Question de M. MERCIER Michel (Rhône - UC-UDF) publiée le 16/03/2006
M. Michel Mercier attire l'attention de M. le ministre délégué aux collectivités territoriales sur la compétence voirie des communautés. En effet, par une circulaire en date du 23 novembre 2005, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et le M. le ministre délégué aux collectivités territoriales ont mis en place dans des délais fixés une procédure de rationalisation et de simplification de l'intercommunalité qui s'articule autour de quatre axes prioritaires : les périmètres, la définition de l'intérêt communautaire, l'exercice effectif des compétences transférées et la clarification des relations financières EPCI-communes. Pour les communautés de communes et s'agissant de la compétence voirie, la position nouvelle de l'Etat pose de réels problèmes. Très souvent, le partage de la compétence s'est fait entre l'investissement, les travaux neufs étant pris en charge par la communauté de communes dans le cadre d'un programme annuel de voirie, et le fonctionnement, qui reste à la charge des communes membres. Ce partage est clair et peut parfaitement se contrôler et se justifier. Se contrôler : les communes ne peuvent plus avoir de crédits voirie inscrits en section d'investissement de leur budget, la communauté ne peut pas avoir de crédits en section de fonctionnement pour la voirie ; se justifier : les communes sont les plus à même de fixer les niveaux d'entretien de leur voirie, notamment en matière de viabilité hivernale. Par ailleurs, les personnels affectés au fonctionnement de la voirie sont souvent de vocation mixte : les mêmes agents peuvent entretenir les places après le marché, les cours des écoles primaires, etc. Ce partage est clair et logique, il respecte les conditions de vie locale, il est facilement contrôlable par le trésorier de la commune et de la communauté de communes et par l'autorité préfectorale. Aussi, il lui demande pourquoi vouloir revenir sur ce qui est bien vécu et bien accepté pour utiliser par exemple des critères financiers comme cela est suggéré par l'Etat. Il lui demande enfin d'affirmer au Sénat que les règles claires qui ont fait leur preuve pour le développement de l'intercommunalité doivent être conservées.
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Réponse du Ministère délégué à l'aménagement du territoire publiée le 12/04/2006
Réponse apportée en séance publique le 11/04/2006
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, auteur de la question n° 985, adressée à M. le ministre délégué aux collectivités territoriales.
M. Michel Mercier. Ma question a trait à l'intercommunalité.
Par une circulaire en date du 23 novembre 2005, M. le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et M. le ministre délégué aux collectivités locales ont mis en place une procédure de rationalisation et de simplification de l'intercommunalité qui s'articule autour de quatre axes, à savoir les périmètres de l'intercommunalité, la définition de l'intérêt communautaire, l'exercice effectif des compétences transférées et la clarification des relations financières entre les EPCI et les communes membres.
Je souhaite vous interroger, monsieur le ministre, sur le problème de la compétence voirie, problème difficile.
La plupart du temps, et ce très naturellement, les communautés de communes ou d'agglomération et, a fortiori, les communautés urbaines, se sont vu confier cette compétence voirie, qui s'entend comme la réalisation des travaux de voirie neufs ou de gros entretien. Les communes, quant à elles, ont conservé tout ce qui concerne le fonctionnement de la voirie.
Il est évident qu'il ne faut pas donner au terme « fonctionnement » le sens qu'il prend dans la distinction budgétaire, par opposition au mot « investissement ».
Il signifie là que la commune est responsable de l'utilisation de la voirie, selon le 1°de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire de tout ce qui relève du pouvoir de police du maire : le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrants, le déneigement, les immeubles menaçant ruine, etc.
Vous voudrez bien, monsieur le ministre, me confirmer que, s'agissant de cette compétence voirie, telle est bien la distinction que l'on peut opérer entre ce qui est confié aux EPCI, à savoir les travaux, et ce qui relève des communes, à savoir l'usage, et que, l'exigence formulée dans votre circulaire étant satisfaite, l'on pourra continuer à travailler dans les EPCI comme c'était le cas jusqu'à maintenant.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire. Monsieur le sénateur, votre question s'inscrit pleinement dans un débat qui a été particulièrement nourri ces derniers mois sur le rôle respectif des établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, et de leurs communes membres.
Parmi les questions qui se posent aux uns et aux autres, celles qui sont liées aux périmètres des EPCI et aux relations financières entre EPCI et communes membres ont été au premier plan.
Cependant, c'est la définition de l'intérêt communautaire qui a souvent cristallisé les interrogations, comme cela est indiqué dans le rapport de la Cour des comptes de novembre 2005.
Au coeur de cette définition, l'exercice de la compétence voirie, que vous évoquez très légitimement, fait fréquemment l'objet de discussions pointues dans de nombreux conseils communautaires pour distinguer ce qui doit relever du regroupement intercommunal et ce qui doit demeurer à l'échelon communal.
Je sais bien que de nombreuses communes ont décidé de ne confier, en matière de voirie, que les opérations d'investissement à l'EPCI dont elles sont membres, tout en continuant à assumer elles-mêmes les charges liées à l'entretien courant de la voirie.
