Question de M. FOURNIER Bernard (Loire - RPR) publiée le 01/03/2000
M. Bernard Fournier appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les difficultés rencontrées par les petites communes rurales disposant d'un patrimoine important de chemins ruraux et qui sont confrontées à la nécessité de les entretenir, notamment pour le déneigement dans les zones de montagne. Ces voies sont parfois utilisées pour des activités de service public, mais il faut rappeler qu'au regard du code rural il n'existe à la charge des communes aucune obligation de déneigement de celles-ci, dont l'entretien incombe normalement aux riverains. Cependant, de par ses pouvoirs de police, le maire peut voir sa responsabilité engagée dans l'hypothèse d'un accident ou de tout événement consécutif à une lacune en matière d'entretien ou de secours. Le contrôle juridique de cette responsabilité ne saurait intervenir qu'a posteriori avec l'intervention du juge administratif. Considérant d'une part que les administrés concernés par ces obligations arguent d'une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques pour ne pas procéder aux opérations d'enlèvement de la neige ou d'entretien de la voirie et d'autre part que le maire est contraint d'assurer la continuité des services publics tels que la diffusion du courrier ou le ramassage scolaire, il y a lieu de soulever, compte tenu de cette dualité de législation, la question de l'étendue de la responsabilité des élus locaux et des collectivités locales. Au-delà de la problématique juridique, au plan financier, les communes concernées par cette question ont la possibilité de mettre à la charge de leur budget les dépenses afférentes au déneigement de tous les chemins ruraux ; elles n'utilisent pas cette faculté faute de ressources correspondantes, notamment pour les plus petites d'entre elles. Aussi, il lui demande de bien vouloir lui indiquer quelle est l'attitude que ces maires doivent suivre pour l'entretien de cette catégorie spécifique de chemins. Il souhaiterait également savoir si une réforme de la législation par le Gouvernement est envisageable, et enfin s'il est possible de procéder à une augmentation de la dotation globale de fonctionnement des petites communes qui accepteraient de prendre à leur charge ces frais d'entretien ou de déneigement.
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Réponse du ministère : Anciens combattants publiée le 29/03/2000
Réponse apportée en séance publique le 28/03/2000
M. le président. La parole est à M. Fournier, auteur de la question n° 732, adressée à M. le ministre de l'intérieur.
M. Bernard Fournier. Monsieur le secrétaire d'Etat, je tiens à appeler l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les
difficultés rencontrées par les petites communes rurales disposant d'un patrimoine important de chemins ruraux et qui
sont confrontées à la nécessité de les entretenir, notamment de les déneiger dans les zones de montagne.
Ces voies sont parfois utilisées pour des activités de service public, mais il faut rappeler qu'au regard du code rural il
n'existe à la charge des communes aucune obligation de déneigement, leur entretien incombant normalement aux
riverains.
Cependant, de par ses pouvoirs de police, le maire peut voir sa responsabilité engagée dans l'hypothèse d'un accident
ou de tout événement consécutif à une carence en matière d'entretien ou de secours.
Le contrôle juridique de cette responsabilité ne saurait intervenir qu'a posteriori avec l'intervention de juge administratif.
Considérant, d'une part, que les administrés concernés par ces obligations arguent d'une rupture du principe d'égalité
devant les charges publiques pour ne pas procéder aux opérations d'enlèvement de la neige ou d'entretien de la voirie
et, d'autre part, que le maire est contraint d'assurer la continuité des services publics, tels que la diffusion du courrier ou
le ramassage scolaire, il y a lieu de soulever, compte tenu de cette dualité de législation, la question de l'étendue de la
responsabilité des élus locaux et des collectivités locales.
Au-delà de la problématique juridique, sur le plan financier, les communes concernées par cette question ont la
possibilité de mettre à la charge de leur budget les dépenses afférentes au déneigement de tous les chemins ruraux ;
elles n'utilisent pas toujours cette faculté, faute de ressources correspondantes, notamment pour les plus petites et les
plus pauvres d'entre elles.
Aussi, je vous demande, monsieur le secrétaire d'Etat, de bien vouloir m'indiquer quelle attitude ces maires doivent
adopter pour l'entretien de cette catégorie spécifique de chemins.
Je souhaite également savoir si une réforme de la législation par le Gouvernement est envisageable et, enfin, s'il est
possible de procéder à une augmentation de la dotation globale de fonctionnement des petites communes qui
accepteraient de prendre à leur charge ces frais d'entretien ou de déneigement.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants. En vérité, monsieur le
sénateur, vous avez quasiment donné par anticipation la réponse que M. le ministre de l'intérieur aurait pu vous faire ce
matin, en tout cas pour ce qui est des principes et des obligations.
