Question de M. BIWER Claude (Meuse - UC) publiée le 05/07/2002
M. Claude Biwer demande à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales de bien vouloir préciser la suite que le Gouvernement envisage de réserver aux recommandations figurant dans un rapport sur les finances locales adressé au Parlement en mars 2002. Il le prie, notamment, de préciser les mesures qu'il compte mettre en oeuvre visant à aboutir à une répartition plus équitable de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en faveur des communes rurales et des communautés de communes.
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Réponse du Ministère délégué aux libertés locales publiée le 09/10/2002
Réponse apportée en séance publique le 08/10/2002
M. Claude Biwer. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, votre prédécesseur a adressé au Parlement, courant mars 2002, un volumineux rapport sur les finances locales qui examine et analyse les différentes options envisageables en matière de réforme des finances des collectivités locales.
Son diagnostic est sans appel : il met l'accent sur les très fortes disparités qui existent entre les collectivités en matière de répartition des bases de fiscalité locale ; il constate que les dotations de l'Etat aux collectivités locales ne rééquilibrent que très imparfaitement cette situation puisqu'elles ne réduisent les inégalités entre collectivités qu'à hauteur de 30 %... il souligne également la très faible lisibilité et la complexité du dispositif des dotations de l'Etat et la nécessité de revoir les règles de répartition de la dotation globale de fonctionnement, la DGF.
Ce document corrobore les chiffres délivrés par un rapport antérieur du commissariat général du Plan suivant lequel la France détenait le record d'Europe des disparités de richesse entre les communes, qui peuvent varier à l'extrême de 1 à 900.
Qu'y a-t-il de commun, en effet, entre la richesse presque insolente d'une ville qui peut se payer le luxe de dépenser 10 millions de francs pour aménager provisoirement une plage et telle commune rurale de la Meuse, mon département, dont le budget atteint à peine 100 000 francs ?
Comment en est-on arrivé là ? On peut apporter deux explications à ces inégalités de richesse : la concentration de la taxe professionnelle et une péréquation très insuffisante sur le plan national, un peu meilleure sur le plan départemental ; un mode de calcul de la DGF, notamment de la dotation forfaitaire, qui ne contribue, en réalité, qu'à la moitié de la réduction des inégalités et dont le pouvoir péréquateur diminue d'année en année.
Il est vrai que le calcul de cette dotation forfaitaire s'inspire encore très largement de celui de l'ancien VRTS, le versement représentatif de la taxe sur les salaires, qui a lui-même remplacé en 1968 la taxe sur le chiffre d'affaires.
En d'autres termes, l'essentiel de la DGF versée en 2002 répond à des critères fixés en fonction de la richesse des communes à la fin des années 1960.
Cette situation absurde n'est pas sans conséquence sur la répartition actuelle de la DGF : grâce au mécanisme de la dotation de progression minimale, les villes qui étaient riches en 1968, et qui le sont souvent encore aujourd'hui, continuent à percevoir un montant de dotation forfaitaire sans commune mesure avec ce qu'elles devraient percevoir réellement. Les communes pauvres, notamment les communes rurales, sont, de leur côté, réduites à la portion congrue.
Dans le rapport remis au Parlement, il est suggéré, pour atténuer ces disparités, de remplacer l'actuelle dotation forfaitaire par une dotation de base strictement proportionnelle à la seule population, un coefficient croissant en fonction de celle-ci pouvant éventuellement être utilisé pour tenir compte du fait que les études économétriques semblent démontrer que les charges par habitant augmentent avec la population.
Il est également suggéré de consacrer une part de l'actuelle dotation forfaitaire à l'abondement de la dotation d'intercommunalité, dans la mesure où le poids financier de celle-ci a connu une croissance exponentielle ces dernières années.
Je suis, pour ma part, tout à fait favorable à ces deux mesures, car une solution au problème du financement de l'intercommunalité devra être trouvée à très court terme. Il est en effet inconcevable que la DGF des communautés de communes baisse année après année, alors que les communautés d'agglomération et les communautés urbaines bénéficient de dotations garanties.
Quant à la dotation de base répartie per capita, il ne me semble pas utile d'appliquer un coefficient multiplicateur en fonction de la population. En effet, les charges de « centralité », qui sont réelles, sont désormais réparties entre toutes les communes suburbaines membres des communautés d'agglomération et des communautés urbaines.
En revanche, les communes rurales, à défaut d'avoir une population nombreuse, ont très souvent de très larges espaces à entretenir, ce qu'elles ne peuvent faire correctement avec les maigres ressources dont elles disposent.
Dans ces conditions, je crois qu'il conviendrait de réserver le coefficient multiplicateur aux communes de moins de 2 000 habitants afin de leur donner les moyens d'entretenir correctement le patrimoine communal et d'offrir à leurs habitants le minimum de services auxquels ils peuvent prétendre.
Les villes disposant d'une importante taxe professionnelle et d'une DGF abondante ont souvent des impôts-ménages très faibles. Les communes rurales, ne disposant d'aucune ressource de taxe professionnelle et ne percevant qu'une DGF très faible, sont, quant à elles, soit dans la quasi-impossibilité d'entretenir leur patrimoine et d'investir, soit dans l'obligation de majorer substantiellement leurs impôts locaux.
