Question de M. MAMAN André (Français établis hors de France - UC-R) publiée le 26/10/2000
M. André Maman appelle l'attention de Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur le bilan mitigé, dressé par la Commission européenne le 24 novembre 1999, sur les questions relatives à l'environnement. Il lui rappelle, en effet, qu'à l'occasion de la publication de trois rapports réalisés par la Commission européenne, le commissaire en charge du dossier de l'environnement a souligné que la mise en oeuvre des textes législatifs dans ce domaine continue à poser problème, même si le nombre de mesures adoptées depuis 1992 ont produit des résultats. Sept ans après le lancement du cinquième programme d'action environnementale de l'Union européenne, Bruxelles note ainsi que la question des déchets et des transports figurent parmi les principales difficultés de mise en oeuvre des directives européennes. Dans trois autres secteurs (qualité de l'eau, protection de la nature et études d'impact environnemental), le bilan est également mitigé. Pour la seule année 1999, Bruxelles a ouvert 472 procédures d'infraction à l'encontre des Etats membres pour mauvaise application de la législation environnementale de l'Union européenne. Le dossier " le plus critique " pour l'avenir est celui de la lutte contre le changement climatique (réchauffement de la planète), l'Union n'ayant pas réussi à réduire les émissions de CO2 et n'étant pas toujours parvenue à se doter d'un système d'éco-taxes. En conséquence, il lui demande de bien vouloir l'éclairer sur les orientations que son ministère entend prendre à ce sujet.
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Réponse du ministère : Aménagement du territoire publiée le 10/05/2001
Réponse. - La ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a pris connaissance, avec intérêt, de la question relative aux difficultés de mise en uvre des directives européennes en matière d'environnement. La progression indéniable du contentieux avec la Commission européenne témoigne du nombre élevé de directives et des difficultés liées à leur application et leur transposition. Cette progression reflète la volonté de la Commission d'accélérer la gestion des dossiers d'infraction. Un nombre important de procédures d'infraction engagées par la Commission à l'encontre de la France concerne l'application des directives. Certaines directives, en particulier dans le domaine de l'eau, soulèvent des difficultés réelles de mise en uvre. Les procédures mises en place ne peuvent produire d'effets immédiats ; les décisions sont décentralisées et nécessitent la pleine participation des acteurs locaux concernés. Une action volontariste s'impose toutefois pour mettre enfin un terme à des dysfonctionnements qui durent quelquefois depuis longtemps, à l'instar de la dégradation de la qualité de l'eau en Bretagne. Les procédures engagées sur le fondement d'autres directives, en particulier les directives " Oiseaux " et " Habitats ", font ressortir des questions de nature plus générale. Les efforts déployés concernant la liste des espèces d'oiseaux protégés, notamment l'ortolan, ont cependant permis le classement de la procédure qui nous exposait à des astreintes imminentes. Pour améliorer cette situation, les autorités publiques s'emploient notamment à parfaire la mise en place du réseau " Natura 2000 " par de nouveaux classements de sites au titre de la directive " Oiseaux ", et à achever la transmission de la liste nationale des sites au titre de la directive " Habitats ". De nouveaux modes de gestion de la nature, essentiellement contractuels, qui fassent vivre le développement durable tout en satisfaisant nos obligations communautaires, sont en cours d'élaboration. Certains manquements constatés par la Commission sont également dus à des retards dans la communication des mesures de transposition ou nécessitent l'adoption de mesures de transposition complémentaires. La durée d'adaptation de l'ordre juridique interne constitue une des difficultés à assurer le respect des délais. Afin de remédier à ces retards, la loi habilitant le Gouvernement à transposer plusieurs directives par ordonnances a été récemment promulguée. S'agissant des changements climatiques, les parties à la Convention réunies à l'occasion de la conférence de La Haye n'ont pas réussi à conclure un compromis dans le temps imparti. La France, qui assurait la présidence de l'Union européenne, n'a pourtant pas ménagé ses efforts pour tenter de parvenir à ce compromis que l'intransigence des pays du groupe " umbrela " n'a finalement pas permis d'atteindre. Pour autant, la Conférence des parties n'est pas terminée mais " suspendue ", elle devra reprendre dès que possible. Les progrès importants enregistrés au cours de la négociation sur l'ensemble des points en discussion, notamment en ce qui concerne les pays en développement, doivent maintenant être finalisés. L'Union reste disposée à négocier et à parvenir, dans le cadre de la Conférence des parties, à un