Question de M. DOUBLET Michel (Charente-Maritime - RPR) publiée le 06/01/2000
M. Michel Doublet demande à M. le Premier ministre quelles mesures le Gouvernement compte mettre en oeuvre pour améliorer la lisibilité de la loi de finances, notamment en séparant les recettes d'investissement et de fonctionnement.
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Transmise au ministère : Économie
Réponse du ministère : Économie publiée le 03/08/2000
Réponse. - La question posée est celle d'une distinction dans le budget de l'Etat entre une section de fonctionnement (dont les recettes seraient constituées des recettes fiscales et non fiscales) et une section d'investissement (dont les recettes seraient constituées des ressources d'emprunts et des cessions de participations). L'argument souvent avancé pour plaider l'adoption d'une telle règle de présentation du budget est qu'elle est aujourd'hui appliquée par les collectivités territoriales françaises et par l'Etat fédéral allemand (le Bund). Il serait dès lors légitime que l'Etat présente ses dépenses et ses recettes selon le même schéma et s'astreigne aux mêmes obligations : l'équilibre de la section de fonctionnement répondant à la logique selon laquelle il ne doit être recouru à l'emprunt que pour financer les dépenses d'investissement qui " préparent l'avenir ". Pour la bonne information du Parlement, le Gouvernement transmet à la commission des finances du Sénat, dans le cadre de la préparation du débat d'orientation budgétaire et de la préparation de l'examen du projet de loi de finances, une présentation du budget en deux sections. Aller au-delà, en donnant une force juridique à cette présentation, pose plusieurs difficultés. D'une part, la ligne de partage entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement est conventionnelle : on peut notamment discuter l'appartenance des dépenses d'éducation ou de recherche à l'une ou l'autre catégorie. Si ces dépenses ne constituent pas des immobilisations, elles peuvent contribuer à des retombées économiques positives. Inversement, un investissement matériel mal choisi n'est pas nécessairement générateur de croissance. Dès lors, ériger ce partage en règle de présentation et de vote des lois de finances à l'instar de la distinction entre première et deuxième partie de la loi de finances (instituée par l'article 31 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959) semble à la fois difficile d'un point de vue opérationnel et aléatoire d'un point de vue juridique. Ensuite, les comparaisons avec les collectivités locales et le Bund allemand sont trompeuses : les collectivités locales et le Bund ont en commun de ne pas assumer le coût de missions régaliennes qui ressortent en France de la compétence de l'Etat et qui pèsent lourdement sur l'équilibre de sa section de fonctionnement. Il s'agit des missions de l'éducation nationale, de la police et des services financiers. Dès lors que le contenu des missions n'est pas homogène, la tranposition de la règle d'équilibre n'a plus la même portée. Il faut souligner, enfin, que contraindre l'Etat à équilibrer la section de fonctionnement (en déséquilibre de 50 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 contre 100 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1996) ajouterait une règle supplémentaire par rapport au pacte de stabilité européen et ignorerait la dimension conjoncturelle des déficits publics, en s'opposant au jeu des stabilisateurs automatiques. Contraindre l'Etat à un équilibre de la section de fonctionnement, même en phase basse du cycle, peut avoir pour effet d'accentuer le ralentissement de l'activité économique - voire de provoquer une récession - et de creuser les déficits publics. L'objectif de gestion stable des dépenses publiques et de réduction graduelle de leur part dans la richesse nationale conduirait en effet à opter, dans cette configuration, pour un relèvement brutal des prélèvements obligatoires. L'approche du Gouvernement, dans le cadre de la programmation à moyen terme des finances publiques, est différente puisqu'elle vise une situation " proche de l'équilibre budgétaire " dans le cadre de règles de comportement prenant en compte la situation conjoncturelle, des objectifs stables et lisibles d'évolution des dépenses et un programme de réduction d'impôts. En tout état de cause, le Gouvernement souhaite faire porter son effort sur la maîtrise de la progression des dépenses plutôt que de se focaliser sur un solde de nature comptable.
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