Le seul critère de la population est trop souvent retenu, y compris pour les répartitions à l'échelle des régions. C'est pourquoi il m'apparaît utile de moderniser les bases et les méthodes et d'appliquer des règles permettant un véritable aménagement du territoire par une réforme de nos finances locales.
Monsieur le ministre, je compte beaucoup sur vous pour mettre fin à ces injustices criantes de plus en plus insupportables et pour aboutir enfin à une répartition plus équitable de la DGF et à un calcul plus juste des bases des différentes dotations.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. Monsieur le sénateur, la question lancinante de la DGF, qui se caractérise à la fois par son opacité et par sa complexité, trouvera certainement un début de réponse dans la réforme de la décentralisation qui est actuellement en cours.
En particulier, le principe de péréquation est inscrit dans le projet de loi et le sera donc dans la Constitution. Il conduira nécessairement à réformer les mécanismes en place.
Par ailleurs, les principes d'autonomie financière et de garantie financière, qui seront également inscrits dans la Constitution, auront des conséquences.
C'est dans ce contexte que la réforme des finances locales doit être reliée au mouvement de décentralisation.
Vous avez rappelé de manière pertinente qu'un rapport sur les finances locales avait été présenté au Parlement par le précédent gouvernement en mars 2002. Ce rapport a le mérite de faire l'état des lieux, de dresser un bilan, et il constitue à ce titre un élément de la réflexion, même si ce n'est qu'un élément parmi d'autres, car la situation est très complexe.
Le Gouvernement a d'abord le souci de préserver l'autonomie financière des collectivités territoriales.
La réforme de la fiscalité locale de France Télécom, qui est prévue dans le projet de loi de finances pour 2003, ira dans ce sens, puisqu'elle consiste à attribuer aux collectivités locales les bases des établissements de France Télécom au titre de la taxe professionnelle et de la taxe foncière. Auparavant, ceux-ci étaient taxés par l'Etat pour son propre compte ou pour celui du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle. Désormais, les collectivités locales bénéficieront du produit fiscal afférent à ces établissements, et, si cette réforme sera neutre la première année, elle produira son plein effet l'année suivante.
De même, l'inscription dans le projet de loi de finances du principe de l'assouplissement de la règle du lien entre les taux sera un facteur de l'amélioration de l'autonomie financière des collectivités allant dans le sens de la réforme.
Concernant plus particulièrement les dotations de l'Etat aux collectivités locales, leur réforme dépendra en grande partie des mesures relatives aux transferts de compétence et à la fiscalité locale. Cela étant dit, cette réforme devra, en tout état de cause et surtout, viser à simplifier les dotations et à renforcer la péréquation, qui, vous l'avez souligné, est très souvent inégalitaire et anarchique.
Quant à la simplification des dotations, elle pourrait être obtenue par leur globalisation, qu'il s'agisse de dotations de fonctionnement ou d'investissement.
L'intérêt de la globalisation des concours de l'Etat en dotations homogènes, de fonctionnement et d'investissement, est double. D'une part, elle serait de nature à améliorer enfin la lisibilité des concours de l'Etat autour d'objectifs clairement définis. D'autre part, elle permettrait de dégager des marges de manoeuvre substantielles pour accroître - c'est indispensable - les ressources en faveur de la péréquation.
L'intégration au sein de la DGF d'un certain nombre de dotations aujourd'hui autonomes pourrait ainsi recouvrir la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, dont l'intégration dans la DGF est, vous le savez, prévue à partir de 2004, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, les compensations des pertes de dotations compensatrices de taxes professionnelles attribuées depuis 1999 aux communes et aux groupements défavorisés, ainsi que les compensations fiscales versées aux régions en contrepartie de la suppression de la part régionale des droits de mutation et de la taxe d'habitation.
Le renforcement de la péréquation pourrait passer tant par une restructuration interne des masses de la DGF allouées aux communes, aux groupements et aux départements afin de dégager des marges de manoeuvre plus importantes - je l'ai dit, c'est indispensable - que par une rénovation des formules et des critères de la répartition des dotations de péréquation pour la rendre plus efficace qu'elle ne l'est aujourd'hui.
Telles sont, monsieur le sénateur, les pistes sur lesquelles le Gouvernement a conduit sa réflexion et souhaite s'engager. Cependant, je le répète, la réforme de la DGF, indispensable pour des raisons démocratiques, sera inévitablement la conséquence des lois de décentralisation qui seront inscrites dans la Constitution. (M. Jacques Oudin applaudit.)
M. le président. La parole est à M. Claude Biwer.
M. Claude Biwer. Monsieur le ministre, je tiens à vous remercier des précisions que vous avez bien voulu m'apporter.
J'apprécie votre volonté de réforme, réforme qui devrait nous conduire à un assouplissement du calcul de la DGF et sans doute - je l'espère en tout cas - des futures dotations.
On s'est trop souvent référé au passé pour préparer, dans des termes presque identiques, l'avenir. Or, au moment où les villes se gonflent d'une population nombreuse, l'espace rural se vide. Pour compenser ce mouvement, les communes rurales doivent avoir la possibilité d'aligner la vie de tous les jours de leurs habitants sur celle des urbains, ce qui implique qu'elles en aient les moyens.
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