Question de M. BARNIER Michel (Savoie - RPR) publiée le 10/12/1998
M. Michel Barnier appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur les préoccupations des maires de nombreuses communes françaises concernant l'exercice de leur mandat. En effet, un sondage effectué récemment par Le Courrier des maires est inquiétant : près de la moitié de ces élus déclarent ne pas souhaiter briguer un nouveau mandat en 2001. Le manque de moyens financiers et humains et surtout les responsabilités juridiques croissantes sont mis en cause, notamment la responsabilité pénale personnelle des élus pour des faits non intentionnels liés à l'exercice de leurs fonctions. La " pénalisation du droit français ", souligné par le président de l'union syndicale des magistrats, touche de plus en plus les élus locaux, sans que ceux-ci aient le statut et les protections nécessaires afin de leur procurer une sécurité juridique suffisante. Pour autant, il faut bien éviter toute démarche susceptible de créer une impression d'immunité, voire d'impunité, au profit d'une catégorie de citoyens. Simplement, l'appréciation de la responsabilité de l'élu local ne doit pas faire abstraction, comme c'est trop souvent le cas, des contraintes, notamment financières et techniques, auxquelles celui-ci doit faire face. C'est pourquoi, il souhaiterait connaître les intentions du Gouvernement concernant la mise en place rapide, si possible avant 2001, d'un statut de l'élu, permettant de revaloriser cette fonction nécessaire au lien social dans toutes les communes françaises.
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Réponse du ministère : Intérieur publiée le 18/03/1999
Réponse. - La loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux comporte des dispositions, qui figurent désormais dans le code général des collectivités territoriales, destinées à procurer aux élus locaux un certain nombre de garanties et de moyens leur permettant d'assurer leurs fonctions et à rendre possible la démocratisation de l'accès à ces mandats. Il en est ainsi notamment des dispositions qui permettent aux élus des communes, des départements et des régions, lorsqu'ils exercent une activité professionnelle salariée dans le secteur privé ou dans le secteur public, de disposer du temps nécessaire à l'exercice de leurs fonctions. Le droit à des autorisations d'absence les autorise à se rendre et participer aux séances plénières de leur conseil, aux réunions des commissions dont ils sont membres ainsi qu'aux réunions des assemblées délibérantes et des organismes où ils ont été désignés pour représenter leur collectivité. En outre, les maires, les adjoints et, dans les communes de 100 000 habitants au moins, les conseillers municipaux, les membres du conseil général et du conseil régional ont droit à un crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, qui leur permet de consacrer du temps à l'administration de leur collectivité, ou de tout organisme auprès duquel ils la représentent, ainsi qu'à la préparation de leurs réunions. La durée de ce crédit d'heures est modulée en fonction du mandat exercé et de l'importance démographique de la collectivité territoriale. Le temps total d'absence, utilisé à la fois au titre des autorisations d'absence et du crédit d'heures, peut atteindre jusqu'à la moitié de la durée légale du travail pour une année civile. Les élus locaux qui exercent leur droit aux autorisations d'absence et au crédit d'heures bénéficient de garanties dans leur activité professionnelle fondées, d'une part, sur le maintien des droits sociaux et des droits du travail (protection sociale, congés payés, maintien des droits découlant de l'ancienneté) par l'assimilation du temps d'absence à une durée de travail effective et, d'autre part, sur l'interdiction des sanctions disciplinaires, du licenciement ou du déclassement professionnel. Par ailleurs, les élus locaux qui exercent les charges les plus importantes peuvent, lorsqu'ils sont salariés de droit privé, suspendre leur contrat de travail dans les conditions applicables aux parlementaires ou, lorsqu'ils sont fonctionnaires, être détachés sur leur demande. Ces élus sont affiliés au régime général de la sécurité sociale lorsqu'ils ne bénéficient plus d'un régime de protection sociale ou d'assurance vieillesse obligatoire. Ces dispositions s'appliquent aux maires des communes de 10 000 habitants au moins, aux adjoints aux maires des communes de 30 000 habitants au moins, aux présidents et aux vice-présidents