Question de M. TESTON Michel (Ardèche - SOC) publiée le 10/06/1999
M. Michel Teston appelle l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur les préoccupations exprimées par les agents non titulaires de catégorie A de la fonction publique territoiriale, recrutés sur la base de l'article 3, alinéa 3 de la loi nº 84-56 du 26 janvier 1984. En effet, les collectivités locales ont de plus en plus souvent recours à des agents contractuels pour assurer l'encadrement et l'organisation de leurs services ou la mise en oeuvre de nouvelles missions de services publics. Or, ces personnels ont un statut particulièrement précaire en raison, notamment, du recours obligé à des contrats à durée déterminée qui excluent, de fait, les possibilités d'avancement ou de construction de carrière. Sur ce point, il faut d'ailleurs noter qu'il existe une disparité par rapport aux contractuels recrutés sur la base de l'article 47 de la loi de 1984. De plus, les concours organisés pour le recrutement des cadres de la fonction publique territoriale, en interne ou en externe, sont inadaptés aux nouveaux métiers et à la formation de ces agents (par exemple dans le domaine des ressources humaines, de la communication et des nouvelles technologies...). Enfin, il faut noter que la loi initiale de 1984 n'a pas été modifiée depuis 1988 sur cette question du statut des agents contractuels, alors que l'organisation du personnel des collectivités territoriales a connu des évolutions considérables. Les conclusions du rapport Schwartz préconisent un certain nombre de réformes. Néanmoins, il semble qu'elles n'aillent pas dans le sens d'une meilleure intégration des agents contractuels. Il lui demande donc de bien vouloir lui préciser quels sont ses projets pour ce dossier.
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Réponse du ministère : Fonction publique publiée le 19/08/1999
Réponse. - Les lois du 11 janvier et du 26 janvier 1984 portant respectivement dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et à la fonction publique territoriale ont prévu un mécanisme de titularisation des agents non titulaires en fonction à la date d'entrée en vigueur de ces textes et ont corrélativement limité pour l'avenir le recours à des agents contractuels à des situations exceptionnelles ou temporaires. Les collectivités locales comme l'Etat ne peuvent dans ce cadre recruter que sous la forme de contrats à durée déterminée. S'agissant d'emplois relevant de la catégorie A, la législation permet dans des termes analogues pour les deux fonctions publiques le recours à des agents contractuels, par des contrats de trois ans renouvelables s'il est démontré un besoin du service non susceptible d'être pourvu par le recrutement d'un fonctionnaire, par exemple en l'absence de corps ou de cadre d'emplois, faute de candidature d'un fonctionnaire pour occuper un emploi vacant ou bien si encore le profil du poste requiert une expérience ou une compétence tout à fait spécifiques. Depuis 1984 aucun dispositif n'a été mis en place au sein de la fonction publique territoriale comme de celle de l'Etat permettant d'intégrer directement des agents contractuels recrutés postérieurement à l'entrée en vigueur des lois précitées. Il a paru en effet qu'une telle éventualité serait contraire à l'objectif même de la mise en place du statut général des fonctionnaires, incluant les agents des collectivités locales. S'il est vrai que des mécanismes de titularisation ont été rouverts au cours des dernières années, à titre de mesures d'accompagnement du protocole d'accord Durafour et, plus récemment, du protocole sur la résorption de l'emploi précaire, ces dispositifs n'ont toujours concerné que des agents non titulaires en fonction au moment de la publication des lois précitées et qui pour diverses raisons n'auraient pas déjà été intégrés. C'est ainsi que le décret nº 98-68 du 2 février 1998 portant modifications de certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale a prévu la réouverture des délais de présentation des demandes de titularisation des agents non titulaires de catégorie A relevant des mesures définies par les articles 126 à 136 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ce décret a en conséquence modifié le décret nº 86-227 du 18 février 1986 relatif à la titularisation des agents des collectivités territoriales des catégories A et B. Aux termes de ce dispositif, les agents contractuels de la catégorie A, en fonction à la date de publication de la loi précitée, justifiant des titres ou diplômes requis pour l'accès au cadre d'emplois