Question de M. TESTON Michel (Ardèche - SOC) publiée le 12/10/2001
M. Michel Teston appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les problèmes liés à l'évolution des structures publiques de coopération intercommunale et aux conditions d'embauche de leurs agents. En effet, au cours des dernières années, de nombreux établissements publics ont vu le jour pour structurer des projets de développement local à l'échelle de nouveaux territoires. Ainsi, de la forme souvent associative, ces organismes ont été amenés à se structurer sous la forme d'établissement public de coopération intercommunale et notamment de syndicats intercommunaux. Cette évolution est souhaitable et elle a été d'ailleurs favorisée par la loi n° 99-856 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Cependant, ce changement de nature juridique a des conséquences très importantes en matière de recrutement de personnels. En effet, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 impose aux collectivités territoriales de recruter leurs agents selon un cadre statutaire très précis, qui fait l'objet d'un contrôle de légalité très strict par les autorités préfectorales. Or les structures intercommunales étant très souvent issues de structures associatives, leurs personnels ne remplissent pas les conditions prévues par la loi. Des professionnels expérimentés, souvent eux-mêmes à l'origine de l'aboutissement des projets, se retrouvent par conséquent exclus de toute possibilité de pérennisation de leur emploi, au motif qu'ils ne sont pas agents de la fonction publique territoriale. Par ailleurs, il est pour le moins paradoxal de priver les EPCI concernés de ces personnels et de leur expérience. Il lui rappelle que le rapport Schwartz recommande de mettre en oeuvre une évolution nécessaire des modes de recrutement des agents de la fonction publique territoriale, notamment pour prendre en compte l'évolution des métiers et des spécialités professionnelles. Par ailleurs, la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001, dans son article 9, a également prévu un certain nombre de dispositions, mais elles ne permettent pas de résoudre toutes les difficultés rencontrées par les élus locaux, en particulier dans les structures nées avant cette date. De nombreuses institutions de développement local telles que les parcs naturels régionaux ou les contrats globaux de développement se heurtant actuellement à de telles difficultés juridiques, il lui demande de bien vouloir lui préciser, d'une part, quel est exactement le cadre juridique applicable dans ce dossier et, d'autre part, quelles sont les mesures qu'il entend prendre pour remédier aux difficultés citées.
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Réponse du ministère : Outre-mer publiée le 07/11/2001
Réponse apportée en séance publique le 06/11/2001
M. Michel Teston. Monsieur le secrétaire d'Etat, pour arrêter et pour réaliser des projets de développement local à l'échelle de territoires assez vastes, les élus locaux ont crée des organismes de coopération intercommunale.
Souvent de forme associative au départ, ces organismes ont pris ensuite la forme d'un EPCI, un établissement public de coopération intercommunale, ou d'un syndicat mixte.
Cependant, ce changement de nature juridique a des conséquences très importantes en matière de recrutement de personnels. En effet, la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale impose aux collectivités territoriales de recruter leurs agents selon un cadre statutaire très précis, qui fait l'objet d'un contrôle de légalité très strict par les autorités préfectorales.
Or, les structures intercommunales étant très souvent issues de structures associatives, leurs personnels ne remplissent pas les conditions prévues par la loi.
Des professionnels expérimentés, souvent eux-mêmes à l'origine de l'aboutissement des projets, se retrouvent par conséquent exclus de toute possibilité de pérennisation de leur emploi, au motif qu'ils ne sont pas agents de la fonction publique territoriale.
Par ailleurs, il serait pour le moins paradoxal de priver les EPCI et les syndicats mixtes concernés de ces personnels et de leur expérience.
Certes, la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique territoriale a prévu, en son article 9, un certain nombre de dispositions ; mais ces dernières ne permettent pas de résoudre toutes les difficultés rencontrées par les élus locaux, en particulier dans les structures nées avant la date d'entrée en vigueur de ce texte. Je citerai deux exemples de structures de développement local que je connais bien et qui se heurtent actuellement à de telles difficultés juridiques : les parcs naturels régionaux et les contrats globaux de développement mis en place depuis de nombreuses années en région Rhône-Alpes.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous demande donc de bien vouloir me préciser, d'une part, le cadre juridique exact applicable dans ce dossier et, d'autre part, les mesures que vous entendez prendre pour remédier aux difficultés citées.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le sénateur, le ministre de l'intérieur, M. Daniel Vaillant, a souhaité que vous soit apportée une réponse très complète. Je le fais d'autant plus volontiers que, en tant que président d'un parc naturel régional, je suis très sensible à ce point.
