Question de Mme ESPAGNAC Frédérique (Pyrénées-Atlantiques - SOC) publiée le 02/08/2012
Mme Frédérique Espagnac attire l'attention de Mme la ministre des affaires sociales et de la santé sur les problématiques de gestion de la fonction publique hospitalière qui résultent de l'article 23 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST).
L'article 23-III de la loi HPST du 21 juillet 2009 dispose que tout syndicat interhospitalier (SIH) doit se transformer, dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi HPST, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, soit en communauté hospitalière de territoire, soit en groupement d'intérêt public (GIP) ou de coopération sanitaire (GCS). Le projet de décret d'application étant en cours d'examen par le Conseil d'État, il apparaîtrait que l'article 23-III de la loi HPST ne saurait avoir un caractère d'applicabilité immédiate. Ce qui signifie que le 23 juillet 2012 ne constitue pas en droit une date butoir pour la transformation des SIH.
De plus, la loi n'ayant pas prévu de sanction pour les SIH non transformés à l'expiration de ce délai, le respect du principe constitutionnel de continuité du service public induit que les SIH conservent leur personnalité morale au-delà de la date du 23 juillet 2012.
Néanmoins, ces dispositions soulèvent des interrogations quant à la gestion du personnel de la fonction publique hospitalière. En effet, il faut savoir que les GCS et les GIP ne sont pas capables juridiquement de recruter des agents publics. Il est vrai que le dernier alinéa de l'article 23 de la loi HPST complète les dispositions sur la transformation des SIH en ce qu'il prévoit que les personnes recrutées en qualité de fonctionnaires par un SIH conservent ce statut nonobstant cette transformation.
Si cette disposition semble, de prime abord, contourner le problème, elle soulève, cependant, d'autres interrogations quant à une éventuelle mise en cause d'une gestion unifiée des agents des anciens SIH par les nouvelles structures GCS et GIP. En effet, dans cette hypothèse, on pourrait craindre une configuration qui laisserait la place à un traitement distinct des agents publics selon la nature de la structure. Or, en vertu d'une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (DC 15 juillet 1976), il existe un principe d'égalité de traitement du personnel de la fonction publique selon lequel les agents d'un même corps de métier doivent être traités de la même manière à chaque étape de leurs carrières.
Par ailleurs, outre cette première problématique, un second enjeu vient se greffer : celui de la gestion des agents contractuels. Étant donné le fait que ni les GCS, ni les GIP ne peuvent recruter d'agents publics, il semble légitime de s'interroger sur l'avenir de ces derniers. Stricto sensu, le dernier alinéa de l'article 23 de la loi ne trouverait pas application puisqu'il ne traite que des fonctionnaires et non des agents contractuels. La question se pose de savoir ce que ces agents deviendraient sur le fondement de la législation actuelle, question d'autant plus importante qu'ils sont soumis à un statut précaire.
Si l'on pourrait imaginer une construction juridique basée sur une mise à disposition de personnel auprès du GCS ou du GIP par un centre hospitalier intermédiaire, lequel aurait préalablement recruté les agents contractuels, il est nécessaire de prendre en considération d'éventuels sureffectifs dans ces centres hospitaliers intermédiaires ; situation qui serait susceptible, elle aussi, de perturber la gestion des carrières et remettre en cause une gestion unifiée du personnel.
C'est pour cela qu'elle souhaite savoir ce que le Gouvernement entend mettre en œuvre pour apporter de réelles solutions à ces problèmes et notamment à quelle date on peut attendre la publication du décret d'application prévu à l'article 23 de la loi du 23 juillet 2009.
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Réponse du Ministère chargé de la famille publiée le 31/10/2012
Réponse apportée en séance publique le 30/10/2012
Mme Frédérique Espagnac. Madame la ministre, j'ai souhaité attirer l'attention de Mme la ministre des affaires sociales et de la santé sur les problèmes de gestion de la fonction publique hospitalière qui résultent de l'article 23 de la loi HPST, c'est-à-dire « Hôpital, patients, santé et territoires », du 21 juillet 2009.
En effet, aux termes de cette disposition, tout syndicat interhospitalier, ou SIH, doit se transformer, dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi HPST et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, soit en centre hospitalier de territoire, soit en groupement d'intérêt public, ou GIP, soit en groupement de coopération sanitaire, ou GCS.
Le projet de décret d'application étant en cours d'examen par le Conseil d'État, il semble que le III de l'article 23 de la loi HPST ne saurait avoir un caractère d'applicabilité immédiate, ce qui signifie que le 23 juillet 2012 ne constitue pas, en droit, une date butoir pour la transformation des syndicats interhospitaliers.
De plus, la loi n'ayant pas prévu de sanction pour les syndicats interhospitaliers non transformés à l'expiration de ce délai, le respect du principe constitutionnel de continuité du service public induit que les SIH conservent leur personnalité morale au-delà de la date du 23 juillet 2012.