C'est bien pour cette raison que M. Sarkozy, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a envoyé aux préfets une circulaire le 23 novembre 2005, car le souci n'est pas de poser des problèmes mais d'apporter une aide pour clarifier et pour simplifier ce qui peut l'être.
Concernant la voirie, il s'agit d'une compétence qui n'est pas obligatoire et qui a été très souvent transférée sans que toutes les cartes soient mises sur la table, alors même que les règles qui régissent ce type de transfert sont bien connues.
L'investissement et le fonctionnement ne doivent pas être scindés et doivent être exercés par la même personne publique. C'est ce qui résulte de l'application de trois articles du code général des collectivités territoriales relatifs à la mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice d'une compétence transférée.
Les dispositions de l'article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles nécessaires à son exercice font obstacle à ce que les opérations d'investissement et de fonctionnement soient confiées à des personnes différentes.
L'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales précise que la collectivité bénéficiaire du transfert assume l'ensemble des obligations du propriétaire. Or les obligations du propriétaire comprennent à la fois les dépenses d'investissement et de fonctionnement des biens transférés, qu'il n'est donc pas possible de dissocier.
L'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité de transférer en bloc aux communautés de communes la « création, l'aménagement et l'entretien de la voirie » et non certaines de ces opérations.
Dès lors, la ligne de partage de l'intérêt communautaire ne peut reposer en matière de voirie sur la simple distinction entre l'investissement et le fonctionnement.
C'est d'ailleurs le même principe qui a conduit le législateur, au printemps 2004, à décider du transfert des personnels TOS au profit des conseils généraux et régionaux, pour qu'il y ait cohérence entre la collectivité qui investit et l'autorité qui gère les personnels en charge du bon entretien des équipements publics. Nous le savons en tant que présidents de conseils généraux.
Sur ce point, monsieur le sénateur, les textes sont clairs et leur application ne fait pas de doute.
Pour autant, le principe d'exclusivité a été assoupli par la loi du 13 août 2004, notamment sur la question du transfert de personnels et des mises à dispositions de services entre un EPCI et ses communes membres.
Ainsi, la nouvelle rédaction de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales précise désormais que la mise à disposition des services d'un EPCI est possible dès lors qu'elle présente « un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services ». La loi autorise aussi les communes à ne pas se dessaisir de leurs services et à les mettre à disposition de l'EPCI par voie de convention pour l'exercice de ses compétences.
Qu'est-ce que cela signifie ? Que le maire ou le président de l'établissement public adresse directement au chef de service mis à disposition toutes instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il confie à ce service. Il contrôle l'exécution de ces tâches. Il peut également donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au chef de service pour l'exécution des missions qu'il lui confie.
Ce choix laissé à la libre appréciation des communes concerne tant les EPCI créés ces dernières années que ceux dont la création est antérieure à la loi du 27 février 2002.
Il est à noter que l'ensemble de ce dispositif relève du fonctionnement interne des collectivités territoriales et de leurs communes membres et n'entre donc pas dans le champ d'application du code des marchés publics. Les règles de publicité et de mise en concurrence ne s'appliquent pas à ces mises à disposition.
Par ailleurs, la pratique des fonds de concours a été facilitée.
Désormais, pour financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, ces fonds peuvent être versés par un EPCI à fiscalité propre à une ou plusieurs de ses communes membres compétentes en matière de voirie ou bien ils peuvent être versés par une ou plusieurs communes membres à l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie dont elles sont membres.
La loi pose comme seule condition que le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.
Pour être tout à fait complet, je tiens à préciser que le nettoiement, le balayage et le déneigement, qui relèvent du pouvoir de police du maire, notamment pour tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage, ne peuvent pas faire l'objet de transfert au profit d'un EPCI.
Il n'est pas question de revenir sur ces dispositions, qui sont de nature à permettre au maire de rester la pierre angulaire de la vie locale et de sa régulation quotidienne.
Vous le voyez, monsieur le sénateur, il s'agit, non pas de restreindre ou de contraindre, mais bien de concilier au mieux la règle et son application sur le terrain en mobilisant à bon escient les souplesses mises en place par le législateur pour tendre vers une organisation territoriale optimale.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Je vous remercie, monsieur le ministre, de cette réponse particulièrement claire et complète, qui va nous permettre de régler avant le 30 juin, date figurant dans votre circulaire, cette question qui prenait, sur le terrain, un tour un peu complexe.
En distinguant bien d'un côté ce qui relève de l'investissement et du fonctionnement et, de l'autre, ce qui concerne l'usage quotidien, qui ne peut faire l'objet de transfert étant lié au pouvoir de police municipale, vous répondez tout à fait à l'interrogation des maires et des présidents d'EPCI.
M. le président. Je tiens à préciser que ce sont les maires qui notent le personnel travaillant dans leur commune ; le président de l'EPCI se contente de signer, sans modifier la notation que le maire de la commune a voulu donner.
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