concerné et d'une durée de deux ans de services effectifs dans un emploi correspondant à ce cadre d'emplois à la date de dépôt de leur candidature, ont pu bénéficier de ces mesures de titularisation. L'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale d'agents non titulaires recrutés après 1984 n'en a pas moins fait l'objet de plusieurs mesures d'encouragement. Mais celles-ci pour respecter le principe d'égal accès aux emplois publics qui fonde le statut de la fonction publique, reposent sur l'organisation de concours et non sur des intégrations. Il y a lieu tout d'abord de souligner que l'ensemble des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale prévoient que les agents non titulaires en fonction dans les collectivités locales ont vocation à se présenter aux concours internes, dont le contenu des épreuves permet de mieux valoriser l'expérience professionnelle. Il convient ensuite de rappeler le dispositif mis en place par la loi nº 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, qui permet, pour les cadres d'emplois qui n'ont été créés que récemment ou dont les concours ont connu des difficultés d'organisation, d'ouvrir des concours réservés aux agents non titulaires exerçant les fonctions normalement dévolues aux membres des cadres d'emplois concernés. Dans la mesure où ce dispositif s'étend sur quatre années à compter de la date de publication de la loi du 16 décembre 1996 précitée, il offre aux agents concernés la possibilité d'une part d'acquérir le diplôme éventuellement requis, d'autre part d'atteindre l'ancienneté nécessaire. Le décret nº 96-1234 du 27 décembre 1996 pris pour l'application de ces dispositions fixe notamment la liste des cadres d'emplois susceptibles de répondre aux prescriptions prévues par la loi précitée et pour lesquels des concours réservés peuvent ainsi être organisés. Cette liste comporte des cadres d'emplois de catégorie C mais également de catégorie A (filières culturelle, sportive et médico-sociale) et de catégorie B (filières culturelle, sportive, administrative, médico-sociale et technique). Tel est le cadre dans lequel peut, seul, s'apprécier la prise en compte de la situation d'agents non titulaires, selon des mécanismes communs à l'ensemble de la fonction publique, ce qui ne permet pas d'envisager de dérogations propres à certaines catégories d'agents territoriaux. Il convient donc d'examiner au cas par cas la situation des agents pour savoir s'ils peuvent relever de ce dispositif. La construction statutaire de la fonction publique territoriale étant désormais quasiment achevée, la préoccupation essentielle réside cependant dans l'affirmation de cette construction, en veillant à ce que les règles de recrutement par la voie des concours soient mieux adaptées aux besoins et offrent des perspectives accrues, y compris au bénéfice des agents contractuels souhaitant être titularisés. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a souhaité ouvrir une réflexion d'ensemble sur les conditions de recrutement dans la fonction publique territoriale, en confiant une mission à M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat. Dans le cadre des conclusions du rapport remis au terme de cette mission, et dans le souci d'assurer une meilleure adaptation du profil des lauréats des concours aux besoins des collectivités locales, les textes réglementant les concours à la fonction publique territoriale feront progressivement l'objet d'ajustements nécessaires. Une meilleure adéquation des titres ou diplômes requis des candidats, la création de spécialités si nécessaire dans les cadres d'emplois, l'amélioration des procédures ou bien encore l'actualisation des épreuves et des programmes, constitueront les voies de réforme privilégiées. Un groupe de travail a été constitué à cette fin au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale depuis novembre 1998, réunissant des représentants des organisations syndicales, des associations d'élus et des autorités organisatrices des concours (Centre national de la fonction publique territoriale ert centres de gestion). Les travaux de ce groupe se sont attachés pour l'instant à améliorer les conditions de mise en uvre des concours sur titres et de fonctionnement des jurys, afin de favoriser notamment une fréquence et une efficacité accrues des procédures de recrutement. Les premières mesures réglementaires correspondantes ont été soumises à l'examen du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale les 31 mars et 1er juillet dernier.
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