Néanmoins, ces dispositions soulèvent des interrogations quant à la gestion du personnel de la fonction publique hospitalière. En effet, il faut savoir que les GCS et les GIP ne sont pas capables juridiquement de recruter des agents publics.
Rappelons-le, le dernier alinéa de l'article 23 de la loi HPST complète les dispositions sur la transformation des syndicats interhospitaliers, puisqu'il prévoit que les personnes recrutées en qualité de fonctionnaires par un SIH conservent ce statut.
Si cette disposition semble, de prime abord, contourner le problème, elle soulève d'autres interrogations.
Qu'en est-il d'une éventuelle mise en cause d'une gestion unifiée des agents des anciens SIH par les nouvelles structures que sont les GCS et les GIP ? On peut en effet craindre l'apparition d'une configuration qui laisserait place à un traitement distinct des agents publics selon la nature de la structure. Or, en vertu d'une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, il existe un principe d'égalité de traitement du personnel de la fonction publique.
Par ailleurs, un second enjeu vient se greffer sur le précédent : celui de la gestion des agents contractuels. En effet, comme ni les groupements de coopération sanitaire ni les groupements d'intérêt public ne peuvent recruter d'agents publics, il est nécessaire de se préoccuper de l'avenir de ces personnels. Stricto sensu, le dernier alinéa de l'article 23 de la loi ne trouverait pas à s'appliquer, puisqu'il traite seulement des fonctionnaires, non des agents contractuels. Il faut donc clarifier le statut de ces derniers, qui est aujourd'hui précaire.
Enfin, il est nécessaire de prendre en considération d'éventuels sureffectifs dans ces centres hospitaliers intermédiaires, une situation qui serait susceptible, elle aussi, de perturber la gestion des carrières et de remettre en cause une gestion unifiée du personnel.
C'est pourquoi, madame la ministre, je souhaite attirer votre attention sur ce sujet, qui touche nos territoires, et savoir quelles mesures le Gouvernement entend mettre en uvre pour clarifier la situation dans la fonction publique hospitalière.
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille. Madame la sénatrice, je m'efforcerai cette fois encore d'apporter une réponse précise à une question qui ne l'est pas moins ! (Sourires.)
Votre interrogation comporte deux aspects.
Le premier porte sur le délai dans lequel les syndicats interhospitaliers doivent se transformer soit en groupement d'intérêt public, ou GIP, soit en groupement de coopération sanitaire, ou GCS.
Comme vous l'avez souligné, il s'agit là de la mise en uvre d'une disposition contenue dans la loi HPST, qui prévoit un délai de trois ans à compter de son entrée en vigueur, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cette dernière instance a confirmé, à l'occasion de l'examen du projet de décret qui lui a été soumis et dont la publication devrait désormais intervenir à brève échéance, que la transformation des SIH n'entrerait en vigueur qu'à compter de la publication de ce texte, lequel pouvait instaurer un délai de mise en uvre qui ne saurait être supérieur à trois ans.
Ainsi, les SIH non transformés à la date du 23 juillet 2012 conservent leur personnalité morale jusqu'à ce qu'intervienne effectivement leur transformation en GIP ou en GCS dans le nouveau délai imparti.
Le second aspect de votre question porte sur la situation des personnels recrutés par les SIH en qualité de fonctionnaires hospitaliers.
L'article 128 de la loi relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique prévoit notamment que « les personnels recrutés en qualité de fonctionnaires par un syndicat interhospitalier conservent ce statut nonobstant cette transformation ».
Sur ce point également, le Conseil d'État a confirmé que cette disposition législative avait pour effet de confier au Gouvernement le soin de régler la situation de ces fonctionnaires par la voie du décret d'application prévu par l'article 23 de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite loi HPST. Ce décret détaillera le dispositif permettant aux fonctionnaires hospitaliers engagés par un SIH antérieurement à sa transformation de conserver la plénitude de leurs droits et obligations. Ces agents seront donc recrutés avant la transformation de leur SIH employeur par un ou plusieurs des établissements membres de ce dernier, pour être mis de droit à disposition du groupement résultant de la transformation, afin d'y poursuivre leur activité.
Par ailleurs, la question relative à la situation des agents contractuels des SIH ne se pose pas dans les mêmes termes. La loi a apporté à ces agents la garantie de leur réemploi, dans des conditions identiques, par les GIP et les GCS de droit public, puisque ce sont des groupements publics habilités à recruter des contractuels de droit public.
Enfin, dans l'hypothèse où le GCS se constituerait sous le régime du droit privé, les personnels contractuels de droit public seront repris par la nouvelle structure, sur la base d'un contrat de droit privé reprenant les clauses essentielles du contrat initial.
Mme la présidente. La parole est à Mme Frédérique Espagnac.
Mme Frédérique Espagnac. Madame la ministre, je vous remercie de la précision de votre réponse. Vous comprendrez que je serai évidemment très attentive lors de la parution de ce décret.
En tout cas, je ferai part aux représentants de la fonction publique hospitalière de votre réponse, de nature à les rassurer.
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