Un établissement public de coopération intercommunale est, comme vous le savez, un employeur local à part entière au sens de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. A ce titre, il a vocation à définir et à créer des emplois permanents relevant de la fonction publique territoriale et nécessaires à l'exercice de ses compétences.
Le recours éventuel à des agents non titulaires est strictement encadré et doit rester exceptionnel.
S'agissant des missions de développement local prises en charge par un EPCI, elles ne sont pas ignorées par les statuts particuliers des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale : depuis 1994, ces missions sont, en particulier, retenues dans le champ des responsabilités des attachés territoriaux.
Afin d'apporter une réponse plus adaptée encore aux besoins des employeurs territoriaux, une reconnaissance statutaire propre des activités de développement local, sous forme de création d'une nouvelle spécialité au sein du cadre d'emplois des attachés, est actuellement à l'étude.
Dans l'immédiat, les agents non titulaires, recrutés par un EPCI pour exercer des missions de développement local à un moment où il y avait carence de concours, pourront, sous réserve des conditions posées par la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire, bénéficier des possibilités d'intégration dans la fonction publique territoriale prévues par cette même loi.
Des dispositions législatives récentes ont, par ailleurs, ouvert des possibilités de reprise par un EPCI des personnels d'une association qui intervient en particulier dans le domaine du développement local. On touche là très directement, monsieur le sénateur, votre souci de faire en sorte que ces collaborateurs, recrutés dans le cadre associatif, puissent, selon des modalités à déterminer, poursuivre leur carrière au sein d'un EPCI.
Ainsi, l'article 53 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a pour objectif de faciliter la reprise par un EPCI ou un syndicat mixte gérant un service public administratif des activités des associations financées pour l'essentiel par des fonds publics pour gérer des activités de services publics administratifs. Le personnel est alors repris sur la base de contrats de droit public de trois ans renouvelables.
En outre, l'article 9 de la loi du 3 janvier 2001 a ouvert, en cas de reprise d'une association dont les compétences relèvent de celles qui ont fait l'objet d'un transfert de l'Etat à une collectivité locale, et qui a été créée avant ce transfert, la possibilité de recruter ces personnels en qualité d'agents non titulaires de droit public ; dans ce cas, ces agents conservent leur contrat à durée déterminée ou indéterminée et leur rémunération.
Les agents ainsi repris par un établissement public de coopération intercommunale, sur la base des dispositions législatives que je viens de rappeler, continuent donc à bénéficier de leur contrat. Ils pourront se présenter aux concours internes d'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale.
S'agissant enfin des agents qui continuent à être employés par des associations et qui ne seraient pas repris par un EPCI, d'autres facilités vont être mises en oeuvre dans les prochains mois, afin de leur permettre d'intégrer, s'ils le souhaitent, la fonction publique territoriale.
La loi du 3 janvier 2001 a ainsi posé le principe de l'instauration dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale de concours de troisième voie. C'est une approche originale et intéressante. Cette mesure permettra de recruter des candidats ayant acquis une expérience professionnelle différente de celle des candidats aux concours externes et internes. Cette troisième voie va être progressivement introduite dans la fonction publique territoriale.
Les agents exerçant au sein d'une association dans le domaine du développement local, que vous souhaitez voir mieux reconnaître, ont ainsi vocation, sous réserve de certaines conditions, à bénéficier de cette troisième voie.
La loi du 3 janvier 2001 a également prévu le principe de la reconnaissance de l'expérience professionnelle pour l'accès aux concours externes de la fonction publique territoriale. Un décret en Conseil d'Etat, en cours de préparation, précisera les conditions d'application de cette disposition.
J'espère, monsieur le sénateur, vous avoir répondu le plus complètement possible sur l'état du droit ainsi que sur les intentions du Gouvernement.
M. Michel Teston. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Teston.
M. Michel Teston. Monsieur le secrétaire d'Etat, je tiens à vous remercier de votre réponse.
J'ai bien noté que, à la suite de recommandations, et en particulier du rapport Schwartz, il est prévu de tenir compte des spécificités professionnelles pour le recrutement d'attachés. Néanmoins, quelques difficultés n'ont pas été totalement levées par la circulaire adressée aux préfets en septembre 2001, circulaire qui explicitait les conditions fixées par la loi de janvier 1984 pour les quelques dérogations aux dispositions générales concernant l'occupation d'emplois dans les EPCI par des personnels non titulaires : ainsi, une difficulté subsiste quant à la question importante du niveau de recrutement et de rémunération de l'emploi créé. Il faut donc faire en sorte que des directives plus précises soient données à l'autorité préfectorale à ce sujet.
Quoi qu'il en soit, monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite que ce problème soit pris en compte parce qu'il se pose de manière quasi systématique dans de nombreux départements.
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