compromis au plus tard en mai 2001, sous présidence suédoise, afin de permettre, ce qui reste son objectif, la ratification et l'entrée en vigueur du protocole en 2002. L'évolution tendancielle des émissions de gaz à effet de serre dans l'ensemble des pays industrialisés plaide en effet pour une entrée en vigueur la plus rapide possible du protocole afin d'infléchir les tendances constatées et d'être en mesure, dès 2005, de faire état des progrès " démontrables " au titre des engagements pris à Kyoto. La France, quant à elle, est déterminée à respecter ses engagements. Elle est le premier pays industrialisé à avoir achevé la procédure interne d'autorisation de ratification du protocole. C'est aussi un des premiers pays à avoir adopté un programme national de lutte contre le changement climatique. Ce programme national inclut divers outils, dont le recours aux instruments économiques que le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'efforce de développer depuis trois ans. Il est nécessaire en effet que les pouvoirs publics diversifient leurs instruments et privilégient lorsque c'est possible l'incitation plutôt que la contrainte. La fiscalité n'est pas seulement une taxation de la richesse produite en vue d'opérer une redistribution, elle peut devenir un élément orientant la manière dont la richesse est produite. Au niveau européen, sur l'initiative conjointe des commissaires Mario Monti (marché intérieur) et Ritt Bjeregaard (environnement), et répondant à un mandat du Conseil ECOFIN de mars 1996, la Commission européenne a approuvé, le 12 mars 1997, une proposition de directive du Conseil " restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques ". La proposition de directive vise à élargir progressivement en trois étapes le système communautaire des taux minima de taxation (aujourd'hui limités aux seules huiles minérales) à tous les produits énergétiques, c'est-à-dire également au gaz naturel, à l'électricité et au charbon. Le nouveau régime remplacerait le régime actuel d'accises applicable aux huiles minérales (pétrole et produits dérivés). Lors de l'examen de ce projet de directive par le Conseil ECOFIN, la France a exprimé en juillet 1998 et avril 1999 la nécessité d'aboutir à un accord afin de répondre aux objectifs poursuivis : lutte contre l'effet de serre, maîtrise de la demande d'énergie et efficacité énergétique, développement de l'harmonisation fiscale des taux de taxation pratiqués dans les Etats membres sur les produits énergétiques. Force est de constater que l'unanimité nécessaire pour aboutir à un accord sur cette directive n'a pas encore été réunie. La présidence suédoise ayant fait de l'intégration de l'environnement dans les autres politiques une de ses priorités, elle aura la charge de faire avancer cette proposition de directive. Au niveau national, depuis le 1er janvier 1999, la nouvelle " taxe générale sur les activités polluantes " (TGAP) résulte de la volonté de rénover et d'élargir les bases de fiscalité environnementale. En 1999, la TGAP ne concernait que les taxes recouvrées jusqu'à présent par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) : taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux ; taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique ; taxe parafiscale sur les huiles de base ; taxe d'atténuation des nuisances sonores ; taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés. En 2000, la TGAP a été étendue à l'eau et à l'agriculture. La TGAP portant sur les produits phytosanitaires met en uvre pleinement le principe pollueur-payeur, afin d'encourager un usage raisonné de ces produits. Elle est, dans sa composition, le contraire d'une taxe aveugle : elle comporte sept niveaux de taxation, fonctions du caractère plus ou moins toxique ou écotoxique des produits utilisés. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement est, à cet égard, satisfait qu'il y ait une première catégorie dont le niveau de taxation est nul et que les rentrées fiscales soient inférieures à celles attendues, ce qui laisse penser que la taxation a eu l'effet incitatif attendu en accélerant la commercialisation de produits plus propres. L'extension, en 2001, de la TGAP à l'énergie et, par là même, à la prévention des émissions de gaz à effet de serre et la maîtrise de la demande d'énergie marquera une étape décisive. Les taxes de financement, formes traditionnelles de la fiscalité de l'environnement, avaient pour objectif non pas de décourager les comportements polluants, mais simplement de dégager les financements nécessaires à la réparation partielle des dommages causés à l'environnement. La TGAP, en rompant avec ce principe, permet au contraire d'adresser aux émetteurs d'activités polluantes le signal-prix adéquat pour les inciter à des comportements plus vertueux, soit en réduisant leurs activités polluantes, soit en mettant en uvre des technologies et des procédés de production plus respectueux de l'environnement.
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