L'article L. 161-1 du code rural se lit comme suit : « Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes,
affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la
commune ». En considération de ce statut, aucun texte ne prévoit l'inscription des coûts d'entretien des chemins ruraux
aux dépenses obligatoires mises à la charge des communes, comme cela est prévu, pour ce qui concerne les voies
publiques communales, par l'article L. 141-8 du code de la voirie routière, en application de l'article L. 221-2 du code
des communes, désormais codifié à l'article L. 2321-2 (20°) du code général des collectivités territoriales.
Il convient toutefois de rappeler qu'aux termes de l'article L. 2212-2-1° du même code « la police municipale a pour objet
d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques et, notamment, tout ce qui intéresse la sûreté et la
commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement ». A ce titre, le
déneigement des voies en vue de permettre la commodité de la circulation publique fait partie des missions de la police
municipale. Ces dispositions concernent l'ensemble des voies ouvertes à la circulation publique, qu'elles fassent partie
du domaine public ou du domaine privé de la commune.
S'agissant, toutefois, de la recherche de la responsabilité éventuelle en cas d'accident dû à un défaut de déneigement
d'une voie, il convient de distinguer la responsabilité de la commune de celle du maire. L'article L. 2216-2 du code
général des collectivités territoriales dispose que les communes sont civilement responsables des dommages qui
résultent de l'exercice des attributions de police municipale.
Le juge administratif a considéré, au sujet du déneigement des voies ouvertes à la circulation publique, que le titulaire
du pouvoir de police, en l'espèce le maire, peut décider de ne pas procéder au déneigement de l'ensemble des voies,
cette décision devant se fonder sur l'importance et la nature de la circulation publique sur cette voie et sur les fonctions
de desserte de celle-ci. Ainsi en a jugé la cour administrative d'appel de Nancy, le 15 octobre 1992, à propos d'une
décision prise par la commune de Bouzonville, en Moselle. En ce sens, il convient d'apporter une atténuation à la
charge qui pèse, en ce domaine, sur les petites communes, en raison du coût considérable que représente l'entretien
des voies.
Enfin, selon la même jurisprudence, la responsabilité pour défaut d'entretien normal d'ouvrage public ne pourrait être
recherchée, le déneigement ne faisant pas partie des obligations d'entretien normal des voies publiques.
S'agissant du maire, sa responsabilité civile pour faute personnelle, détachable du service, ne pourra être que très
exceptionnellement mise en cause.
En revanche, sur la base de l'article 121-3 du code pénal, la responsabilité pénale du maire pourrait être recherchée
pour des faits d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par
la loi ou les règlements, et si l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant,
de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il
disposait.
M. le ministre de l'intérieur n'ignore pas le poids financier, particulièrement lourd pour les communes rurales, lié à
l'entretien des voies, et notamment à leur déneigement, mais, vous le savez, la dotation globale de fonctionnement est
une dotation libre d'emploi qui ne peut être majorée de concours particuliers visant des dépenses spécifiques.
Cependant, ces charges sont prises en compte de manière particulière dans le calcul de la dotation de solidarité rurale,
30 % du montant de la fraction « péréquation » étant répartis proportionnellement à la longueur de la voirie, qui, compte
tenu des contraintes géographiques et climatiques, est doublée dans le calcul fait pour les communes des zones de
montagne. Par ailleurs, les voies non classées en voies communales sont prises en compte dans ce cadre au travers
du potentiel fiscal superficiaire, qui avantage les plus petites d'entre elles.
Telle est, monsieur le sénateur, la réponse qu'aurait souhaité vous apporter lui-même, ce matin, M. Jean-Pierre
Chevènement. C'est une réponse très juridique, qui clarifie les responsabilités et l'intervention des maires en zone rurale
en matière de déneigement des chemins ruraux.
Votre question portait également sur l'hypothèse d'une réforme concernant ces dispositions juridiques. Pour l'instant,
cette réforme n'est pas prévue.
Enfin, s'il est vrai que l'accroissement de la dotation globale de fonctionnement pourrait être un élément de réponse utile
pour les budgets des communes, je note que cette question relève du débat budgétaire. Le Parlement, et donc le
Sénat, aura tout le loisir, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, d'aménager éventuellement à la
hausse la dotation globale de fonctionnement.
M. Bernard Fournier. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous remercie des précisions très complètes que vous avez
bien voulu m'apporter, même si - vous n'en serez pas surpris - votre réponse à ma troisième et dernière question m'a
quelque peu déçu.
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