ayant délégation de l'exécutif du conseil général ou du conseil régional. Ces élus bénéficient, lors de leur retour dans l'entreprise, de tous les avantages acquis par les salariés de leur catégorie durant l'exercice de leur mandat et, en tant que de besoin, d'une réadaptation professionnelle compte tenu, notamment, de l'évolution de leur poste de travail ou de celle des techniques utilisées. De plus, le droit à une formation adaptée à leurs fonctions est reconnu aux membres du conseil municipal, général ou régional. Les frais afférents à cette formation, de même que la compensation d'une partie de leurs pertes de revenu, sont pris en charge par leur collectivité. Les élus salariés ont droit, pour leur part, à un congé de formation de six jours par mandat, quel que soit le nombre de mandats exercés. Ce droit est destiné à contribuer à l'amélioration de la démocratie locale en permettant aux élus locaux d'acquérir des connaissances qui faciliteront l'exercice de leurs mandats. Enfin, le régime indemnitaire des élus locaux a été modifié. Les élus des départements et des régions bénéficient désormais d'indemnités de fonctions. Les indemnités des élus municipaux, en particulier des maires, ont été revalorisées, depuis l'intervention de la loi du 3 février 1992 ; en outre, les conseillers municipaux peuvent percevoir des indemnités lorsque la commune comporte 100 000 habitants au moins, lorsqu'ils bénéficient de délégations de fonctions ou encore lorsqu'ils sont chargés de mandats spéciaux. De plus, tous les élus locaux ont droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux qui peuvent leur être confiés par leur conseil. Le régime fiscal de droit commun applicable aux indemnités de fonction des élus locaux est le prélèvement à la source. Dans ce cadre, la fraction de ces indemnités représentative de frais d'emploi qui est déductible de l'assiette de la retenue à la source équivaut au montant des indemnités perçues par les maires des communes de moins de 1 000 habitants. Ainsi, l'indemnité de fonction du maire d'une commune de moins de 1 000 habitants est exonérée fiscalement en totalité. Les élus locaux peuvent toutefois opter pour l'imposition de leurs indemnités à l'impôt sur le revenu. Les droits à la retraite des élus locaux ont également été améliorés, afin de compenser les pertes de droits dans leur régime de base résultant de leurs absences. Outre l'affiliation au régime de retraite complémentaire géré par l'IRCANTEC, les élus qui n'ont pas interrompu leur activité professionnelle pour se consacrer entièrement à leur mandat peuvent constituer une retraite par rente. La collectivité territoriale contribue à parité avec l'élu à la constitution de cette retraite. Par ailleurs, pour renforcer la protection juridique des élus locaux, la loi du 13 mai 1996 a modifié l'article 121-3 du code pénal, afin que le juge prenne en compte, en cas de mise en cause de la responsabilité d'un élu, la situation particulière de celui-ci et les conditions concrètes d'exercice de ses compétences. Ainsi un maire, un président du conseil général, un président du conseil régional ou un président d'établissement public de coopération intercommunale ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. Ces dispositions permettent au juge pénal de prendre en considération la particularité de l'exercice d'un mandat électif local. Les élus locaux bénéficient donc actuellement d'un ensemble de dispositions de nature à faciliter l'exercice de leur mandat. Des améliorations peuvent néanmoins être envisagées, qui pourront justifier une réflexion d'ensemble. Dès à présent, ce souci est pris en compte dans le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, qui comporte des dispositions harmonisant les conditions d'exercice des mandats des membres des conseils ou comités des établissements publics de coopération intercommunale en matière notamment de remboursement des frais de déplacement et de protection sociale. Ce projet comporte par ailleurs une mesure destinée à élargir la base de calcul des dépenses de formation des élus des communes. Enfin, à l'occasion du débat sur les projets de lois relatifs au cumul des mandats, le Gouvernement a souhaité introduire une disposition revalorisant les indemnités des maires. Un amendement en ce sens, voté en première lecture par l'Assemblée nationale, n'a pas été retenu par le Sénat, l'examen de ces projets devant se poursuivre en 1999.
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