas, la convocation d'une nouvelle CDCI, requise par la loi, est l'occasion d'une nouvelle étape de dialogue. Elle peut permettre de faire émerger une solution plus consensuelle. La préparation des schémas remonte maintenant à un an et, dans bien des cas, les points de vue ont évolué. Un nouveau passage devant la CDCI peut donc être l'occasion de dégager une convergence dans des conditions différentes de ce qui avait été envisagé au départ.
Mme la présidente. La parole est à M. Maurice Vincent.
M. Maurice Vincent. Madame la secrétaire d'État, je vous remercie de cette réponse. Je veux simplement insister une nouvelle fois sur la nécessité de faire preuve de souplesse et de pragmatisme, s'agissant d'un département qui a déjà consenti énormément d'efforts.
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